关于城市社区资金管理的若干实证研究
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，社区资金是社区工作正常运行的血液和保证，但由于在社区管理中仍然存在一些，诸如社区治理定位模糊、资金管理缺乏统一规范、财务信息失真、影响财务公开等问题，不利于城市社区资金的管理与运行，基于此，为探讨（解决）这些问题。我们对武汉市某区所属7个街道、21个社区，就社区治理结构及资金管理进行了实证研究。
一、城市社区资金管理实证研究目的
通过开展对社区治理结构及社区资金来源、使用、核算、监督等管理模式的实证研究，思考社区治理模式对资金管理的影响、研究现阶段社区资金管理中存在的积极因素及影响社区资金安全、使用效率的不利因素。提出完善资金管理体系建设的对策建议，促进社区资金使用积极服务社区建设和民生保障，效率进一步提升。
二、研究内容与方法
（一）主要研究内容
一是当前城市社区治理结构，重点是社区的组织结构、权力等方面的制度安排，二是社区资金管理的现状，包括资金来源、使用、核算等方面的内容，三是研究现阶段对社区资金外部监督的主要形式。
（二）主要方法
一是开展社区资金管理的专项审计调查及利用以前经济责任等审计项目中涉及社区资金的成果，二是走访并听取部分基层街道、社区干部和居民群众的意见，三是参考部分不同地区社区资金管理模式。
三、主要研究依据
（一）《宪法》第一百一十一条
（二）《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《组织法》）第二条、第十七条等条款
（三）中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知（中办发〔2000〕23号）（以下简称《意见》）
（四）财政部关于印发《民间非营利组织会计制度》的通知(财会[2004]7号)、省民政厅关于印发《湖北省社会组织财务管理规范》的通知(鄂民政发〔2016〕37号)
（五）市委办公厅 市政府办公厅关于印发《武汉市社区工作规则（试行）》的通知（武办文〔2014〕7号）
四、当前社区治理结构及资金管理模式
（一）当前社区治理结构
实证显示，社区党组织在社区工作中具有核心地位，建立了居民会议议事制度。社区工作人员包括社区党组织班子专职成员（书记主任一肩挑）、社区居委会专职成员、社区公共服务干事等。
从社区资金载体来看，由于以往社区资金多在街道所属劳服站、经管站等二级机构核算，但体制改革后，上述机构已被整合撤销，社区资金实际使用账户将被撤销。目前，有2条街道以“武汉市某区某街服务中心”名义登记为民办非企业单位类型，作为街道所属社区资金综合管理平台，其余5条街道暂未登记。
（二）财务管理模式
实证调查显示，从资金的审批权限上看，目前社区资金的使用一般需先经过社区两委成员提出，最后由街分管领导终审。从实践上看，街道对专项资金的使用审批较为严格，比较注重程序，但也存在资金审批时间较长，部分社区干部反应影响使用效率的情况。
从适用财务规则及核算制度上看，市、区两级均未有政府（部门）出台明确规范。样本基本参照执行事业单位财务规则及会计制度，核算采用由街道集中核算方式。从具体核算上看，资金有在街机关及所属二级机构（如劳服站、经管站）核算，除一家样本基本能对所属社区出具独立财务报表，但不够准确、完整，其他样本财务设计无法满足对独立社区分别单独出具财务报表。
从核算质量上看，样本在会计科目（明细科目）上的设置上都不统一，在会计确认标准上也不统一，会计信息失真较为严重，使得财务公开遇到障碍。
从资金来源渠道上看，目前社区资金主要来源是财政拨款，部分社区有少量物业出租等收入。
从拨款程序和方式上看，财政部门将主要社区资金直接拨付到街道。但有时由于街道不能获得相关指标文，出现无法将资金分解到具体社区现象。
从资金的使用率上看，有些专项资金出现较大结余（50 %以上）。主要是有些项目有重叠交叉，如幸福社区资金、居家养老中心项目、惠民资金中功能目标重叠，导致街道在资金使用审批过程中偏谨慎。
从对社区资金监管者及监管形式上看，主要是街道、财政部门等采用外聘中介机构对惠民等专项资金进行检查，以及审计机关的相关审计检查。
五、思考与建议
（一）关于社区居委会治理及社区资金载体
1.社区居委会治理水平的高低关系到社区资金的安全及使用效率
优化社区居委会治理结构，主要是指必须要建立健全居民自治机制，即健全社区居民会议制度，规范社区民主决策程序、民意表达机制，即通过设立信箱、民情恳谈会等工作方法，畅通民意诉求渠道、民主监督制度，即组织居民有序开展监督评价活动，完善社区事务公示制度，公开办事制度和办事程序，保障居民群众的知情权、参与权、监督权。
从实证上看，通过上述三方面提高社区居委会治理水平，将是社区资金安全使用的根本保证。
2.应当将社区资金纳入街道管理，纳入街道管理不会影响居委会的自治性
有观点认为，城市居委会是居民自我管理的基层群众性自治组织，如果街道管理社区资金会影响其自治性。
中央早在2010年就提出，街道办事处要将社区居民委员会工作经费纳入街道办事处银行账户管理，实行专款专用，分账核算（中办发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》），从地方上看，武汉、青岛等地也根据中央精神提出了管理意见，“整合市、区财政投入的专项资金……直接拨付给街道统一管理”（武汉市《关于改进社区治理方式提升管理服务水平的意见》）。“城市社区账务由街道办事处管理，街道办事处对各城市社区实行分账明细核算”（《关于印发青岛市城市社区经费管理办法的通知》）。
那么，如何避免过度行政化呢？这种行政化管理，就是指的地方政府或其派出机构不注意听取居民意见，在社区建设中唱独角戏。我们认为，街道作为政府派出机构在对社区资金审核时，应充分尊重经过民意讨论的项目，对于不能审批的项目，应当对社区居委会书面给出理由，尊重社区居委会的自治性。
（二）关于社区资金财务管理架构
1.街道开设独立账户，管理社区资金，分账核算
前已述及，“街道开设独立账户，管理社区资金，分账核算”是中央的明确要求，法理上也并无冲突。因此，地方财政部门应积极配合开户。
街道办事处负责项目的实施的指导、项目和资金的统筹安排和管理。社区党组织和社区居委会负责项目实施。
2.主管机关应明确社区资金适用财务规则及核算制度
明确的、适当的财务规则和核算制度，有利于各方在使用社区资金时有章可循，在提供财务信息时保证质量。
从实践上看，北京在2002年就明确了“社区服务中心实行事业单位财务会计核算制度”（《北京市社区服务中心管理暂行办法》），青岛则在政府层面明确了“城市社区经费会计核算暂时参照事业单位会计制度相关规定执行”（《关于印发青岛市城市社区经费管理办法的通知》），从社区居委会的职能和资金来源上看，以及目前登记管理上看，我们也倾向于城市社区资金适用事业单位的会计和财务规则，建议地方政府或主管机关及时明确。
3.加强社区财产管理，确保国有资产不流失
近年来，社区资金的规模逐渐扩大，形成了大量的固定资产和其他财产，管理好它们，关系到国资安全，以及使用效率。
从实证情况看，目前样本所属固定资产均已列入财政行政事业单位资产管理系统。但也出现了个别街道资产管理在街机关、社区之间职责不明确的现象。
因此，建立健全物资和固定资产登记管理制度，明确管理责任人，做到账、物相符，仍是十分重要的。
（三）关于账务处理的规范性
从实证上看，样本在财务信息的完整、准确性上令人失望。没有一个统一明确的、规范的核算标准，造成了样本在科目设置使用上就有很大的随意性，核算上就更是五花八门了，基本上只是个资金流水。
综上所述，应尽快从明细科目的设置，到具体业务处理，都给出具体指南。在核算类别上，商品服务中的各专项经费和“费随事转”两类经费的差异不太明确。我们建议，在核算中能否考虑将两类经费参照惠民资金的使用方向，即社区服务、活动类、环境类、管理类项目统一核算。
核算口径的一致，将使得不同社区的财务信息具有可比性，也使得居务公开中的财务公开具有可行性。
（四）关于社区资金来源及使用
今后，既要进一步通过预算加强财政部门对社区资金的整合力度，又需要对资金的使用范围进一步明确规范指导。对于已通过考核验收的项目，建议允许社区使用到其他项目中，提高街道、社区节约使用资金的积极性。
实证显示，样本社区累计结余较大，主要是由于样本所在地近年来加大了旧城改造力度，导致一些社区项目无法实施。在实证中，我们认为，与一个社区所辖的面积、人口相比，结余的资金还是很小的，有些项目也只能是“蜻蜓点水”式的，基层社区有的还想将一些同类资金节省下来合并使用。因此，不能简单的将社区资金结余视为闲置。此外，还需要前瞻性的考虑随着新型房地产社区的增多，是否应该将使用的投向决定权更多交给社区自己来决定。
（五）关于优化监管流程推进阳光监管
社区资金零星使用率高，完全依靠街道在财务上把关，无法从根本防范资金使用中存在不道德行为，推进阳光公开、透明监管是唯一出路。
按照程序简化、时限明确的原则，主动接受社会监督。健全信息公开制度，加强信息公开平台建设。一是要规范财务公开的具体内容。主管部门应就财务公开的形式、公开的内容，细化程度统一作出规定，既公开总账，又要公开明细账。二是要规范公开时间。严格落实财务收支情况每月公布1次；涉及社区居民利益的重大问题以及群众关心的重要事项及时公开，并通过多种形式向居民公布的规定。
