乡镇财政管理体制现状分析及对策建议

[摘要]乡镇财政是我国五级财政的基础环节，也是薄弱环节。自建立分税制体制以来，随着经济的不断发展，财政收入规模逐年扩大，公共财政的职能日趋体现，乡镇财政服务社会经济发展的能力不断提高，乡镇财政对建设社会主义新农村的作用显著增强。但是，在实行农村税费改革和乡镇机构改革后，乡镇财政职能、收支范围及规模都已发生了较大变化，收支矛盾突出、财政运行困难，加快推进乡镇财政体制改革，已成必然趋势。下面以某区为例，简要分析近年来乡镇财政运行中存在的主要问题及困难，进而对调整乡镇财政管理体制提出初浅建议。[本文来源：http://www.91wenmi.com/ 文秘网]

[关键词] 乡镇财政管理体制 现状 对策

一、乡镇财政运行中存在的主要问题

该区现行的乡镇财政管理体制有两种类型：一种是对收入基数大，发展较快的工业重镇实行“核定收支、确定基数、递增包干上交或定额补助、超收全留、欠收不补、一定三年”的分税制财政管理体制；另一种是对其他乡镇实行“核定收支、确定基数、超收分成”的分税制财政管理体制。不可否认，该体制对乡镇政府有一定的激励作用，但随着经济形势发展和国家宏观政策调整，现行管理体制运行出现了一些新情况、新问题，需要进一步调整和完善。主要表现为：

（一）主体税种分成级次过多，财力增长缓慢。

推进分税税制改革后，各级政府为了增强调控能力，都对下级政府财力进行了层层集中。该区属于市辖区，税收分成级次为中央、省、市、区或乡。从增值税、企业所得税和个人所得税的乡镇税收分成比例来看，增值税：中央75%、省8%、市8.5%、乡8.5%;企业所得税和个人所得税: 中央60%、省15%、市12.5%、乡12.5%，上交比例达到85%以上，在乡镇财政收入高速增长情况下，财力增长不成正比。如该区财政收入规模超过亿元的某镇，主体税种是企业所得税和个人所得税。2015年完成财政总收入1.2亿元，一般预算收入只有1756万元，一般预算收入占财政总收入比重仅为14.6%，收入大多上交中央、省和市，乡镇政府增收的积极性不高。

（二）预算标准过低，收支平衡难度大。

乡镇财政财力来源包括体制补助收入、农村税费改革转移支付、农村公益事业转移支付及各项结算补助收入。其中体制补助收入是其主要来源，主要包括人员经费、公用经费和事业发展支出。人员经费按政策规定和人事部门核定的标准足额预算；公用经费包括公务费、业务费、会议费、小车费和征兵经费等，分类分档核定标准，人均公用经费只有4000元/年；事业发展支出按人口因素、国土面积因素、行政村个数等因素核定。而乡镇财政在保障干部职工工资福利和政府机关正常运转的同时，还要保障经济发展、社会综合治理、环境保护、基础设施建设等方面的经费，以及上级临时性达标验收和工作检查等方面支出。据调查，目前，全区乡镇财政资金缺口平均在100万元左右，为达到收支平衡目的，乡镇政府只有向上级财政部门争政策、争项目、争资金，难以集中精力干实事。

（三）乡镇债务较重，财政风险加大。

2014年，全区核定乡镇政府债务余额达4300多万元，债务最多的乡镇高达1300多万元，最少的达70万元，全部是逾期债务且难以收回。债务形成原因是多方面的：一是政府部门基本建设借款累积；二是乡镇机构改革垫付、兑现欠发工资；三是兴建道路、街道和小型农田水利设施；四是为化解地方金融风险，维护社会稳定，向上级财政部门申请清理农村合作基金会贷款。政府债务已成为当前乡镇的沉重负担，特别是农村合作基金会借款，一方面是过去基金会投放的贷款无抵押，多次组织清收专班清收无效果，贷款难以收回；另一方面是每年年度结算时上级财政部门硬性扣款，影响乡镇财政收支平衡，造成乡镇财政运转困难，成为制约和束缚乡镇发展经济的“瓶颈”。

（四）预算执行不严，财经制度滞后。

少数乡镇预算观念不强，在财政支出上不坚持量入为出、量力而行、收支平衡、节俭办事的原则，资金调度与使用缺乏预算约束，随意性大，“寅吃卯粮”现象时有发生。另外，财经制度滞后，内控机制不健全，支出审批缺乏监督，造成资金损失和浪费，使经费不宽裕的乡镇政府更是雪上加霜。

二、完善乡镇财政管理体制的对策

（一）调整完善乡镇财政管理体制，激发乡镇发展活力。

针对乡镇主体税种分成级次较多、预算标准过低、行政区划调整等实际问题，该区审时度势，顺势而为，在充分调研的基础上，按照省市相关文件要求，从2016年1月1日起，进一步调整和完善乡镇财政管理体制。一是调整收入范围及分享比例。将原财政管理体制规定的省参与分享的税收收入全部下划乡镇，提高税收分享比例，其他财政收入区与乡镇（街道）划分范围不变。二是大幅提高预算标准：提高行政事业单位住房公积金和基本医疗保险财政负担水平；将公务费、业务费、会议费、乡镇事业发展补助支出标准提高一倍；新增小车费、乡镇维稳发展等经费，适当向下倾斜财力。三是科学核定乡镇税收增量分成比例。同时，通过建立三项奖励机制，不断促进乡镇发展经济、开源节流的积极性，促进全区经济和社会事业健康发展。建立税收收入增长奖励机制，对当年地方税收收入增幅高于全区平均增幅的乡镇，给予奖励性返还。建立招商引资激励机制，对于乡镇新引进的企业或本镇引进工业园落户的企业，本镇参与分享该企业提供的税收。建立零散税收奖励机制，充分发挥城区街道办事处协税护税的主体作用，对新增的零散税收实行单独结算，给予奖励性返还。

（二）加强政府债务管理，建立风险预警机制。

为规避财政风险，确保财政良性运转，该区进一步加大了政府性债务的监管力度。一是完善系列制度，出台《地方政府性债务管理办法》，规范举债行为，对政府举债的范围、计划、规模、使用、监管及偿还等方面实行规范化、制度化、法制化管理。二是落实偿债准备金。规定在没有论证的情况下不允许新增债务，每年在年初预算中安排偿债准备金，逐年消化债务，防范化解财政风险。三是建立风险预警机制。根据地方经济社会发展情况、综合财力、政府性债务的状况，综合运用债务率、偿债率、债务依存度、债务逾期率等有效监控指标，控制地方政府性债务规模在安全范围内，进行风险评价和跟踪监控，充分发挥资金使用绩效。

（三）建立严格财务管理制度，规范财政财务行为。

狠抓制度建设，多年来，该区坚持预算约束不放松，相继制定和完善了多项财务管理办法，不断促进财政规范管理，确保了资金使用效益。2015年，在以往多项管理制度的基础上，建立了公用经费内控制度，制定和完善车辆费、会议费、招待费、公用经费等具体管理办法，明确财务人员岗位责任制。严格审批程序，实行财务“一支笔”审批制度，对数额较大单据由集体研究后执行。积极推进财务信息公开，特别是对“三公经费”，建立月公开制度，建立健全规范、透明的财务信息公开机制。增强预算执行意识，按照《新预算法》的要求，规定乡镇应根据年初的收入来源和预算批复情况，编制详细的部门预算方案报本级人大批准，并严格按批准的预算方案执行，严禁超预算、超范围、超标准使用财政资金，区政府每年组织审计、监察、财政等部门对乡镇财务收支状况进行检查通报。

（四）深化“乡财区管”管理体制改革，增强预算约束力。

在预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的原则下，以乡镇为独立核算主体，进一步完善“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、资产统管”的财政管理方式，由区级财政直接管理并监督乡镇财政收支。

进一步提高乡镇支出透明度，有效防止乡镇截留、挪用、坐收坐支应上解的各项收入，规范乡镇财务支出行为，增强非正常开支约束力，防止新增债务发生。