《公共管理学》
黎民
第一章 绪论
【考情分析】
本章是黎明《公共管理学》的绪论部分，讲述的是公共管理学最基础的概念和理论。首先讲述了公共管理学成为一个独立学科的依据，然后讲述了公共管理学是时代的产物以及公共管理学的内涵与研究方法，最后讲述了公共管理学与中国的发展。
在历年的考题中，本章考题多是以名词解释、概念辨析的形式出现，同时也要注意简述题和论述题的可能性。虽然考题不多，但是历年却频繁考查，考生一定要加以重视，全面把握本章所有考点。
复习上，建议考生首先要掌握重要的名词概念，特别是公共事务、公共部门管理、公共管理等概念；同时，要熟悉背诵公共部门管理与私部门管理等、公共管理研究的B途径与P途径、公共管理与工商管理等等概念之间的关系并加以认真的区分，对于公共管理学与中国的市场经济，公共管理对于中国市场经济的作用等问题，考生也要重点掌握，这些都是最容易考查也是最核心的考点。
【本章知识点详解】
一、公共管理成为独立学科的内在依据
公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。公共管理学的研究对象存在于公共生活领域之中。对于公共管理可以有三种理解：一是广义的，由于有人类社会就有公共生活及其管理，因此，最广义的公共管理可以追溯到早期的人类社会；二是比较狭义的，指发端于19世纪末、以行政管理学或公共行政学名称出现的公共管理；三是严格意义的公共管理，即滥觞于20世纪70年代，勃兴于“新公共管理”运动的公共管理的理论和实践，这也就是本书所指称的公共管理。
1.公共管理与私部门管理有本质区别
由于公共管理与私部门管理（集中表现在工商管理）是相对应而存在的，因此，有必要从两者的关系中，进一步明确公共管理独立存在的价值。
首先，我们应该看到，公共管理和商业管理作为一般管理活动的具体类型，都遵从一般管理的规律，在许多方面都是相同或相似的。例如，都需要制定管理目标，实施具体方案，监控和评估执行进程；都要对人力资源、财政资源、组织资源、信息资源等内部资源进行整合以实现管理目标；都要处理与外部环境的关系：管理的方法和技术也是大同小异。事实上，一些公共管理的理论和实际工作者面对公共管理中出现的问题，依据公共管理与商业管理存在着这些共同性，主张用“类同管理”的原则，更多地借鉴企业管理的成功经验。
但是，公共管理与商业管理毕竟是两类不同的管理，两者在性质上存在着巨大的差异。这种差异决定了不可能用统一的原则对公共领域和私域进行无差别管理，而需要发展出公共管理这门具有独立性的学科。具体来说，两类管理在性质上的差别集中表现在如下方面。
（1）公共利益目标与私人利益目标
公共管理必须以公共利益为目标，私部门管理的目标则可以定位于包括管理者在内的私人利益，这是公共管理与私部门管理的最重要区别。公共利益与私人利益客观上是有差异和别立的，这决定了从总体上不可能、也不应该让私人及其组织承担与其自身利益无关甚至损及其自身利益活动的义务。对于私人及其组织难以实现的公共利益，作为一种客观性的社会需要，只能纳入公共领域，通过公共管理活动来实现，换言之，公共管理的组织或部门是专为保护和增进公共利益而建立的。这就要求公共管理组织和公共管理者不应以自身利益最大化作为自己活动的目标，面应以实现与社会的存在和发展休戚相关、私人活动又难以增进的公共利益作为自己义不容辞的责任。否则，公共管理与私部门管理就没有区别，公共管理也就没有存在的必要。
（2）垄断强制性与自由竞争性
公共管理活动在本质上是国家的活动，这使得公共管理具有明显的垄断和强制的特点（当然也包含非垄断和非强制性的一面），而私部门管理则不具有这个特点。出现这种差异的深层原因在于，公共利益与私人利益除了有共生共荣、相互促进的一面外，又存在着矛盾、对立和冲突的一面。
（3）制衡性与自主性
与私部门管理者在管理中具有较多的自主性相比，公共管理主体在实施管理的过程中，通常受到较多的制衡。公共管理受较多制衡有其必然性：由于维护和增进公共利益的需要，公共管理组织获得了合法的垄断性，拥有合法的强制力，同时公共管理过程产生的影响也是全社会的。但在公共管理中，公共管理者作为个人的私人利益与其职责所代表的公共利益是两种不同的利益，如果缺乏有效的制约，公共权力将面临被滥用的巨大风险。
（4）多元理性与经济理性
公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置的中心，事实上，公共管理承担了社会资源权威性分配者的职责。现代社会作为一个急剧变革和多元发展的社会，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，而且利益和价值之间往往存在矛盾和冲突，公共决策通常是在多元的、甚至冲突的利益和价值之间进行平衡和做出抉择。因此，公共管理尤其是政府治理的理性往往是多元理性，需要考虑各种利益和价值的平衡，如效率与公平、改革与稳定、眼前和长远、个人利益与公共利益、不同社会集团的利益偏好，等等。
（5）政府机制与市场机制
公共管理与私部门管理的一个十分显著的区别在于.前者主要是通过政府机制来实现，后者则主要通过市场机制来完成。正是公共管理实现上的政府机制，决定了公共管理是在公共利益的导向下，以近乎垄断的方式提供公共物品和服务；而不是像私部门那样，以利润为导向，以竞争的方式提供私人产品。
2.现代社会变迁推动公共管理发展
在推动公共管理作为一门学科发展方面，公共领域中的如下变化发挥了重要作用。
（1）公共物品的需求和供给在稳定地扩大；
（2）社会生活中的公共事务日益增加；
（3）公共管理所面临的环境更加复杂多变。
3.传统行政学的局限
综合起来看，用行政学的理论和方法处理当代公共领域的管理事宜时主要存在着以下局限。
（1）理论框架局限
行政学的理论基础主要是由政治学和管理学两者构成的，其中行政学与政治学关系渊源最深。在经历了一段相当长的重合期后，行政学才从政治学中分离出来。如何在规范取向和一般工具取向中找到契合点，同时，冲出政治学和管理学的藩篱，将政策分析、社会学，尤其是当代经济学等学科纳入到自己的理论基础和研究方法论体系中，是研究当代公共管理学科所需要解决的重要问题。