第一章 公共组织理论

第一节 公共组织概述

一、组织与公共组织的概念

组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。

公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。

复习延伸：公共组织、第三部门与私人组织的差异是什么？（详见本书P43）

二、公共组织的构成要素（12个方面）

1、组织人员。组织是人际关系的体现。

2、组织目标。组织目标决定组织行为的方向和组织发展的方向。

3、职能范围。组织范围是组织目标的具体化，它决定了组织规模、内部职位设置等方面。

4、机构设置。

5、职位设置。职位是公共组织运行最基本的要素，职位设置保证了组织权力的流动和资源配置。

6、权力与职权。权力指影响他人的能力，职权是指被组织正式承认的权力。

7、权责划分。权责划分指公共组织中各个部门、层次、成员间若干从属、并列等相互关系的确认。

8、规章制度。规章制度是正式组织与非正式组织最明显的区别之一。

9、团体意识。团体意识是形成组织目标的共同心理基础。

10、组织设计。组织设计是公共组织诸要素中最复杂的部分。

11、支持硬件。

12、技术和信息。

 

三、公共组织的类型

1、按财务－会计标准分类

可分为六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会。

2、按公共权力标准分类

（1）强制型公共组织。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。其做出的裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。主要指政府部门。

（2）半强制性公共组织。半强制性公共组织更多依靠市场手段实施管理，其管理行为对当事人有一定的强制性，但当事人可以拒绝其裁决。主要是指各行业协会、仲裁委员会等。

（3）非强制性公共组织。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非盈利性组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事务管理任务。主要指院校、研究所、基金会、科教文卫咨询服务机构等。

3、按权威与等级结构标准分类

组织理论中科学管理理论、行政管理理论、官僚制理论、公共管理理论、系统和权变理论都间接或直接的影响了公共组织的形式，并由此对公共组织的分类产生影响。

（1）古典模型——建立在行政管理理论上（属于科层组织）

古典模型的特点：

A、组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域；

B、对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位；

C、行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；

D、行政上级仅能有限监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”；

E、行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构；

F、垂直领导活动与参谋活动被严格区分。

（2）官僚模型——建立在韦伯的官僚制理论上（理性－合法权威）（属于科层组织）

官僚模型的特点：

A、基于职能专业化的劳动分工；

B、有明确的职权等级制；

C、有与任职者和职责相关的规章制度；

D、有处理工作的程序系统；

E、人与人之间关系的非人格化；

F、雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

（3）第三部门行政模型——建立在系统和权变理论上

第三部门行政模型的特点：

A、公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，而以上两种模型则将职权和责任授予单一个人；

B、在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；

C、政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；

D、行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

 

第二节 公共组织的结构——实现组织目标的基本管理工具（反映组织静态的状况）

一、管理层次和管理幅度

1、管理层次和管理幅度的定义

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次的目的在于区分工作任务和职权的轻重。（纵向联系）

管理幅度是指一名上级管理者能有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。（横向联系）

2、管理层次与管理幅度的关系：呈现反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小，反之亦然。 

3、具体表现形式：尖形结构和扁形结构

（1）定义：尖形结构：管理层次多、管理幅度小的组织结构。

扁形结构：管理层次少、管理幅度大的组织结构。

（2）尖形结构与扁形结构的特征、优缺点：

	尖形结构	扁形结构
管理层次	多	少
管理幅度	小	大
上级对下级控制	控制严格、影响力强	控制不强，影响较小
优点	权力集中，便于统一行动	①信息不易失真 ②行动灵活
缺点	①信息易失真 ②行动僵化	组织相对松散，不便于统一行动

 

二、公共组织的一般结构形式及其特点

1、一般结构形式的概念和特点

（1）直线结构是由单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系的结构形式。

（2）职能结构是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构形式。

（3）直线－职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。

（4）矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。与直线－职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。

2、公共管理的四种一般结构形式的优缺点比较和适用情况

	优点	缺点
直线结构	①信息传递途径单一 ②传递速度快	①基层自主性小 ②容易导致僵化
	适用：规模不大，工作较为简单的公共组织
职能结构	①拓展了管理事务的范围 ②传递速度快	①多头领导 ②政出多门，管理混论
	适用：较复杂的管理工作
直线－职能结构	①克服政出多门 ②决策科学化、民主化	①垂直领导排斥水平领导 ②关系更加复杂
矩阵结构	①构成稳定、组织效率高 ②更加灵活，适应能力强	——
	适用：大多数公共组织，矩阵结构非常普遍，规模较大

 

3、旁系组织结构（collateral organization）：是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合的方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。与矩阵结构不同的是旁系组织在完成任务时并不与自己的本职工作完全脱离。（如“学术委员会”等）

 

三、我国政府组织的结构

1、纵向结构与横向结构

纵向结构（层次结构）是反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从的关系。宏观上指各级行政组织间的层级关系，微观上指行政组织内部的工作层级关系。

横向结构（分部结构）反映的是同级行政组织之间和各行政组织或部门之间分工协作的来往关系。横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。

在我国，行政组织中横向结构服从于纵向结构。

2、我国的行政组织结构

（1）我国的行政组织可以可分为中央与地方行政组织两大类。

（2）中央即指中央人民政府一级，地方政府分为三种类型：①两级制②三级制③四级制

3、我国行政管理部门的划分

行政组织的活动的复杂性也决定了仅仅按职能方式划分部门是不够的（按职能划分为业务部门和辅助部门），还应结合其他方式来进行分部，主要有①按地区划分②按服务对象划分③按行业和产品类型划分。

 

四、行政组织体制的基本类型

1、首长制和委员制——根据行政组织中最高决策权所属人数划分

（1）定义

A、首长制（一长制、独任制）指行政组织的最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。

B、委员制（合议制）指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。

（2）优缺点

	优点	缺点
首长制	权力集中，责任明确，指挥灵敏有力。	容易导致滥用权力，独断专行，压制民主。
委员制	集思广益，互相牵制，有利于权力监督。	责任不明确，力量难以集中，决策迟缓。

（3）现阶段，我国实行的是首长制，同时吸收了委员制的长处。

 

2、层级制与职能制——根据行政组织构成单位的功能和性质划分

（1）定义

A、层级制（分级制）指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

B、职能制（分职制）指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

（2）优缺点

	优点	缺点
层级制	①组织系统业务形同 ②便于沟通 ③权力集中，有助于统一指挥	①上级任务繁重，顾此失彼 ②缺乏分工，工作弹性小 ③独断专行
职能制	①分工明确 ②行政效率高	①全局协调差 ②责任不明 ③政出多门

（3）现阶段，我国的行政组织实行层级制和职能制相结合的双重体制。

 

3、集权制与分权制——根据行政权力的使用特点划分

（1）定义

A、集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

B、分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。

（2）优缺点

	优点	缺点
集权制	①政令统一 ②便于集中力量，发挥优势 ③统筹兼顾	①层级节制过严 ②具有被动性，无激励性 ③不能因地制宜，长官意志
分权制	①因地制宜，适应实际 ②权贵分明，具有激励 ③防止独断专行	①权力分散 ②下级牵制上级 ③行政组织冲突与分裂

（3）联邦制国家，分权制最为普遍。

 

4、完整制与分离制——根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制划分

（1）定义

A、完整制（集约制、一元统属制）是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥，监督的组织体制。

B、分离制（独立制、多元统属制）是指同一层级的各机关受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。

（2）优缺点

	优点	缺点
完整制	①权责集中，分工合作好 ②有利全局统筹和行政命令的执行 ③人尽其用，发挥专业优势	①权力过分集中 ②属下单位自主性差 ③因循守旧
分离制	①独立性大，措施灵活 ②发挥专业部门优势 ③局部措施施行得力	①协调合作难 ②独自行动造成全局混乱 ③行政效率下降

（3）中国实行完整制，美国实行分离制。

 

第三节 公共组织的过程与行为——信息和权力的运动（反映组织动态的状况）

一、组织权力及其运作

组织权力运作的动态过程与决策的动态过程是统一的。组织过程就是一个决策过程，决策是一个“权力角逐”的游戏。

1、权力的来源

（1）权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。

（2）权力具有结构性特征，它反映着纵向或横向的组织关系，从属于职位而非个人。

（3）高、中、低管理者的权力来源（因为权力来源与职位密切相关）：

A、高层管理者的权力来源：①正式的职位；②所控制的资源；③对决策前提和信息的控制；④居于组织的中心位置。

B、中层管理者的权力来源主要取决于组织设计时对他们的定位。

C、低层成员的权力来源可分为两类：一类与个人资源有关（如专业、技能）；一类与职位资源有关。

2、权力的运行

（1）自上而下的权力运行的目的是控制下属。

（2）自下而上的权力运行的目的是控制上级。

（3）横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。

3、组织授权

（1）组织授权分为外部授权和内部授权。外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权。内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。

（2）授权有利于提高组织效能，增加组织活力，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。授权从某种意义上讲就是给自己增加权力，而非是一种过去的零和博弈的观点。

 

二、组织冲突与协调

1、组织冲突

（1）组织冲突不是指组织间存在的你死我活的斗争，而是指组之间行为的“不合辙”。组织冲突可因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发。

（2）组织冲突主要有三种形式：

A、目标与顾客的冲突。

①目标导向型组织（美国FDA）与顾客导向型（退伍军人管理局）的冲突。

②组织内部的目标与顾客因素的冲突。

B、功能与领域的冲突。例如中央和地方。

C、目标的冲突。组织目标的每一次调整会引起组织边界的变化，从而引发组织冲突，其目标发生交叉，更易引起冲突。

2、组织协调

（1）水平协调是指组织间水平方向上的合作。其主要方式为：

A、与利益相关组织间达成协议，明确相互边界；

B、在共同参与领域，成立机构间委员会进行协调；

C、指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动；

D、建立一定的决策程序使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。

（2）垂直协调依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。

3、组织合作模型

（1）组织合作模型的主要特征：①实行小团体控制；②发展具有高参与性的组织文化；③竞争以时间为基础，④是效率的竞争；⑤成立自我管理的团队等。

（2）组织合作的益处和冲突带来的损失：

 

三、个体行为与组织行为

1、X理论与Y理论

（1）简单而言，X理论是“性恶论”，Y理论是“性善论”。其假定：

A、X理论：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。②对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。③愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。

B、Y理论：①并非天生不喜欢工作。②惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。③若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。④寻求责任。⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。⑥一般人的智力潜能只是部分得到利用。

（2）X理论被认为解释了古典模型组织中人的行为，Y理论则奠定了社会心理学的人性论。

2、公共行政人员行为

（1）第一种是“成人发展模型”。它基于社会心理学关于人生发展阶段特征的观念。

（2）第二种是“文化行为模型”。即不同的民族文化，行政人员行为不同。民族文化包括：权力距离、避免不确定性、个人主义－集体主义、刚性气质－柔性气质、长期取向－短期取向等。

（3）第三种是“政治行为模型”。即通过政治因素描述个体行为。①乡下型、都市型②制式型官僚、专业型人员、混合型人士。

3、公共选择理论与组织行为

（1）公共选择理论（理性选择理论）的假设条件：

公共选择理论假定组织中的个体是“人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一，经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求是的自身利益的最大化。

（2）公共选择理论的主要观点和问题

①组织行为的目的是为了增进其成员的利益，个体行为的目标与组织行为的目标是一致的。

②组织行为产生的收益是公共物品。

③“经济人”（理性人）的假设表明人们不会为组织的公共利益而采取行动，相反会产生“搭便车”问题。

④集体利益包括相容性集体利益和排他性集体利益。与利益是排他性的组织相比，相容性利益的组织更有可能实现集体目标，但也不能避免“搭便车”的问题。

（3）公共选择理论对政府行为的重要论点

公 共选择理论对政府行为的解释认为政府及其官员是预算最大者，会想尽一切办法增加预算，扩大支出，从而会导致政府规模不断膨胀、增加预算、扩大支出等现象。 其原因是：①政府也是经济人；②处于垄断环境，缺乏提高效率、降低损耗的激励机制；③可以为政府带来某种声誉、威望和官员的工资、特权。

 

第四节 公共组织环境

一、公共组织的生态环境

1、公共组织环境的定义与组成

公共组织环境就是指公共组织身外所有能够直接或间接队组织存在与发展产生影响的因素的总和。

2、公共组织的生态环境的构成及其系统

公共组织的生态环境主要是指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也是包括存在于组织之外的中介环境。[1]一个完整的公共组织环境结构应至少包括以下子系统环境：政治环境、经济环境、文化环境、科技环境、人力环境、教育环境、法制环境、资源环境、社会环境。[2]

 

二、组织环境的基本构成因素

1、政治环境

（1）作用：政治环境直接对公共组织的行为规范和引导产生影响。

（2）基本要素：包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共决策等方面。

（3）表现：①政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；

②政治权力划分赋予公共组织影响力和约束力，并勾勒出不同组织间的政治关系；

③国家结构形式决定公共组织的活动范围；

④政府机构设立意味行政组织有超越其他公共组织的权力，属于组织生态圈中的强者

⑤政党制度使部分公共组织强有力的集体行动参与公共决策；

⑥公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具和妥协和解的通道

2、经济环境

（1）作用：经济环境对公共组织动机和行为起着重要决定作用。

（2）基本要素：包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。

（3）表现：①经济体制决定公共组织的行为方式；

            ②经济利益决定公共组织的目标；

           ③经济实力为公共组织提供权力来源；

           ④产业结构影响公共组织的发展。

3、文化环境

（1）作用：文化是公共组织行为方式的凝固化表现，对公共组织影响相对迟缓，作用时间更长。

（2）基本要素：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。

（3）表现：①认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理方式；

②价值左右公共组织对待社会事务的态度；

③意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更明显；

④行为规范决定公共组织与其他组织之间以合法合理的方式进行沟通交流；

⑤道德传统使公共组织自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。

4、技术环境

（1）作用：技术因素本身是公共组织的构成要素之一，同时也制约组织的管理和活动方式方法。

（2）基本要素：经验技术、实体技术、知识技术

（3）表现（信息技术）：①信息技术的应用使组织结构模式出现了“去中心化”的趋势；

                        ②计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化；

                        ③信息技术以及其他新技术的引用改变了组织运作的物质依靠条件，使

组织过程缩短，组织效率提高，适应性增强；

                        ④技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的部

门，创新成为主题。

5、公共舆论环境

（1）公共舆论因素渗透在上述各环境因素中，并形成相对独立的公共舆论环境。

（2）公共舆论在很大程度上左右着公共组织的目标和行为。

 

三、公共组织的变革与发展

1、公共组织是一个开放的系统（公共组织需要进行变革/ 为什么公共组织要建立成开放系统？）

（1）开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。（公共组织与组织环境的适应）

（2）开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。组织变革是组织发展的必然选择。（自身适应化解外部冲突）

2、公共组织生命周期：是指公共组织的产生、成长和最终衰落的情况。即产生（创业）阶段、集体化阶段、规范化阶段、精细阶段。

	特征	主要问题
产生（创业）阶段	①组织规模小，结构不健全 ②组织管理以个人创造性方式为主 ③组织与环境交换活跃	①缺乏有效的管理者和管理机制 ②组织目标不够清晰 ③组织驾驭内部规模扩张与外部环境变化的能够不强 ④公共产品和服务品种提供单一
集体化阶段	①组织规模迅速扩大，目标明确，结构健全 ②垂直和水平领导关系成型，组织管理开始规范化，非人格化。 ③公共产品和服务品种提供多样化，并开始区分主、辅产品	高层管理者与基层管理者的权力矛盾，组织出现冲突
规范化阶段	①结构更加健全 ②组织管理规范化，出现新的专业化分工，授权管理代替直接管理方式 ③更注重产品或服务的质量 ④组织对环境的适应能力强	严密规章制度导致官僚习气的形成，组织过程中繁文缛节降低效率，创新受到限制
精细阶段	①管理者开始变革组织结构以提高效率 ②组织内部进一步分化，管理权进一步向基层下放 ③公共产品和服务种类多	官僚习气日益严重，导致组织僵化，对环境挑战反映迟缓。

趋势总结：

（1）组织的规模由小到大，组织目标日益明确，科层制结构日益健全。

（2）组织管理由个人创造性方式变为规范化、制度化、非人格化。同时专业分工更加细化，管理权力逐步由高层向基层下放。

（3）组织对环境的的适应性不断加强，但稳定之后也会下降。

（4）公共产品和服务种类的提供日益多样化，并且更加注重产品和服务的质量。

（5）产生的问题主要是层级间权力的矛盾，形成官僚习气，组织僵化导致效率降低以及对外部环境和适应（挑战）能力下降，创新能力随之下降。

3、组织变革过程

（1）组织变革不是一个自我适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。

（2）组织变革的目标：A、一是提高公共组织适应环境的能力

B、二是提高公共组织工作的绩效

C、三是使公共组织承担更多的公共责任

（3）组织变革的过程：A、对危机的感知

B、变革方向的确定

C、变革方案的实施

D、监督调整

4、组织变革的积极实践——政府再造（ 20C 90Y）

（1）政府再造（reengineering governance）的概念[3]

政 府再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及 组织文化等来完成这种转型过程。简单地说，政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力 驱使。

（2）政府再造的战略和途径——5C战略（详见本书P73）

复习延伸：请阐述政府再造的战略和途径。

5、组织变革趋势

关于组织变革趋势的研究：

A、一是着眼于经济时代组织特征及内部个体作用的变化。如“学习型组织”论。

B、二是着眼于组织结构的变化。如“无缝组织”论[4]以及“网络组织”论、“虚拟组织”论等。

C、三是着眼于组织功能的变化。如 “政府再造”论。

复习延伸：“完美”政府组织的十个标准是什么？

本章重点难点

基本概念：公共组织、公共组织环境、政府再造

问题：

1、公共组织、第三部门组织与私人组织的差异？

2、公共组织的构成要素？

3、公共组织的古典模型、官僚模型、第三部门模型的特点？

4、公共组织的一般结构形式之各种类型及其优缺点？

5、行政组织体制的基本类型及其优缺点？

6、X理论、Y理论的基本假定？

7、组织环境的基本构成要素？

8、评析公共组织的变革及其发展？

[1] 此外，也有不同的行政生态学家认为是宏观环境、中介环境、微观环境。

[2] 每一个子系统又包括若干下层系统环境。而国际环境分别渗透于这些子系统环境及其下层系统中。

[3] “政 府再造”论出自《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》。这是美国行者学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒深入考察美国政府改革实践而写出的一本专著。本书 将具有企业家精神的政府概括为：起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、结果导向型政府、受顾客驱使的政府、企业化政府、预知性 政府、分权的政府和以市场为导向的政府十条标准。

[4] 无 缝隙组织具有四个特点：第一，在工作上不存在条块分割，没有推诿扯皮，组织任务由具有多种技能的团队完成；第二，组织成员的角色明确性与清晰度低，没有严 格的内部分工；第三，提供非标准化的产品或服务，具有高度的顾客导向性；第四，有较高的时间敏感度，注重结果和反馈，对工作的评价建立在顾客满意的基础 上。