2.公共组织中的一般管理者
（1）领导者与管理者的区别
管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。
（2）管理者的主要类型与职责
根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。
3.被管理者
（1）作为被管理者的公共组织成员
①管理者与被管理者的静态划分
②管理者与被管理者的动态划分
（2）作为被管理者的社会公众
社会公众从几个方面影响着公共管理：
①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
②社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。
③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。
④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

四、传统公共组织的困境与变革
1.科层制的基本特征
（1）马克斯•韦伯的科层制理论
德国社会学家马克斯•韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。
韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型；一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。
（2）科层制组织的特征
具体而言，在公共组织的管理中，科层制方法的主要内容是：
①组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：A.分工专业化；B.工作指标化；C.人员统一化。
②工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。
③管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：
A.组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。
B.对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。
C.明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。
D.精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
2.传统科层制组织的困境
（1）对传统科层制理论的评述
传统科层制理论的基本贡献：
首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。
其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。
第三，倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。
不足表现为：
第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。
（2）科层制组织的内在缺陷
①科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。
②采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
③排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。
④依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。
科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。
3.公共组织的变革
（1）公共组织变革的主要动因
引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：
①经济体制的转轨推动公共组织的变革
经济体制的变化永远是公共组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。
②政治制度的更迭导致公共组织的变革
政治制度的质变，影响公共组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化。此时，公共组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。
③社会发展程度促进或制约公共组织的变革
④国际环境的重大变化影响公共组织的变革
（2）公共组织变革的目标