《公共管理学》读书笔记 

 

书名：公共管理学 

作者：陈振明 

出版社：中国人民大学出版社 

       

       这次读书笔记的内容是关于公共管理学的，说起来不是为了考试或者做研究的，一般人是不会看的，这也是

实话实说。管理学是一门科学，更是一门艺术，作为管理学在公共部门中的应用，其性质也应该是一样。但这个

“艺术”究竟是不是如同其他艺术形式一样丰富多采，那就真要打上一个问号了。

       这本书拿在手上是相当厚的，随意一翻，就会发现这本书涉及的内容非常广泛，古

今中外可以说都有，尤其是不厌其烦的对公共管理学理论渊源和一些工具、方法的论文

综述，实在让一些不好学之人彻底放弃。

       某曾经看过公共管理学大师欧文·E·休斯的《公共管理导论》，外国人写书在很大程

度上文风较为随意，意在让所有普通大众（而不是仅限于研究者）都乐意去看，事例生

动多样，阐述观点通俗易懂。相反国内研究人员的著作较多晦涩难懂，文风“严谨”，

让人难以下咽。这点在很多领域的学科著作中都得到了“广泛”的体现。同样一本研究

著作，难道是国外学者书中内容少，学术价值低，而国内学者的书更有学术价值？答案

自不必明言。

    在豆瓣上看到对本书的评论确实让某也有相同的共鸣。以上谈到了文风问题，同时，更为现实一点，从这本书作为考研的专业课本来看，无疑是本书具有极高的科研价值，从深度、广度来看也是其他同类书少有的。但某还是认为阅读这本书，与阅读其他科研著作有很大不同。

    本书涉及内容太多，每节甚至每个问题涉及的小点一般都有6、7条之多，想要全部一一死记硬背是不现实的，也是不应该的。其中一些概念定义多多，让人难以取舍，一些内容模模糊糊，似是而非，甚至编者自己也没有给出答案，让人无法把握。

    虽然某之读书亦是乏善可陈，也不知真题考察之所在。但是无疑要分清主次，同时对于一些问题，要在理解本书的基础上用自己的语言加以概括，然后形成自己的一套回答方式。风清扬教导令狐冲无招胜有招，读这书便也是如此，在意不在形。只有自己事先有过思考和总结，知晓这些问题的关键才行，不然走上考场，书中知识无法转化为答题要点，岂不哀哉！即使勉强过关，复试面试教授一问，东扯西扯，往往数词可答，却回答啰嗦异常，如何能给导师好印象。

    

    同样，类似于《社会保障理论与制度》一书，以下是这本书的读书笔记。其中某认为次要的内容标注了了解，并提出了一些问题。当然只做参考，切莫迷信。楷体内容为解释说明之语。

 

 

导论 公共管理学的视野

 

一、公共管理及其相关概念

（一）公共行政（public administration）与公共管理（public management）

1、“行政”与“管理”的区别

（1）从词源上看，“行政”是“为……服务”，“管理”是“控制或获得结构”。（Owen）

（2）“行政”指遵从指示和服务；“管理”指获得结果以及为获得结果所负的个人责任。

2、公共行政与公共管理的概念

公共行政是政府（特别是执行机关）为公众提供服务的活动，行政官员（人员）在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。

公共管理是以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果所负的责任。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。

 

（二）公共部门（public sector）与公共物品（public goods）

1、公共部门的含义（广义、狭义）

公共部门是指公共事务的管理者和公共服务的提供者。广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门（也称为“准公共部门”）以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。

2、为何将第三部门（“准公共部门”）纳入到公共部门（注意与第九章第三部门联系）

（1）第三部门从事公益事业，其生产或活动为公共利益服务，这与“纯粹的”的公共部门目标相一致。

（2）第三部门市场化程度低，其生产、活动的内容和方式与政府紧密联系（例如由政府实行控制和必要的管制），甚至被当作政府组织用来实现其目标的一个重要工具。

（3）第三部门为社会提供的产品是公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会提供的物品相一致。

（4）第三部门投资的主体或提供资源的主体主要是政府。

3、公共物品及私人物品的含义

公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。私人物品是指具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。政府的基本职能是提供公共物品。

4、公共物品的三种划分方式及其供给方式

（1）公共物品的三种划分方式

A、纯公共物品（如国防、法律）与准公共物品（如道路、社会保障）

B、有形的公共物品（硬公共物品，如公共设施）与无形的公共物品（软公共物品，如政策）

C、全国性的公共物品（如外交、全国性法规）与地方性的公共物品（如城市基础建设，地方性法规）

（2）公共物品及服务的供给方式

A、福利经济学家（以萨缪尔森为代表）认为政府提供公共物品比市场方式（私人方式）提供具有更高的效率。

B、新自由主义经济学家认为从理论和技术角度都可以论证私人是可以提供公共物品的。

 

（三）公共管理与私人管理

1、“公共”与“私人”的界定

“公共”作为“私人”的相对概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。

2、公共管理与私人管理的关系（本书观点）

（1）联系：公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能（如计划、组织、人事预算等）。

（2）区别：

A、公共管理与私人管理的使命不同。前者追求公共利益，后者以营利为目的。

B、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。这与市场竞争和提供产品的性质有关。

C、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

D、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。

E、与私人管理相比，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，其运作是在政治环境中进行的，具有明显的政治性和公共性。

 

（四）治理（governance）与善治（good governance）

1、治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。[1]

2、善治是90年代后，世界银行提出的口号。合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。

 

二、公共管理学范式的兴起

该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。

（一）对传统公共行政学范式的批评

1、传统公共行政学范式的特点

传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治—行政二分法的基础上的，其研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。其理论来源于威尔逊的政治－行政二分法、泰勒的科学管理、韦伯的官僚制以及英国的《诺斯科特－特里维廉报告》（NTC）的功绩制。

2、对传统公共行政学范式的批评[2]

（1）二战之后，来自政治行为主义的批判。

（2）20C 60Y 来自“新公共行政学”和公共政策分析（或政策科学）的挑战。

复习延伸：传统公共行政的特征和问题有哪些？（本书P116－117）

答：①非人格化的管理；②庞大臃肿的机构；③政府部门追求“预算最大化”；④层级制的官僚模式；⑤过分强调对行政程序的遵从。

 

（二）公共管理范式的出现

1、公共管理学科的发展

（1）第一阶段：政治与行政二分法（1900～1926）。以公共行政研究为代表。关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。

（2）第二阶段：行政原则（1927～1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。（即Owen提到的“最佳工作方式”）

（3）第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。

（4）第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。（公共管理的P途径和B途径也就形成在此阶段）

2、二种不同的公共管理途径

根据管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，公共管理的研究途径大致可分为两种，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（或称“商业途径”）（Business Approach，简称B途径）。

（1）P途径来自公共政策学院，①它强调政治因素在管理中的作用；②重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范研究并关心改善管理绩效；③重视个案研究，主张从实务工作者的经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，④促进政治执行官与资深管理者的对话。

（2）B途径来自商学院，①强调将工具管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中；②注重过程取向；③把焦点集中于职业化的公共管理者而非执政官身上。

（3）两者相同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。

（4）经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。

 

三、公共管理学的学科范围

（一）对公共管理学的三种不同理解

1、将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者。

2、把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。

3、将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。

 

（二）公共管理学的研究对象

公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。

（三）公共管理学的学科特征（公共管理学和公共行政学的区别）

第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。

第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点。

第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向。由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结构与绩效的研究，扩大了研究的主题和内容。

第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题。如公共物品，公共选择等。

第五，公共管理学既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取教训），又是规范的。

第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践（尤其是政府改革的实践）基础上，是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。

 

四、公共管理学的研究途径和方法

（1）经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径。它采用经济学的理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。

①公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

②新制度主义（新制度学派）：强调制度在政治生活中的决定性作用；制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。

③罗森布鲁姆归纳的传统管理途径、新公共管理途径（NPM）、政治途径、法律途径，见P25。

（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。

 

五、实践中的公共管理

（一）政府管理的起源与演变（公共管理主要是以政府的公共管理活动作为研究对象）

1、起源：

（1）原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。

（2）公共管理的专业化和职业化是近代民族国家的产物。

（3）国家（政府）的公共管理活动的范围、内容和方式是随社会经济的发展而变化的。

2、演变：

19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权力中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。

行政国家是指在二战后，与垄断进程相一致，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

 

（二）市场经济国家的政府管理实践

市场经济条件下的政府公共管理具有不同于其他体制条件下政府公共管理的一系列特点。在市场经济发展的不同时期、不同国家（政府）公共管理的范围、内容、力度和方式也不同。

1、在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。

（1）大萧条之前的“自由市场”、“自由均衡”理论和政策。主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。

（2）大萧条之后的凯恩斯主义的政府干预政策。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。

（3）70年代后，“滞涨”现象，新自由主义政策开始影响政府公共管理。这一时期，改革围绕三条主线进行：①调整政府与社会、政府与市场的关系，政府管少管好；②利用市场和社会的力量来弥补政府财力和服务能力的不足；③改革政府部门内部的管理体制，提高政府管理的效率和服务质量。这被称为“新公共管理”改革。[3][4]

2、由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。

（1）英美的市场主导模式：自由主义色彩。

（2）欧洲或莱茵模式：混合经济色彩，国家宏观调控。

（3）东亚的政府主导型模式：政府引导市场，政府干预力度更大，官民不分，政企不分。

复习延伸：结合新公共管理的特点和西方公共管理改革的背景和趋势，谈谈它对于中国行政管理体制改革的借鉴意义。

 

（三）转型期我国公共管理的实践

1、传统的政府管理模式的弊端

（1）政企不分，政资不分。计划经济体制排除市场机制作用，没有竞争和市场主体。

（2）机构臃肿，效率低下。政府部门为主直接微观管理经济和社会，造成部门林立、机构庞大、结构不合理、条块分割、人浮于事、无法达到专业协作并形成统一市场。

（3）权力过于集中。人、财、物、技术、信息分配权力高度集中，挫伤地方积极性。

（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。尤其的公共决策的民主化、科学化程度低。

2、政府公共管理的改革（详见本书P33）

（1）苏联和东欧国家采取激进的改革。

（2）我国采取渐进或分阶段的改革。先试点再推广，先微观，再宏观。

3、转型期政府管理面临的挑战

首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的。

其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政政治体制改革，建立与市场体制相适应的新政府管理体制。切实转变政府职能，由微观的直接干预到宏观的间接调控。

最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。

4、入世对我国政府管理提出的挑战和机遇

挑战：（1）一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程。

 （2）二是入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。

 （3）三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求。

机遇：（1）入世给我国进一步行政体制改革带来了机遇，带来了从全球角度审视我国政府能

力的机会，能够在与世界各国政府的比较中找到自身差距。

      （2）入世不仅使人们认识到要改革内部的需求，还要注重从外部构建一个有效率的市场。

5、转型期我国政府管理创新

（1）温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：

第一，加快推进政府管理创新势在必行。

第二，推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。

第三，推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，

第四，推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设

第五，实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。

（2）建立责任、法制、服务的政府的任务：转变政府职能、创新组织体系、完善决策机构。

 

 

 

本章重点难点：

基本概念：公共管理、私人管理、公共行政、公共物品、行政国家、治理、善治、新公共管理

问题：

1、公共管理与私人管理的区别？

2、公共管理学和公共行政学的区别/公共管理学的学科特征？

3、市场经济国家政府管理的特点及其对我们政府改革的启示？

[1] 本书对治理的定义建立在合作网络的途径上。认为治理就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。治理实质上是一种合作管理。详见本书P82。

[2] Owen认为传统的公共行政存在以下问题：①政治控制模式既不充分也不合乎逻辑②“最佳工作方式”的量纲确立较为困难③官僚制有一种非民主化的趋势④对公共选择的批评认为官僚制背离了自由，市场效率太低。《公共管理导论》，第37页。

[3] 自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：（1）企业管理技术的应用；（2）服务及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。

[4] 新公共管理是以“经纪人”为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结构导向和顾客导向，关注公共部门微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。见本书P78。