十二章 政府工具

第一节 政府工具研究概述

一、政府工具研究的演变及趋势

1、政府工具（governmental tool）研究的由来和发展（略）

2、政府工具研究兴起的原因

（1）一是政府管理、政策执行的复杂本性和人们实际操作过程中知识的增长，需要人们对于政策工具进行反思和研究。

（2）二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治级意识形态上的支持。

（3）三是应用性社会科学日益介入政府的政策和管理实践，客观推动了对政府工具的研究。

（4）四是公共管理学和政策科学研究领域的自身扩展导致政府工具被纳入学科视野。

3、政府工具研究的新趋势——转变和扩展

（1）转变指的是研究的途径和重点有了转移。如古典途径→构建主义途径；微观层面→中观层面（网络研究）

（2）扩展指的是出现了新的理论，并产生了“新工具”。如学习理论、执行理论、网络理论等。

二、政府工具研究的框架和主题

政府工具是指政府达成政策目标或结果所使用的手段或方法。

1、政府工具研究的框架——萨拉蒙认为政府工具的三个层面

（1）工具理论。研究不同工具的运行特性以及工具的提供系统和提供方式。

（2）选择理论。研究如何针对公共行动的目标及政治环境，选择与之相适应的工具。

（3）运行理论。研究如何最有效地运用新的工具来达到目标。

2、政策工具研究的主题

（1）政府工具的特性（萨拉蒙）。

A、政府工具有一些共同属性，这些共同属性使这些工具得以识别。

B、每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或临时的，而是一种制度化的行动模式。

C、这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题。

（2）政府工具的分类（造成分类困难的原因）

A、这些分类不是穷尽的，许多分类都没看到非正式工具的重要性。

B、大多数分类没有相互区别，相互间不具排他性，研究中存在灰色地带。

C、工具被看成静态的。

（3）政府工具的选择、应用和组合

A、政府工具的选择与政策目标、工具特性、工具应用的背景、以前的工具选择、意识形态五因素有关。

B、工具效力的评价。

C、工具的优化组合。



三、政府工具研究的途径——工具主义（对“工具性”特征的注重）逐渐降低

1、工具主义（古典途径）——工具至上主义

（1）其途径首先是研究各种政府工具，着重了解各种政府工具的特性。

（2）认为工具的属性本身构造了政策过程，可以预测工具产生的效果。

（3）政策成功是政府工具用的好，政策失败是政府工具存在着缺陷。

2、过程主义：强调工具发展的重复性过程，而非工具的特性。

3、权变主义（工具—背景研究途径）

（1）认为工具的使用过程及其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景所决定。

（2）工具至上主义受到挑战，它注重环境因素的作用。

4、建构主义

（1）认为要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，必须了解这些工具的主观意义

（2）政府工具在政策系统及其运行过程中并不起决定性作用，只是众多因素之一。

四、政府工具研究的意义。

1、政府工具研究产生的积极意义

（1）确定基本研究主题，为政府行为的研究提供新视角。

（2）为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论间的桥梁。

2、政府工具的研究存在的缺陷及片面性

（1）研究片面集中于环境、经济领域。

（2）过于关注工具的运用，忽视工具选择的过程及历史。

（3）对工具应用的环境复杂性重视不够。

（4）忽视工具作为一种手段的政治性。

3、怎么进行政府工具的研究？

理论研究与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、案例分析与比较分析并重。

第二节 当代政府治理的新工具

一、政府工具的分类（本书）

1、市场化工具：指政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式。

2、工商管理技术：把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中，吸取有效经验达成政府的政策目标。

3、社会化手段：指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上实现政策目标。

二、市场化工具

1、民营化

（1）民营化（私有化）指将由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国企。

（2）例如英国撒切尔政府的民营化改革。

2、用者付费——常特许经营相结合

（1）其优点有：①克服免费公共服务中的资源配置不合理和浪费；②有利于维护社会公平；③使价格机制（市场机制）发挥效应；④增加政府财政收入，缓解财政危机。

（2）例如我国对于自来水、天然气、高速公路、桥梁的收费。

3、合同外包

（1）合同外包是将民事行为中的合同引入公共管理领域，以合同双发当事人协商一致为前提，以平等身份进入市场。

（2）合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径。是降低成本、节约开支的有效手段。

（3）固体垃圾收集服务的合同外包是最有效的一种方法。

4、特许经营

（1）特许经营指由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理的目的的一种工具。

（2）例如我国公用事业的改革。

5、凭单制

（1）借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。

（2）凭单制的基本特征是：①凭单是围绕特定物品而对特定消费群体实施的补贴；②凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者。③凭单通常采用代金券，而非现金。

6、分散决策

（1）分散决策即分权与权力下放的过程。通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。

（2）例如美国联邦政府向州和地方政府放权、英国“下一步行动方案”和新西兰公司化改革。

7、放松管制

（1）管制大致划分为经济管制和社会管制两大类型。

（2）放松管制是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更我的自主权。

（3）例如20C70Y美国放松很多行业的管制。

8、产权交易

（1）产权指人们操纵一项事务的排他性权利，它由使用权、收益权、决策权和让渡权组成。所谓产权交易，并非单纯指产权整体的转让。而是指对产权的明晰和重组，最大限度调动产权所有者的积极性。

（2）例如美国的控制有害物的排放。

9、内部市场

（1）内部市场是将提供公共服务的公共部门人为划分为生产者和购买者两大角色，以促进内部组织之间的竞争，提高服务质量。

（2）例如英国公费医疗拨款制度改革。

三、工商管理技术

1、全面质量管理（total quality management，TQM）

（1）全面质量管理是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，其目的是能过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。

（2）其内涵是：①对全面质量的管理；②全过程的管理；③全员参与的管理；④科学的管理。

（3）TQM追求质量第一和为顾客服务。

（4）例如美国的“质量政府”运动。

2、目标管理（management by objectives，MBO）

（1）目标管理是能过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。

（2）其特征：①面向成果的管理。②分权与自我控制的管理。③参与式管理。

（3）目标管理以目标为基础，实行按成果为中心的人事考核制度，是提高组织绩效的有效方式。

3、绩效管理（performance management）

（1）绩效管理是利用绩效信息协助设计同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告符合目标的管理过程。

（2）绩效管理的三个基本功能：①绩效评估（performance evaluation）②绩效衡量（performance measurement）③绩效追踪（performance monitoring）

（3）其优点是：①有利于调动和发挥部门和工作人员的积极性、主动性和创造性。②在组织运作和管理上进行成本与效益的考虑，是进行有效资源配置的重要手段。

4、战略管理（strategy management）：是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。亦指制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。

5、顾客导向

（1）顾客导向是以顾客为中心，以追求顾客满意为基本精神，以社会和顾客的期待为理想目标。

（2）顾客的含义：一是指公共物品和服务的最终使用者；二是公共物品和服务过程中的参与者。

6、标杆管理（benchmarking management）：标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平（标杆）的过程。

7、流程再造

（1）流程再造是对公司的流程、组织结构和文化进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。

（2）其优点是：①提高公共物品和服务的效率和质量；②帮助组织应对风险和变化；③鼓励个人创造性的新途径。其缺点是：①公共部门成本难以量化，难以评估提高服务和降低成本的比例关系；②部门界限难以打破，改造难度大。

四、社会化手段

1、社区治理（辅助工具）。其优点：①不花或者很少花政府的钱；②调动公民积极参与，受到广泛的支持和欢迎。

2、个人与家庭（辅助工具）。可做好政府无法做或做不好的许多事情，可减轻政府的负担。

3、志愿者服务。其最大的优点在于创新。但是应用范围有限，且易蜕化变成准官僚机构。

4、公私伙伴关系

（1）公私伙伴关系的三种典型形式：①租赁/购买—建设—经营（LBO/BBO），民营企业从政府手中租用或收购基础设施；②建设—转让—经营（BTO），民营企业投资兴建新的基础设施；③建设—拥有—经营（BOO），民营部门在永久性特许权下，投资兴建，拥有并经营基础设施。

（2）其优点在于①利用民间资本弥补政府资源的不足。②民间投资者、有经验的商业借贷者的参与，有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性。③促进技术转让，并为政府部门培训人才。

5、公众参与及听证会。其形式主要有：直接选举、全民公决、公共决策听证会。

第三节 新治理工具与政府管理创新

一、用新治理工具推动政府管理创新（略）

二、新治理工具在我国公共管理中应用的实践（略）：在国有土地有偿使用、环境保护、邮政、产权改革、市政公用事业、再就业与培训、政府采购、审批制度改革、干部人事制度改革、质量认证管理等方面都进行了有益的尝试。

三、重视新治理工具在我国公共部门管理中的推广

1、正确认识新治理工具的作用和局限性。

（1）首先，必须充分认识市场机制和工商管理技术是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制，借鉴工商管理的实践经验，使用市场力量改造政府，可以提高工作效率。

（2）其次，必须清醒认识新治理工具的局限性。

2、须立足国情合理引进。

（1）各国国情不同，价值偏好不同，对新治理工具的选择和应用也不完全相同。

（2）任何理论、方法引进要加以批判借鉴，不能盲目引进（例如私有化）。

3、弄清每种新治理工具的应用机制、条件和范围，在实践中加以优化。

4、扩大新治理工具应用的领域范围。

5、必须正确处理好“破”和“立”的关系：在打破原有政府行政体制之后，必须建立行政主体的监督保障机制。

总之，要推进我国政府管理创新，一方面靠我国市场经济发展和政府改革实践的探索，逐渐积累经验；另一方面总结西方发达市场经济国家政府改革与治理中应用新治理工具的经验教训，借鉴合理因素。