第十一章 公共管理伦理

第一节 公共管理伦理概述

公共管理伦理是以公共管理系统或公共管理者为主体的，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范系统。

一、伦理与公共管理伦理

1、伦理

（1）伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。

（2）伦理的产生根源于社会物质资料的生产。

（3）伦理具有广泛的社会性，渗透于各种社会关系中，较为集中地表现于职业伦理方面。

2、公共管理伦理

（1）公共管理主体的主要特征（成为公共管理主体的必要因素）

A、第一，公共管理主体具有履行公共管理职能和行使公共管理权利的能力。

B、第二，公共管理主体必须接受伦理约束。

C、第三，公共管理主体具有为自己行为承担后果的责任能力。

（2）个人伦理与公共管理伦理的区别

A、主体不同：一为个人，一为公共管理系统或公共管理者（具有非人格化）；

B、影响不同：一为与个别人发生关系，人数较少，一为与所有人或社会所有成员发生关系，人数众多。

C、约束方式、依靠力量不同：个人伦理受舆论与内心信念（良知）影响，公共管理伦理除此之外还受制度约束影响。

D、评价标准不同：领域不同，标准也不同。

3、公共管理伦理的构成要素

（1）观念形态。即伦理意识，系统思考指导我们做出行为选择的价值观。包括伦理准则意识、伦理责任意识、伦理目标意识。

（2）实践形态。以一定的伦理原则为指导的公共管理行为。

（3）准则评估形态。观念与实践的结合形态或中介。以检测正确性、公平性和合理性为核心。

二、公共管理伦理的思考方式和类型

1、公共管理伦理的思考方式

（1）情感表达层次。这种自发的、未经思考的情感表达是价值判断的最常见形式。

（2）道德规范层次。利用道德规则和格言、谚语等进行严肃的决策过程。

（3）伦理分析层次。从基本准则出发进行思考，有别于价值观。公共管理的基本准测是为公共利益服务的义务。

（4）后理论层次。这一层次探讨为什么应该遵循这些准则。

2、公共管理伦理的类型

（1）体制伦理。

A、行政体制伦理是相对于个体道德而言的，它由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系、制度等环节表现出来。体制伦理依附于个体伦理而存在。体制伦理对于维护社会秩序、规范人们社会行为具有优先地位。

B、特定的社会体制在伦理上的合法性是通过体制自身伦理性显示出来的，是通过不同体制的比较来评判的。

（2）公共政策伦理。其两层含义是：一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范，二是指将政府设计、制定和推广的伦理规范政策化的软约束与硬约束的手段。

（3）公务员职业伦理。职业伦理实质就是责任伦理，实现责任伦理须具备两方面基础，一是知道行为的行政良心；二是实现职业功能的能力。

三、公共管理伦理的功能

1、引导功能。使行政系统中的群体有明确的正义目标；为理论与实践，理想与现实相结合提供了有效的具体形式。公共管理伦理有公共示范性。

2、规范功能。公共管理伦理对行政行为的进行起检察官的作用。

3、维系功能。使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的信任关系；在行政主体和行政对象之间形成沟通的桥梁。

4、选择功能。伦理选择是指行政主体在一定伦理意识的支配下，根据某伦理标准，在不同的价值或善恶冲突之间做出的自觉、自愿的选择，是指存在几种行为方案时，确定采取何种行为方案以实现伦理目标的过程。

第二节 公共责任与官员问责制（accountability）

一、“责任”和“公共责任”概念

1、“责任”的英文辨析与汉语辨析

（1）responsibility和accountability的区别——前者是分内之事、职责、任务（与主体的社会角色有关），后者是主体没有做好分内之事的谴责和制裁。

（2）“责任”的汉语意思：①分内应做之事；②做不好分内应做的事而承担的过失。所以汉语中“责任”一词包含了responsibility和accountability的意思。

二、公共责任的内容

1、公共责任的定义：广义是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。狭义上是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

2、公共责任的特点——从“公共权力”动态使用过程来看“公共责任”

（1）首先，公共责任是每一位在职公共管理人员的职业责任，即实现公共利益，为人民服务。

（2）在行使公共权力时，公共责任是就是接受人民监督并向其汇报、解释、提供相关信息。

（3）在行使公共权力后，公共责任是接受评判，对不当使用公共权力承担责任。

3、现阶段我国政府的“公共责任”内涵

（1）职业责任：政府的责任在于追求公共利益。

（2）政治责任：政府对其失职、渎职行为应向人大负责。

（3）行政责任：政府官员对其失职、渎职行为要向系统内部负责。

（4）法律责任：政府官员对其失职、渎职行为要受法律法规责任追究。

（5）道义责任：由于下属工作失职，领导基于道义要承担责任。

（6）道德责任：政府官员对其失职、渎职行为的道德自省。

三、官员问责制

1、我国现阶段官员问责制的内涵（即涵盖内容）

我国现阶段推行的官员问责制，本质上是建立一个有责任心的政府，为人民利益负责的政府。

（1）当代中国官员问责制的指标（内容）：民主、公开、效率、公开。

（2）现阶段我国推行的官员问责制的责任体系的构成：

A、在其位、谋其职，并主动接受外部的监督。“民主政府”、“透明政府”。

B、政府官员在没有履行好它分内的职责义务时，要承担政治上的责任。

C、承担来自政府系统内部的问责――又称行政问题。

D、来自法律法规的问责，即对失职、渎职的违法犯罪行为要承担的法律责任，包括刑事的、民事上、经济上的赔偿等。

E、来自自身的问责。直接表现为“引咎辞职”。

2、我国官员问责制的发展趋势：

（1）官员问责制的主体多元化

（2）官员问责制的内容多样化

第三节 转轨时期公共管理伦理建设

一、构建负责任行为的要素

二、公共管理伦理建设的途径

1、现阶段公共管理伦理失范的表现

（1）权力交易：以权换权。政府腐败及司法腐败常表现为权力的滥用和非法交易。

（2）渎职失责：渎职是指国家工作人员利用职务上的便利滥用职权或者不尽职责；失责是享有一定权力的人对自身应负的责任和义务的一种无视和糟蹋。

（3）权钱交易：经济腐败，寻租行为。严重破坏了市场经济秩序的建立和经济建设的健康发展。

2、加强公共管理伦理建设的途径

（1）加强公共管理伦理教育。其实质是加强行政文化建设：①加大公共管理伦理建设的力度。②加强公务员思想政治教育。③强化公务员的道德自律意识。④公共管理伦理教育的内容应当体现时代精神。

（2）强调公共管理伦理立法。把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。

（3）发展公民社会对行政活动（政府工作、政府行为）的干预和监督。

三、合理有效的公共管理伦理体系的形成

1、公共管理伦理的制度规范与公共管理伦理的理想信念的协调互补。是“软件”与“硬件”、“理”与“情”、“规范伦理”与“美德伦理”的协调互补。

2、确定公共管理伦理的最低要求和公共管理伦理的理想追求。

（1）最低要求：具有现代社会条件下最广泛的可行性或可接受性的公共管理伦理，是对一个行政人员的起码要求，是保证行政系统正常运行的最低的伦理条件。

（2）理想追求：指道德模范的境界。

3、把公共管理伦理作为公务员任职、升降和奖惩的必要条件。对公务员进行任免、升降等道德赏罚机制是公共管理伦理发挥其规导作用的重要保证，同时也能形成激励作用和示范效果。

本章重点难点

名词解释：公共管理伦理、公共责任、权力伦理

问题：

1、公共管理伦理的构成要素？

2、公共管理伦理的三种基本类型？

3、公共管理伦理的功能？

4、公共责任的特点？

5、公共管理伦理的三种责任冲突？

6、构建负责任行为的四大要素？

7、我国公共伦理建设存在的问题及其改进？