全面从严治党新形势下问责工作对于审计机关的挑战和建议
党的十八大以来，中央持续坚持“老虎和苍蝇一起打”，严惩腐败，狠抓作风建设，强化追责问责，传递给我们的讯号是：监督执纪问责成为党的各级组织，特别是纪检监察机关监督党员干部，尤其是主要领导干部的常态化工作和手段。而且，随着全面从严治党的推进，越往后监督执纪和问责工作越严、力度会越大。
审计工作作为党和国家监督体系的重要组成部分，审计机关面临着前所未有的重大机遇。审计监督和监督执纪问责工作由不同的部门履职，各有分工，二者关系紧密。审计机关应积极参与推动问责工作，顺势而为、借力发力，以利于促进被审计单位和审计对象履行审计整改责任，从根本上解决长期以来存在的屡查屡犯顽疾，更好地履行审计工作监督、保障、促进职能。但是，我们必须清醒地看到，审计机关面临着诸多新的挑战。结合工作实际，笔者认为主要有以下四个方面的问题，需要引起重视并切实予以解决：
（一）审计干部的能力素质还不适应全面从严治党新常态下问责工作的新要求。从《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《湖北省行政问责办法》《湖北省经济责任审计问责办法》等相关法规看，问责分为党内问责和行政问责两个方面。在对党组织和对党的领导干部个人问责方面，对党组织的问责方式有检查、通报和改组、解散；对党员干部的问责方式有通报、诫勉、组织调整或者组织处理（停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等）、纪律处分（警告；严重警告；撤销党内职务；留党察看；开除党籍）。在对行政机关和行政机关工作人员问责方面，对行政机关的问责方式包括责令限期整改、责令作出书面检查、通报批评、责令公开道歉;对行政机关工作人员问责方式包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉谈话、责令限期改正、责令公开道歉、停职检查、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、辞退或解聘。广义的问责方式，还包括公安机关、检察机关、人民法院等司法机关依法追究刑事责任。一直以来，审计机关领导干部和审计人员大多习惯于依照审计法履行对财政财务收支和有关经济活动的监督职责，查处各种违反财经法律法规的问题和行为，并依据审计法进行审计处理和审计处罚。但是，认识不到位，审计参与问责缺位或不到位。不少审计机关党员干部没有深刻领会全面从严治党新形势赋予审计机关新使命和新要求，问题导向不够，问责意识不强。如：有的审计干部在审计工作中只满足于查出审计问题，没有学会透过现象看本质，分析产生这些违纪违规问题背后的原因；在划分责任时，忽视结合被审计单位和被审计对象的职能、岗位职责，没能准确划分被审计单位领导干部和工作人员应履行、承担的责任。有的认为，《审计法》没有赋予审计机关问责的权限，因而对于经济责任审计项目之外的审计项目，不去进行责任划分。少数审计机关和审计干部，在划分被审计单位领导和工作人员承担的责任时，受能力和水平限制、责任心不强、外界干扰等因素的影响而不坚持原则，大而概之、模糊应付者有之，大事化小、小事化无者有之，追究一般工作人员、回避领导干部者有之，导致审计移送到司法机关或纪检监察机关、组织人事部门的案件线索成为“鸡肋”、丧失价值。
（二）少数审计机关在问责工作中扮演的角色，与依法审计的要求相背离。近年来，审计工作处于“党委政府越来越重视，人民群众越来越信任，社会各界越来越关注”的大好形势，少数地方审计机关头脑发热、盲目冲动，超越审计职权，存在越位问责和问责过头的现象。一是有的违反了“法无授权不可为”的原则，对一些按照权限应移送相关部门处理的违纪违规事项，以罚代处，或者采取通报批评、警告、责令向审计机关做出书面检查等方式处理，导致问责工作力度打了折扣。二是有的地方纪检监察机关或组织人事部门在没有法律授权的前提下，要求审计机关在出具报告时，除了对所有违纪违规问题划分责任外，还要提出问责意见或建议。三是有的地方审计机关，对被审计单位和被审计对象的一些轻微的违规问题，比如会计科目使用错误，资产未入账、会计记录不规范等，也提出了追责问责的意见和建议，造成问责扩大化，影响了问责工作的严肃性。四是有的审计机关在跟踪督促审计整改情况时，对审计报告和审计决定书上一些无法进行整改而且纪检监察机关已介入、进行了核查的问题，认为没有追责或者追责过轻，要求进一步加以问责，超越了审计机关的职责范围。
（三）审计宣传尤其是关于审计工作的职责、权限，面向社会大众宣传不够，导致社会对审计工作的认识有“误区”。很多部门单位和党员、干部对问责工作了解不全面，加之审计机关对法律赋予其的职责、权限等宣传不够，部分被审计单位和对象在审计结束后被问责处理时，往往产生误解，认为之所以被问责是因为审计造成的（而不是从自身违纪违法行为查找不足）。极少数纪检监察机关、组织人事部门的干部在开展问责时，为了回避矛盾，自觉不自觉地把问责的责任推向审计机关，导致审计工作被动、四面树敌，给审计工作环境带来不利影响。少数不作为、慢作为的干部甚至把审计监督作为“挡箭牌”和“托辞”，审计机关无辜背了“黑锅”。
（四）少数地方对审计机关提出的问责要求，超出了审计机关和审计人员能力所及。当前，部分省、市经济责任审计工作领导小组出台文件，在审计参与问责机制方面做出了明确规定，要求审计机关对审计查出的问题提出具体的问责方案专门报送纪检监察机关或组织人事部门。笔者认为，司法机关、纪检监察机关、组织人事等部门作为专司问责的主体（以下称问责主体机关，有关问责主体机关或相关问责主体机关），在对具体事项开展问责时，均有自身一整套健全、严密的工作制度、机制和程序，他们往往要结合问题产生的历史背景、问题具体情节、相关人员在其中的作用、是否故意、是否造成重大经济损失或严重影响等因素，并在对包括审计机关在内的其他部门移送的线索、问题的证据及证据取得合法性进行严格审核、把关，从而确保问责准确、问责适当。而审计机关和审计人员受审计职责、权限、手段、审计时间、能力水平、审计方法等限制，对一些错综复杂的情况和盘根错节的人事关系根本无法或无力查清，很难保证关于问责事项定性、定量的合理与适当。因而，让审计机关拿出问责方案，一是于法无据，二是勉为其难，导致实际工作中，审计机关和审计人员提出的一些意见、建议也很难被问责主体机关直接采信，造成审计机关做了很多“无用功‘’或“低效劳动”。
二、相关对策建议
通过以上分析，审计工作要适应新常态下问责工作的新要求，必须首先厘清审计机关和问责主体机关的责任。笔者认为，审计机关的责任是依法依规为相关问责主体机关提供被审计单位和被审计对象的重大违纪违法问题或案件线索，并依法办理相关移交手续，随附事实清楚、证据确凿、责任分明的审计文书和相关证据材料；相关问责主体机关则负责依法开展调查，并追究党纪政纪乃至刑事责任，并将办理情况及时书面告知审计机关。当然，审计机关在审计过程中认为需要有关问责主体机关提前介入时，相关问责主体机关应予协助；在相关问责主体机关需要审计部门配合时，审计机关也应全力支持配合。为了解决审计机关和审计工作中面临的上述四个问题，笔者建议：
（一）进一步强化问责意识。一方面要切实加强审计干部队伍建设，认真系统开展党和国家各项纪律和法律法规、重大政策方针、审计业务等知识的学习，不断提高审计干部政策把握能力，提升审计业务工作能力和水平，提高审计工作质量。另一方面，审计机关和审计人员要树立问题导向，强化问责意识，严格依法审计，勇于担当，依法依规查处违纪违规问题。涉及重大违纪违法问题，坚决移送有关问责主体机关追责问责。
（二）进一步强化依法审计意识。审计机关作为监督部门，履责用权不可任性，必须始终坚守 “法无授权不可为” 、“法定职权必须为””的依法行政原则，自觉运用法治思维和法治方式开展审计工作。要找准自身在问责工作中的角色定位，准确把握权限，真正做到履职到位不缺位、尽责依法不越界。
（三）进一步强化审计及问责工作宣传意识。要充分借助各种媒体、渠道加强对问责工作的宣传，让更多的党员干部、人民群众了解、支持问责工作。审计机关要切实加大外宣力度，特别是要向被审计单位和被审计对象宣传审计机关在推进问责工作中的角色定位，争取被审计单位和社会各界的理解与支持。审计定性与责任划分，要始终坚持实事求是的原则，正确处理好审计与促进改革、创新、发展的关系，始终坚持“三个正确区分”，坚持严格依法审计与容错纠错相结合，真正做到“为负责者负责，为担当者担当”，有效发挥审计监督在党和国家监督体系中的重要作用。
