第二章 政府改革与治理

 

第一节 治理理论

一、治理（governance）理论的三种研究途径（“治理”的内涵是什么？）

1、“政府管理”的途径

（1）政府管理途径的内容

这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，包括“最小国家的治理”，“新公共管理”和“善治”等用法。

（2）政府管理途径的治理观（即“新公共管理”和“善治”的治理用法）（参见笔记P3、6）

①西方发达国家对“治理”的主要看法

A、新公共管理是以“经纪人”为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结构导向和顾客导向，关注公共部门微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。

B、善治是以合法、效率、负责、透明、开放为基本要素所形成的为规范政治权力的治理标准。

②我国学者对“治理”的主要看法（与西方发达国家的看法一致，也存在两者用法）

A、“新公共管理”用法：强调企业经营技巧及市场导向的激励机制在公共管理中的应用。

B、“善治”用法：认为治理是明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权力。还有学者论述还应包括权力的配置。

2、“公民社会”的途径

（1）公民社会途径的内容

这一途径认为治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（即第三部门）自主追求公同利益的过程中创造的秩序。

（2）自治的公民社会特征

自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分形成一个制度化的，不需要借助政府及其资源的公共领域。

（3）公民社会的途径的治理观

这种观点将治理看成是横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”。但这种观点由于将公民社会与国家对立起来而存在批判。公民社会应与国家互相补充，形成良好的合作关系，公民社会的组织利益也可以融合进国家决策结构中。

3、合作网络的途径

（1）合作网络途径的内容

A、这一途径试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。

B、一方面，它继承自组织网络的观点，将治理看作是相互依存状态下的管理，将公民社会看作是治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力，合作治理的新型关系，从而确立了多中心的公共行动体系论（摆脱“社会中心论”）。

C、另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，吸收新公共管理中的精华，主张政府与其他主体应该平等对话。

（2）合作网络途径的治理观（参见笔记P3）

治理（网络管理、网络治理）就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。治理实质上是一种合作管理。（这是本书对“治理”的定义）

4、治理与统治的关系

联系：他们追求的目标相同，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。

区别：（1）管理的主体不同。治理是政府、企业、社会团体、个人等公共行动者共同处理公共事

务的活动；统治是政府垄断公共事务管理的活动。

（2）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多、范围更广。

（3）管理的机制不同。治理依靠网络权威，由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力

进行协作，其机制是信任；统治依靠政府权威，由科层制官僚组织对公共事务进行自

上而下、单向度的管理，其机制是控制。

（4）管理的手段不同。治理的手段是运用新的管理工具；统治的手段是运用强制性方式。

（5）管理的重点不同。治理以满足公民需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私

域与公域的合作；统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家、官僚组织的

作用。

5、治理理论的三种研究途径的比较（详见本书P83）

6、网络治理的新特征

（1）多中心的公共行动体系。公共管理已成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。

（2）反思理性的“复杂人”。这是合作网络途径的行为假设。公 共行动者再不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性的进行选择，但是行为者能够通过不断 的对话交流信息，克服有限理性的不足，改进行为模式提高适应社会的能力。这对传统行政科学的完全理性、“道德人”的假设形成鲜明对比。

（3）合作互惠的行动策略。相互依赖的公共行动者由于利害关系、信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢博弈的机会。

（4）共同学习的政策过程。网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而非中央政府自上而下的安排。表现在：一是通过干预网络运行，改善互动关系来进行管理；二是在现有网络无法解决问题时，重建网络和安排。

 

二、网络治理的实践类型

网络治理为解决公共物品和公共服务提供时集体行动的困境提供了一种新的途径。一方面，网络治理成为推动公共管理的民主化、社会化、分权化和竞争化的重要力量。另一方面，也面临的多重困境。

1、全球治理——对国际合作网络的管理

（1）全球治理的定义

全球治理（国际治理、世界秩序的治理）一般用来指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。

（2）全球治理不同于以“霸权”为基础的合作，而是多中心权威的合作。

（3）全球治理的特征

A、治理的主体是世界范围的公共行动者。

B、治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。如生态环境问题、政治军事问题、社会生活问题、国际经济问题等。

C、治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排，包括一系列有关全球秩序的共同原则、规范、协议、程序、组织和机构。

2、民族国家的治理

民族国家的治理特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。

（1）通过授权、分权和转变、让渡职能，重新调整政府和社会，政府和市场的边界，将多中心的制度安排导入了公共产品和公共服务的生产和供给中，使政府部门与非政府部门形成紧密的相互依赖关系。

（2）政府应根据公共物品的特征、服务对象的需求和自身的供给能力选择介入的方式、时机和程度。政府部门与各种参与公共物品供给的非政府行动者借助合作网络形成相互依存的合作关系。

（3）民族国家治理合作网络的三种表现形式：

A、政府间合作网络。如美国的政府协商会议、特区、地方政府的特定领域合作。

B、政府项目执行网络。政府决策但并非自身负责提供。如对非政府行动者采取合同外包、招标投标等方式。

C、公私合伙网络。政府吸纳社会力量和民间资源从事公共基础建设，共担公共事业责任。如采取财政补助、特许经营权、公私合营企业等方式。

3、社区治理

社区治理是对社区合作网络的管理。社区合作网络的兴起与公共服务的社区化进程相联系。

（1）社区组织兴起的原因：

基本原因：①“大政府”模式的失败；②公民社会部门的迅速发展

具体原因：社区部门在提供给公共服务方面具有独到的优势，弥补政府和市场的不足。

          表现在：①一方面，社区组织能制定出更符合成员需求的政策，立足自身本土优

势，比政府部门和市场机制所制定的政策更具弹性、效率、创意、关怀。

②另一方面，社区组织通过整合社区资源，推动社区成员共同参与发展

计划，能够使社区成员具备社区意识，产生社区认同感、归属感、责任感。如“参与式民主”。

（2）社区提供服务的表现形式：A、志愿服务

B、通过非营利组织或者私营机构来整合社区的公共服务资源

C、消费者控制

（3）社区治理的发展趋势和意义：

A、发展趋势：公共服务社区化成为一股世界性的潮流，政府应该扮演“社区领导者”角色。

B、意义：社区治理正成为培植政治国家和公民社会之间信任关系的重要渠道，成为推动政府与民间进行合作的主要途径，有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”。

复习延伸：请简要概括网络治理的实践模式的主要内容。

 

四、网络治理的多重困境（四个困境，四种解困之道）

1、可治理问题

（1）提出“可治理问题”的原因

A、合作网络不能解决所有的社会问题。即使是在市场和政府都不起作用的地方也是如此。

B、合作网络在解决社会问题时面临具体实施的困境——三组矛盾（合作与竞争、开放与封闭、原则性与灵活性）

（2）“可治理问题”的解决方法（即如何解决合作网络、市场、政府三者的合作以及三组矛盾）

A、首先，必须明确复杂问题[1]需要综合运用政府（科层）、市场和合作网络多种机制的力量。解决复杂问题的方案应该通过它们之间的比较得到。

B、其次，认真分析合作网络所具备的优势（在解决城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展、环境保护等方面），选择最具比较优势的解决方案。

C、最后，在网络管理过程中，利用权变策略处理好三组矛盾，使之保持动态的平衡和适当的张力。

2、合法性问题——在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机

（1）提出“合法性问题”的原因——公众的两种认知

A、第一种认知认为公共物品和公共服务的提供能且仅能由选举产生的政府系统来提供，不信任合作网络，削弱合作网络的合理性。

B、第二种认知认同合作网络的合理性，但减少了对政治系统的认同，削弱了政治系统的合法性。

（2）“合法性问题”的解决方法（即如何重建公民文化，引导公众立足互相依赖的社会环境认知和评判政治系统与合作网络的关系）

A、针对第一种认知，必须使公众认识到：

①合作网络的运行并非削弱国家的行动能力，合作网络的权威从根本上来源于对政治权威的认同，是政治系统所赋予的。

②合作网络离不开政治系统的支持和参与。

③合作网络仅代表网络成员的利益，无法代替政治系统代表公共利益的角色。一旦政治系统无法维持公众的认同，合作网络也无法运行。

④政府资源的有限性需要合作网络的功能性和实用性。

B、针对第二种认知，必须是公众认识到：

①理论上讲：合作网络的有效运行是提高政治系统合法性的一种途径和工具。

②实践上讲：需要通过政府、大众媒体、学校、学者和社会精英来重建公民文化。

3、有效性问题

（1）提出“有效性问题”的原因——有限的治理能力与无限的治理需求之间的差距（矛盾）

A、从需求上看，合作网络无法满足所有的公共需求。

B、从能力上看，合作网络的资源是有限的，影响因素是多方面的。

（2）“有效性问题”的解决方法

A、明确合作网络的能力有限。

B、开发新的管理工具。

C、培养合作网络的管理者（管理者应具备的四种能力：应对不确定环境的能力、处理社会关系、营造合作氛围的能力、制定和调整网络管理条例的能力、培育网络共同价值与信念的能力）。

D、从需求上看，合作网络中的行动者需要平等互利、对话理解、彼此尊重、约束不合理要求。

4、责任性问题

（1）提出“责任性问题”的原因

A、合作网络与政府部门与私营部门之间公私界限模糊、责任认定困难。

B、产生互相推诿、转嫁责任、弱化政府责任、产生伦理问题、滋生腐败现象。

（2）“责任性问题”的解决方法——认真构建和完善责任机制，增强网络的责任性和回应性

A、第一，加强行政伦理建设，重塑职业主义精神。

B、第二，完善公共责任制度，确保公民权利的实现。如诚信建设。

C、第三，在合作网络中，政府也有特殊的责任定位（确立合意、保持社会凝聚力、保护弱势群体、补救治理失败）。

（3）发展中国家政府如何承担责任

A、首先，发展中国家需加强国家的制度化建设，增强政府的动员能力、稳定能力和制衡能力。

B、其次，发展中国家在建设市场经济的同时，还应承担培育市民社会的责任。

C、最后，发展中国家还需培育合作能力和学习能力，在联合行动中共同解决环境、贫困、移民等全球或区域性问题。

总之，只有治理的独特性（即网络治理的本土化），才有治理的多样性。这也是网络治理具有强大生命力的根源。

第二节 当代西方政府改革

一、当代西方政府改革的浪潮

1、西方各国政府改革的概况及特点

（1）概括（略）

（2）特点：方克定将当代西方政府改革实践分为三种类型：

A、一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行“新公共管理改革”。其中英国、澳大利亚、新西兰为系统化改革，美国为渐进主义改革，加拿大居于两者之间。

B、二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典实行连续或者不连续的渐进主义改革，它们都受新公共管理的影响。

C、三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革。

2、西方各国政府改革的背景和原因

（1）首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定性的作用。20C 70Y的石油危机使福利国家财政负担加重，新公共管理正是由财政问题而起的。

（2）其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。经济全球化的趋势加强了各西方国家对本国经济竞争力和政府的公共管理的重视，也对其提出了更高的要求。

（3）再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

（4）最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公共管理运动兴起的另一个动因。

 

二、当代西方政府改革的主要内容及措施

1、政府职能的优化

（1）政府职能优化的含义：政府从大量社会事务中解脱出来，将一些职能交给社会经济组织或中介组织去承担，政府只需制定法律规章，监督和执行法律法规。

（2）政府职能优化的途径：民营化、放松管制、压缩式管理

2、公共服务的市场化和社会化

（1）公共服务市场化、社会化的实践形式：①政府业务合同出租；②以私补公、打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系；③公共服务社会化

3、分权

（1）分权涉及中央和地方的关系，又涉及中央政府内部上下级关系。

（2）英国的“下一步行动方案”和新西兰公司化改革将原部门内中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制。这一改革实现了上下级由直接隶属到合同关系的转变，由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。

4、引入现代化管理技术

（1）当代政府内部公共管理体制改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，即引进现代化管理技术尤其是私营部门的管理技术来“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个“市场化”、“企业化政府”。

（2）引入现代化管理技术的途径：战略管理、全面质量管理、顾客管理、成本管理、标杆管理。

5、人力资源管理改革

主要措施：（1）放松管制、增强灵活性；（2）公共管理者的非职业化；（3）绩效评估以及灵活的付酬制度。

6、机构的重组

（1）传统性重构的定义：在试图实现对权力和功能更合理配置的过程中，政府部门和机构的合并与撤销行为。

（2）“传统型重构”不属于“市场机制”和“分权”，在实行“威斯敏斯特体制”的国家中不多见，在芬兰则占了相当的比重。

 

三、治理的新模式

1、新公共管理的内涵和特征

（1）新公共管理作为单一模式概念：如奥斯本和盖布勒提出的新公共管理十大基本原则（见本笔记P15注释[1]）、休斯提出新公共管理六大要点、哈伯德的“管理主义”十大趋势等。

（2）新公共管理作为多元模式概念：如费利耶提出的四种模式：①效率驱动模式（the efficiency drive）；②小型化与分权模式（downsizing and decentralization）；③追求卓越的模式（in search of excellence）；④公共服务取向模式（public service orientation）和彼得斯提出的以新公共管理定向的四种治理模式：①市场化政府模式；②参与型政府模式；③灵活性政府模式；④解除规制政府模式。（这四种模式主要的特征见本书P115表2－2）

（3）“新公共管理”模式的主要特征（也是当代西方政府改革的基本取向）

①让管理者进行管理（强调职业化管理）    ②衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）

③产出控制（项目预算与战略管理）        ④顾客至上（提供回应性服务）

⑤分散化（公共服务机构的分散化和小型化）⑥引入竞争机制

⑦采用私人部门的管理方式                ⑧改变管理者与政治家以及公众的关系

复习延伸：试论述当代西方新公共管理模式的主要思想观点。

 

四、对当代西方政府改革的评价

1、积极评价：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。

（1）第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制模式。

（3）第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。

（3）第三，传统人事行政模式发生重大变化，公务员的永业观念已被打破。

2、消极和不足：

（1）首先，人们批评新公共管理的理论基础和意识形态倾向，认为这种管理模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。

（2）其次，人们批评新公共管理改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对市场价值和市场机制的崇拜，是一种新的市场神话，照搬私人部门的管理模式，实际是一种新泰勒主义。

（3）最后，人们还对新公共管理改革的各种具体（包括市场化、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）措施提出批评。

 

第三节     转型期我国的行政体制改革

一、历次机构改革的简要回顾 （看看即可）

（1）1952年底开始：以加强中央集权为中心。

（2）1956年下半年：以中央向地方下放权力为主要内容。

（3）1960－1965：重新强调集中统一。

（4）1982：重点——撤并行政机构，裁减人员。

（5）1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。

（6）1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。

（7）1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。

（8）行政审批制度改革：1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。

A、行政审批制度改革的一些问题。①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。③制度化建设与体制创新力度不够。④审批权产生机制不健全。⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。

B、全面实施《行政许可法》的条件：①市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。②行政审批制度的阶段性成果奠定基础。③较充分的政策执行的准备工作。④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。

 

二、历次机构改革的成就、经验和教训

1、成就：

（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识。

（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制。

（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。

（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展。

（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。

2、经验：

（1）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标。

（2）坚持精简、统一、效能的原则。

（3）坚持积极稳妥的方针。

（4）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。

（5）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜。

3、缺陷：

（1）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥。

（2）政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。

（3）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制。

（4）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。

4、深化行政体制改革应处理好的几个关系

（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：不要局限于机构精减、人员裁减，应组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机结合。①机构性的变革。②工具层面的变革。③价值层面的变革。

（2）处理好实质理性与工具理性的关系。不公重视价值和价值目标，且需引进现代化的管理方式、方法和技术。

（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系。

①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。

②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短。

③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多采用自下而上的方式。

 

三、新一轮国务院机构改革的方案

1、深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会（国资委）。

2、完善宏观调控体系：将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。

3、健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。

4、继续推进流通管理体制改革：组建商务部。

5、加强食品安全和安全生产监管体制建设。

 

四、地方政府改革的新趋势（试点：城市改革的思路）

2001下半年－2002上半年，先后确定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的城阳区作为全国深化公共体制改革和机构改革的试点。

1、首先，这几个试点城市的改革已由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。

2、其次，这几个试点城市的改革加大了政府体制创新和转变政府职能的力度。

3、再次，这几个试点城市的改革思路大都提出以创建服务型政府为目标。

4、最后，这几个试点城市的改革思路大都重视行政管理方式的创新——市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入。

 

本章重点难点

基本概念：治理、全球治理

问题：

1、治理理论的三种研究途径

2、治理与统治的区别？

3、网络治理的特征？

4、全球治理的特点？

5、民族国家治理的内涵及其表现形式？

6、社区治理的内涵及其表现形式？
7、网络治理的困境？

8、当代西方政府改革的内容及其评价？
9、我国行政体制改革？

[1] 这些问题的突出特征就是：①比较复杂，涉及方方面面，需要相关行动者平等协商；②比较区域化、多样化的公共需求；③单一行动者难以解决，需要多个行动者、特别是第三部门成员主动参与。详见本书P96。