行政事业单位内部控制审计的内容与方法

内部控制审计是以内部控制为对象，在评审被审计单位内部控制制度的基础上，抽查会计资料的内容、范围和程序，据以进行符合性和实质性测试的一种审计方法。它是从传统的会计事项为基础的详细审计转化和发展过来的一种新型审计方式，不仅可以减少审计风险，而且还能提高审计质量和审计效益。行政事业单位（包括行政单位，行政性事业单位、公益性事业单位和经营性事业单位，社会团体及其他附属营业单位）内部控制制度是否健全和有效，直接反映行政事业单位的管理水平和工作效率。目前，我市行政事业单位共有115家，其中：行政单位75家，不具有行政管理职能的二级事业单位6家，独立核算的三级事业单位34家。其中部分行政事业单位在内控管理过程中不同程度地存在政府职能不够明确、行政管理效率低下、政府权力失控、经济活动部门利益至上、违规违纪、贪污腐败等情况。只有强化政府的服务意识，创新政府管理体制，建设法治政府和服务政府，健全有效的内部控制体系，实现内部控制程序化与常态化，才能保证行政事业单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败发生，切实提高公共资金使用效率和公共服务效果，真正实现从“人治”管理向“法治”管理的转变。

一、行政事业单位内部控制审计内容

内部控制是被审计单位为了合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。内部控制审计内容主要包括被审计单位是否建立健全各项内部控制制度，是否合法，有无违反国家、上级有关规定的条款，是否符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高做进一步修改和完善。制度与制度之间的衔接是否紧密协调，执行是否有效，结果是否达到预期目的。内部控制制度是否相互制约，是否建立健全不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督机制，保证会计资料的真实、完整的相关制度是否健全等。内部控制审计是促进行政事业单位加强有效管理的必要手段，审计重点是对内部控制各个控制环节进行审查，目的在于发现制度控制中的薄弱环节。

1、责任控制制度。责任控制制度是以确定经济组织内部各部门、各环节、各层次及其人员的经济责任为中心的内部控制制度。它由工作岗位责任制和各部门、各环节、各层次的责任制两方面组成。这种制度主要是检查各种岗位责任制赋予各职能部门和经办人员的责任是否达到分工明确，职责分明的目的。通过将各项内部管理制度与法律法规、政策制度等相对比，检查和评价各项内部管理制度与法律法规、政策制度是否相一致，能否满足部门职责要求和管理需要，是否存在制度性缺陷与管理漏洞等问题。

2、内部牵制制度。内部牵制制度为了保证会计资料的正确性、可靠性及保护财产而形成的一种制度。它主要检查会计事项的处理或不相容职务是否遵循必须经过两个以上人员或部门的原则，以防止差错、舞弊的发生。重点关注货币资金管理制度和财务报销制度，包括货币资金业务岗位责任，货币资金业务不相容岗位分离、制约和监督，货币资金收支控制，现金日记账登记与核对，银行账户管理、资金管理关键岗位的稽核等方面有无制度规定；财务报销管理中支出审批权限和报销审核、不相容职务分离等方面有无控制制度等。

3、会计控制制度。会计控制制度是指经济组织为了保证会计数据的正确和可靠而采取的各种措施和方法，主要是各种凭证的记录、传递，资金的使用，债权债务反映，会计报表编制等各个环节的控制和程序。主要是通过账证、账账、账表之间的相符关系，检查会计数据的可靠性；通过账实核对检查账实是否相符，以保证会计数据的真实性；通过严格的复核审批制度，以保证会计业务处理的合法性；通过定期编制计算平衡表检查所有数据的正确性等。

4、财产、凭单管理制度。财产、凭单管理制度是为了确保经济组织的财产和各种凭证单据而建立的控制制度，它包括财产管理责任制和凭证单据管理责任制两部分。如财产物资的保管、清点、验收、领用、计划、预算、合同、单据等各个环节，都应实行专人管理。重点关注资产的购置、验收、分配、使用、维修、处置、盘点、财务核算等管理制度是否健全，各业务管理环节和管理办法或制度是否健全。

二、行政事业单位内部控制常见的问题

1、内部控制意识不强。目前，部分行政事业单位没有将内部控制有效实施情况纳入单位内部相关部门及分管领导考核评价体系。没有建立内部监督机制，对经济活动的重要环节未开展定期或不定期检查，也没有对内部控制运行情况进行有效评价，对审计等相关部门发现的问题不及时按要求进行整改。

2、会计基础管理存在漏洞。部分行政事业单位不相容职责未分离，相互制约关系失效，监督机制不健全。财务部门与业务部门沟通协调不到位，支出流程和审核、审批不严密，资产管理、交接、领用记载不清，没有形成有效的监督制约机制。

3、管理制度不健全或执行不力。有的行政事业单位管理制度不健全或多年未修改更新，职能部门各自为政，没有形成完整统一的管理体系，已不适应现代管理制度的要求。有的单位制定的制度规定形式化，相关制度写在纸上，贴在墙上，装在档案里，敷衍了事以应付上级检查，日常工作凭经验，管理制度形同虚设。有的单位制定制度教条化，参照执行上级单位制度，不考虑自身特点，操作性不强，有效监督机制得不到有效实施。

4、资产管理有待进一步加强。部分行政事业单位资产管理制度不健全，固定资产清查盘点不及时，没有建立“一物一卡”资产使用台账，对清查出账实不符问题没有及时进行账务处理或长期不入固定资产账，造成资产使用、保管动态管理责任不清。

三、行政事业单位内部控制审计方法

内部控制审计的范围极为广泛，其手段也是多种多样的，但内部控制审计一般包括内部控制审计的方法和测试两方面：

1、内部控制审计方法

内部控制审计可以通过查阅有关规章制度、方针政策等文件，查看组织机构系统图，询问有关人员进行实地观察、查阅前期审计报告或审计工作底稿等手段来实现。通过了解掌握的内部控制的实际情况可以以文字的形式描述出来，也可以通过查询来了解单位内部控制强弱及执行情况，还可以用流程图来描述业务程序及其控制点，显示有关控制环节和凭证记录的产生、传递、检查、保存及其相互关系，便于直观地表现内部控制制度的实际状况。

（1）收集、审阅现行的内部管理制度。主要包括预算管理、财务管理、资产管理、业务管理等制度，分析掌握被审计单位内部管理制度执行的关键环节和重点监控点，评价内部管理制度建立健全情况，以及各项管理制度与现行法律法规、政策规定是否相一致，能否满足部门职责要求和管理需要，是否存在制度性缺陷或管理漏洞。

（2）收集、审阅对所属部门管理的内控制度。主要包括对所属部门管理的项目、程序、考核标准，查阅相关考核记录及监管措施办法，重点关注所属单位是否发生重大违法违规问题、重大责任事故。评价被审计单位对所属部门管理和监督的情况，是否真正起到监管职责。

（3）收集、审阅重点业务流程。通过抽查重点业务事项，重点审计单位预算和其他财政财务收支情况，检查和评价被审计单位是否严格遵守内部管理制度，是否存在被审计单位向所属部门输送利益、营私舞弊、损失浪费、挤占挪用等问题。

2、内部控制审计测试

内部控制审计测试是检查、分析执行内部控制制度的经济业务所发生错弊，并结合验证内部控制制度完善程度以及执行内部控制制度业务的可予信赖程度作出判断。内部控制制度测试分为符合性测试和实质性测试两种类型。符合性测试是对内部控制制度的遵循情况进行检查评审的活动。其目的是测试执行情况符合制度要求的程度。它所采用的方法主要有：审阅证据、跟踪重做、以及实地观察等；实质性测试是对被审单位的经济信息，各种数据进行审核检查的活动，其目的在于验证、评估信息本身的合法性、真实性。测试中常用的方法有盘存法、询证法、账户分析法、调节法、鉴定法等。这两种测试方法的联系主要是他们在评审内部控制制度过程中能起到相互补充的作用。内部控制制度测试步骤：

（1）检查执行内部控制制度的经济业务并对检查所发现的错弊逐一作出记录。

（2）分析审查样本中发现的错弊的性质和原因。

（3）根据错弊的情况，结合验证内部控制制度本身完善程度的评价，对内部控制制度以及执行其业务可予信赖程度进行判断。

对内部控制的评价测试，一方面是对各项制度本身是否健全、合理进行评价，并且指出其薄弱环节的部分。另一方面是对制度执行情况进行评价，即评价已有的制度在经济活动中的实际执行情况和功能。最后把评价测试分析的结果，列入审计工作底稿，写出内部控制评审报告。

四、行政事业单位内部控制审计评价

内部控制审计目的是在了解和描述内部控制制度基础上，就内部控制制度本身的完善程度进行评价，评价内部控制是否健全完善，初步形成审计评价意见和建议。可以采取定性说明或列举事实的方式，也可对内部管理的有关重要指标等进行评价。即：控制对象目标是否明确，重点是否突出；控制程序是否清晰明确，是否固定化；组织机构是否健全，是否适应控制要求；执行人员素质如何，权责是否对立，分工是否明确，相互能否制约；规章制度是否健全，是否可行；信息资料等记录、凭证等是否健全完备，填制、传递、核对有无严格规定。对内部控制审计评价要做到：

1、实事求是，客观公正。内部控制评价应当结合行政事业单位的实际情况和工作特点，准确揭示单位管理中的风险状况，以事实为依据，如实反映内部控制建立的合法性、合规性与执行的有效性，确保审计评价结果有充足、适当的证据支持，审计评价应当在审计审查范围内进行，对未经审计的内容，不得进行审计评价。

2、提出建议，注重实效。对审计发现的财务管理或内部控制制度存在的漏洞和薄弱环节等问题，要从体制、机制和制度上进行系统分析，提出完善制度、强化管理的具体意见和建议要符合行政事业单位具体情况，具有可操作性和实效性。

3、缜密慎重，预防风险。审计人员要严格遵循审计规范，制定严密的内控制度审计实施方案，认真进行审前调查，严格执行审计工作程序，做到审计程序合规合法、内容完整、方法得当，对审计发现自身工作上出现的问题要及时纠正，有效防范审计风险。

4、控制适度，避免形式。随着人们对内部管理重视程度的不断提高，可以通过对内部控制的检查、评价，找出内部控制系统中的薄弱环节并加以改进完善。但也应注意内部控制的局限性，避免为了强化内部控制而增加过多控制环节加重费用开支，得不偿失。同时，要注意防范行使控制职能的人员协同舞弊，否则既使分工是相互制约的，控制也会失效。

通过对行政事业单位内部控制审计，可以督促被审计单位建立健全各项内部控制规范，进一步明确职责权限，提高服务效能，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败发生，切实提高公共服务的效率和效果，不断提升单位内部管理水平，达到单位内部控制科学合理，内部管理规范有效。