基层审计机关经济责任审计的新思路
经济责任审计是一个非常不定性的业务，要随着各个时期经济环境的发展变化而变化，它没有一个固定的模式，但有一个通俗的思维方式，具体体现到一个党委、政府、单位或部门，那就是：领导干部有那些经济职责，履行经济责任的重点是什么？在实际操作中做了那些事？怎么做的？做得怎么样？是否有问题？党的十八届三中全会提出全面深化改革，四中全会提出全面推进依法治国，建立重大决策终身责任追求制度及责任倒查机制，五中全会提出扎实推进生态环境保护，持续关注民生，同时对审计提出了“四个全覆盖”的要求，总体目标是到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。《国务院关于加强审计工作的意见》充分说明了审计要随着经济环境的发展变化而变化.经济责任审计作为“四个全覆盖”之一, 在当前政策背景下,如何确定经济责任审计的新思路?是所有审计人员迫切研究的新课题.作为一名长期从事基层审计工作的人员,如何适应新常态,就经济责任审计提出一些肤浅的看法,仅供参考.
一、当前政策背景下影响经济责任审计的政策调整因素
（一）评价考核机制调整因素
十八届三中全会（2013.11）提出了加快转变政府职能——完善发展成果考核评价体系,把从重显性业绩到淡化GDP，重发展的质量、效益和可持续性经济发展作为一项重要内容. 中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》从六个方面细化了考核内容. 一是政绩考核要突出科学发展导向。要看全面工作，不能仅仅把地区GDP及增长率作为考评政绩主要指标，不能搞地区GDP及增长率排名。二是完善政绩考核评价指标。根据不同地区、不同层级职责要求，设置各有侧重、各有特色考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党建等作为考评重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况考核。三是对限制开发区域不再考核地区生产总值。四是加强对政府债务状况考核。五是加强对政绩综合分析。注意识别和制止“形象工程”“政绩工程”，防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度。六是选人用人不能简单以GDP及增长率论英雄。
（二）探索新课题因素
十八届三中全会提出了加快生态文明建设——划定生态红线。探索编制自然资源资产负债表，自然资源资产离任审计；建立生态环境损害者终身追究制度。笔者认为，自然资源的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。
（三）深化财税体制改革因素
十八届三中全会提出了深化财税体制改革，改进预算管理制度。实行“全口径预算决算、债务审计；综合财务报告制度”。对同级财政决算草案审计实行全覆盖，对预算执行审计的时效性，实行全覆盖，对绩效审计和未来政府综合财务报告审计实行全覆盖。
（四）国务院及部门规章制度出台因素
1、中央七部委出台经济责任审计实施细则。
根据十八届三中、四中、五中全会精神，中央七部委（中央纪委机关、
中央组织部、 中央编办监察部、 人力资源社会保障部、 审计署、国资委）于2014年7月27日出台领导干部经济责任审计实施细则，以促进科学发展为目标，财政财务收支为基础，重点检查守法、守纪、守规、尽责；加强对权力的监督和制约，推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化；加强对自然资源资产开发利用保护、生态环境保护及民生改善。
2、国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）2014.9.21。
明确债务分门别类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理，有效地控制化解地债务风险。
3、国务院出台《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》国发〔2014〕63号。
其目标就是构建政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息。其主要任务：一是建立健全政府会计核算体系。二是建立健全政府财务报告体系。三是建立健全政府财务报告审计和公开机制。四是建立健全政府财务报告分析应用体系。
4、环保部出台《关于开展政府环境审计试点工作的通知》（2015.3.6）。
主要目标是探索并逐步形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，明确审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定、审计结果运用等，推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。用“党政同责”和“一岗双责”方式来强化环保，这是生态文明建设过程中深化改革的新举措、新认识，这意味着在生态文明建设问题上，不再仅仅是政府（部门）及其负责人的职责，而且也还是同级党委（部门）及其负责人的职责，并且将列入其考核的体系中
5、财政部出台《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号。
其任务：一是健全内控体系，强化内部流程控制。尚未建立或不健全单位，必须于2016年底前完成内控建立和实施工作；二是加强内部权力制衡，规范内部权力运行。分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗；三是建立内控报告制度，促内控信息公开。单位内控自我评价情况应作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。该意见规定由财政、审计、监察等协同推进内控建设和监督检查工作。
（五）新增机构、编制审计因素
2013年8月，李克强总理主持召开新一届中央编委第一次会议，明确提出将编制管理情况纳入审计内容。2014年3月，国家审计署印发《关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》，明确将机构编制管理情况作为审计监督的重点领域和重点环节。2014年7月，中纪委、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计署、国资委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，再次明确将机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况作为地方各级政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。体现了由“经济责任”“单审”升格到连同“机构编制责任”“双审”的新常态
（六）新增反腐高压线因素
习近平总书记在中纪委第五次全会上指出：党风廉政建设责任能不能担当起来，关键在主体责任这个“牛鼻字”抓没抓住。明确了“有关党风廉政建设第一责任人履职，及本人遵守有关廉洁从政规定”。其目的就是要各级党委、政府严格执行中央八项规定，反对铺张浪费，简化办事程序，各级党员干部严格执行《中国共产党国共产党廉洁自律准则》，源头持腐，坚持把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，认真落实“三公经费”审计，坚持有责必问，问责必严。
二、如何确定经济责任审计新思路
上述六大政策因素的调整，引领今后一段时期经济责任审计的发展方向。实际工作中，审计思路的确定，就是要围绕党的十八届三中、四中、五中全会精神和中央经济工作会议精神的要求确定。体现了刘家义审计长的讲话精神：国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计制度形态。
（一）在实施审计方案上下功夫。一是围绕当前政策背景下政策调整因素,结合本单位实际情况,确定审计内容。二是围绕<实施细则>审计的主要内容,
结合本单位实际情况, 确定审计内容。三是要围绕当年政府目标责任考核的内容确定审计热点。四是要围绕重大项目资金的使用范围确定审计重点。五是围绕群众来信来访的内容确定审计难点。
（二）在完善考核机制上下功夫。经济责任审计在时间跨度比较长的情况下,应该采用新体制用新办法,老体制用老办法进行定性评价。采取新办法：一是根据该单位的实际情况,对照中组部六个方面的考核内容,确定评价重点,删去没有考核内容的指标。二是根据当年政府目标责任考核的结果评价完成的好坏程度。三是对机构编制管理情况作为审计监督的重点领域和重点环节进行评价,那些职能存在空缺,那些职能在政策执行上没有到位,对职能发挥作用的好坏进行评价。四是对单位的内部控制制度进行评价. 五是夯实经济责任审计评价依据。
（三）在落实审计整改情况上下功夫。一是要建立审计台账。将近几年已审计的部门、单位、查出的违纪违规问题、审计决定等统一汇总到审计台账中。二是检查审计决定的落实情况。在实施经济责任审计的过程中，边审计边查看那些问题整改了，哪些问题没有整改。对没有整改的问题，继续取证，列入经济责任审计报告，按《问责办法》严格问责。三是将审计整改总体情况列入经济责任审计报告。经济责任审计一般一审三年（近三年），将以前年度常规审计发现的问题作为审计整改情况列入经济责任审计报告，可以更全面地、连续性掌握领导干部履职尽责情况，为组织部门考核提供更充分的依据。
（四）在政策跟踪审计上下功夫。政策跟踪审计就是保障国家重大政策落地生根，排除经济运行风险隐患，维护民生。审计人员要跳出传统审计范畴，在政策层面上摸清该单位涉及到哪些国家重大政策？明确政策的运用方向，借鉴政策绩效评估的经验做法，运用管理科学的方法，分析政策的执行环境、政策的传导途径及政策的完成效果。重点揭露简政放权政策落实方面是否按规定执行？项目建设及管理落地方面存在那些问题，分析问题存在的原因，并提出改进措施。
（五）在党组会议纪要查阅上下功夫。党组会议纪要讨论的都是该单位的中心工作、重大事项、人事任命、目标责任制考核。在工作中发现那些问题需要纠正？在重大项目资金上需要从那几个渠道筹集？对照审计实施方案，筛选与审计有关的事项，重点核实，起到事半功倍的效果。
（六）在探索机构编办审计上下功夫。根据“三定方案”的原则，查找单位内设机构及内设机构的具体职能，在操作中注重这些职能是否发挥了作用？那些职能在执行过程中没有到位？那些职能形同虚设？那些职能违规操作？所有内设机构是否经过了编委审批？是否存在擅自设立机构，盲目用权？在人员编制上，是否实名制？是否存在混编、混岗的问题？是否存在大量使用临时工？是否存在未退休兼职的问题？一句话，机构编办审计就是要嗮“权力清单”。
（七）在探索自然环境资源审计上下功夫。自然资源资产审计是一个新课题，基层审计机关首先要根据实际情况探索审计评价体系，解决审什么？怎么评价的问题？其次要建立自然资源资产数据库，摸清自然资产现状。同时，将自然资源资产数据库列入审计OA系统，为开展自然资源资产审计做好数据资料储备，便于今后更好的开展这项工作。再次根据自然资源资产现状，结合相关部门、单位的职能来明确审计的范围和内容。如对林业部门要着重检查林业政策执行情况，结合政府目标责任制，重点检查完成植树造林指标、森林资源管理、森林采伐监督、林权林地管理以及合理开发利用等情况；最后建立生态环境损害责任终身追究制。根据审计结果，对肆意追求经济利益、损害生态环境的行为，将进行终身负责、终身追责，这样才能真正起到警示作用。
（八）在责任界定变化上下功夫。责任界定在坚持“权责一致”原则的基础上，明确领导干部的职责分工，根据职责分工，把握“四责”：谁主管谁负责，谁主持谁负责，
谁签批谁负责，谁决定谁负责。定责要充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程及情况，依法依规认定其应承担责任。同时，审计组应依法提出责任追究建议，报领导小组和纪检、组织、人社部门落实追责
三、加强对经济责任审计全覆盖的几点思考
一是突出“全”字，对审计的项目计划全覆盖。基层审计机关普遍存在人员不足的问题，特别是经济责任审计人员严重不足。搞好项目计划全覆盖，应树立全局“一盘棋”的思想，采取整合审计资源，项目“一拖N”模式，完善审计项目计划管理,强化审计项目计划执行过程控制,提高审计效率,节约审计成本的办法,制定审计项目限时进度表，明确审计项目进点日期、现场预计结束日期、发出审计报告征求意见稿预计日期、审计项目资料交法规审理科审理预计日期、审计报告代拟稿预计上传内网日期。审计组应根据计划确定的时间要求和核定工作量，保证质量、按期完成。因审计实施情况变化，确需延长现场审计工作时间、调整审计方案实施内容的，项目主审应书面说明原因，经分管领导同意，局长批准后才能延长。
二是突出“严”字，对审计的范围和内容全覆盖。审计组审计进点前，严格按审计程序，做好审前调查记录，摸清被审计单位的业务流程、业务科室的职能范围，熟悉有关政策法规。制定行之有效的审计实施方案，按照《湖北省党政领导干部经济责任审计实施办法》要求的内容进行全覆盖审计，同时既要突出审计重点，强化宏观政策的落实情况，以“面”查“点”，审查单位重大项目决策情况。又要创新审计方法，围绕党的十八届三中、四中和中央经济工作会议精神的要求，确定新的审计内容。把有质量、有效益和可持续性发展、改善民生、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党建作为领导干部考评的重要内容。
三是突出“明”字，对审计的结果公开全覆盖。建立审计结果在一定的范围内全公开工作机制。为确保审计结果公开无过失，审计组应严格执行审计三级复核程序，对审计工作底稿、审计证据笔录、审计结果报告、审计决定书严格把关，形成审计业务会议纪要，参加业务会议的有关人员签字生效，载入审计档案。并将结果公开纳入年度目标责任考核，与审计人员外勤经费挂勾。如出现结果公开过失，实行“一票否决”制。取消股室评先、个人评优，视情节轻重作出处理，对负领导责任的，依法依规予以追究。
四是突出“责“字，对审计的问责情况全覆盖。针对审计查出的问题，审计组严格按照《湖北省领导干部经济责任审计问责暂行办法实施细则》的要求，分类问责。责任界定程序应面面俱到，在审计结果报告中必须反映出来。经济责任领导小组办公室根据审计结果报告责任界定情况，提出问责建议，交经济责任审计工作联席会议研究，经济责任领导小组审核，由纪检、组织、人社部门按照干部管理权限，出具《领导干部经济责任问责决定书》，具体组织实施问责。
五是突出“纠”字，对审计的问题整改全覆盖。审计小组要创新审计整改机制，实行“常态化”的审计整改模式。坚持以审计结果中反映的问题为导向，建立整改台账，确定整改时间表，各被审计单位要落实整改责任人，对整改不力，屡审屡犯的，要与被审计单位的主要负责人进行约谈，严格追责问责。按中央要求，对领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。同时要建立联动机制，将审计结果报告向人大汇报，纳入人大监督机制定期组织专班检查，由人大公告审计整改结果，稳步推进问题整改全覆盖。
