② 关于方法论。批评者认为，公共选择理论的研究方法的缺陷，导致了其结论的偏误：a ．建立在单一“经济人”动机基础上之上的理论体系，存在一个无法解决的矛盾，即单一“经济人”动机不能创造和支撑法律、文化和伦理道德的存续，进而，根本无法产生他们所推崇的有效率的生产组织和有效率的市场关系；b ．其分析论证更多的是基于假设性或先验性的逻辑推导，而不是基于对实际过程的全面、深入的观察，因而缺乏必要的实证基础。

③ 关于政府失败。批评意见认为，如果基于客观的态度，“政府失败”是客观事实，“市场失败”也是客观事实。与此相联系，过分强调市场对政府失败的纠正作用而拒绝承认政府对市场的纠正作用，于事实判断和价值判断都是偏颇的。较之“政府失败”理论更为全面和客观的观点是，政府与市场其实都存在先天性的缺陷，都是人类“无奈”的选择，政府与市场又都是维系社会存在、推动社会进步的基本力量、基本形式、基本需要。

9 ．简述新公共管理的基本概念、主要理论、政策主张。

答：( 1 ）新公共管理的基本概念

新公共管理理论是指以泰罗古典主义管理原则为基础，强调在公共管理中应用商业管理的理论、方法、技术及模式的理论。其理论假设是：公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的，通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。据此，新公共管理认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造“企业型政府”。新公共管理的名称在西方各国不尽相同，如在英国叫“管理主义”, 在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等。

( 2 ）新公共管理的主要理论

新公共管理提出了一系列与传统行政理论截然相反的理论主张，其主要理论包括：

① 政府有限论。新公共管理学的倡导者认为，由于人们在政治活动中同样要追求自身利益的最大化，加上政党政治的竞争性特点，政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。因而，政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失效，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限制。而国家推行的各种福利措施不仅造成极大的浪费，而且降低了人们的工作积极性。在许多领域，国家的干预会导致“政府失灵”现象的产生。因此，新公共管理理论主张对政府职能进行重新定位，明确政府管理的对象和内容，塑造一个在规模、职能、权力和行为方式上都受到法律和社会的严格限制和有效制约的政府。

② 必须以市场来解救“政府失灵”。新公共管理理论认为公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的，其管理功能― 决策、计划、组织、领导、沟通、协调、控制都是一样的，相应管理者亦需要相同的管理概念、管理知识、管理技能、管理工具。所以诸如雇用代理、降低交易成本一类私营组织的通则，同样适用于政府的公共管理。只有引入自由市场的竞争运行机制，更多地接受商业部门的管理技术，进一步执行消费者取向的政策制定标准，才能产生令人满意的政府公共管理的绩效。

③ 管理专业化。新公共管理理论认为，在公共管理过程中，政府的绩效提高是以政府对各个部门、各种资源和环境要素有效组织为前提的，因此管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和绩效评估方面发挥关键作用，公共管理的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者。因此必须在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任。

( 3 ）新公共管理的政策主张

新公共管理的政策主张包括以下几个方面：

• 改造公共部门。公共部门改造的直接目标包括：a ．提高公共部门的资源配置的效率和工

作效率；b ．增加政府的各种计划、项目的有效程度；c ．通过职能转移，缩小公共部门及其人员的规模，削减政府的预算开支；d ．丰富和改善公共部门提供的产品和服务的质量；e ．增强公共服务对公众需求的反应力，使公众更加容易获得公共服务；f ．增加行政行为的透明度，使公共权力内部化的机会最小化；g．完善公共机构的责任机制，使公共机构及其主管人员更好地对政务官和议会负责。

② 引入企业管理模式。政府首先有必要引入“企业家精神”，改造行政文化，进而形成充满生机和活力的、具有创新精神和良好应对或应变能力的政府。同时，有必要借鉴企业的管理理论、管理模式、管理原则、管理技术，包括吸收企业的管理人员来改造政府，以克服政府管理的弊端，提高行政绩效水平，改进公共服务的质量。

③ 建立顾客驱动制度。建立顾客导向制度是开创民主行政研究和服务型政府的基础。为了实现顾客导向制度，公共部门有必要提出明确的服务标准，向顾客做出服务承诺，实行顾客意见调查，以实现改善公共服务质量的目的。

④ 引入竞争机制。为了提高政府效率，优化公共产品，降低行政成本，必须引入市场竞争机制。有必要在公共部门推广信息技术，重视人力资源的开发与管理，提高政府的能力，更重要的是，要在政府内部广泛实行绩效管理，明确规定公共机构应达到的工作目标，并且创造诸如量化绩效评定、签订短期就业合同、直接给予物质奖励等等合用的方式和技术方法，对最终的工作结果予以评价，同时奖励那些达到或超额完成预期目标的机构及其人员。

⑤ 重视行政结果。主张公共行政研究和政府管理的重点应当转向“结果”而非“过程”。有必要从传统的重视工作过程和投入的行政价值取向，转向注重结果和产出行政价值取向。其目的在于实现由规则驱动型组织向任务驱动型组织的转变。

⑥ 推行社会合作。政府应当满足于充当“领航员”的角色，除必须由公共部门单独承担的职能外，许多传统的管理职能，大可通过与企业的合作来实现。为此，公共部门首先必须改变行政理念，打破政府部门对公共资源的垄断，广泛采用市场化运作方式和私营部门的管理方式，通过诸如公开竞标、全面质量管理、目标管理等等方式，将公共服务承包出去，同时实现有效的监管。

10 ．简述第三条道路的概念、主要理论。

答：( 1 ）第三条道路的概念

第三条道路是指西方国家面对新世纪的挑战所选择的一套理论和政策的体系。寻求经济发展和社会公平分配之间的平衡点，是第三条道路关注的核心问题，既能保持经济的可持续发展，又能逐步改善中下阶层的社会福利，是第三条道路的目标。

( 2 ）第三条道路的主要理论

第三条道路的主要理论主要包括以下几个方面：

① 在政治价值方面，主张打破传统的“左”与“右”的两分法。第三条道路在继承老左派的社会正义观点并作为自己的核心价值的同时，抛弃了阶级政治，转而寻求一种跨阶级的支持。第三条道路一方面拒绝新右派的极端自由主义，主张个人自由依赖于集体资源，认为好政府是自由发展和扩散的必要支持，另一方面又反对威权主义和排外主义。

② 在经济体制方面，倡导一种混合经济。这种混合经济不是要在国有和私有之间取得平衡，而是要在管制与解除管制、社会生活的经济领域与非经济领域之间取得平衡。

③ 在国家功能问题上，试图分解国家的权力。第三条道路认为必须超越社会民主党扩大政府干预范围与新自由主义者缩小国家作用的主张。国家必须找到不同于以往的合法性源泉，重新获得信任和合法性。新的合法性的源泉就在于分解国家的权力，明确新的民主国家的特征，其中，不断扩大共同体，复兴市民社会是基本的路径。

④ 在国家主权问题上，强调建立世界主义的民族国家。第三条道路认为，全球秩序不可能以完全市场化的方式继续下去，有必要重新肯定民族国家作为稳定全球秩序的一种力量的重要性，在一个世界主义的世界中为民族国家寻找到一个新角色，即世界主义的民族国家。

⑤ 在福利国家问题上，主张变社会福利国家为社会投资国家。第三条道路承认福利国家存在致命弱点，但同时主张对福利国家进行彻底的改革，实现两个转变：“社会福利国家”向“社会投资国家”的转变，“消极福利”向“积极福利”的转变；一个平衡：社会保障制度中权利与义务的平衡，同时广泛建立风险共担的新的社会关系和社会机制。

11 ．简述治理理论的概念、理论特点、主要理论。

答：( 1 ）治理理论的概念

治理理论是研究如何在追求公共利益的过程中，实现政府与公民等多种权利主体共治的理论。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。重点关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理理论主要包括三个主要理论：重视社会管理力量多元化；重新定位政府角色；倡导网络管理体系。

( 2 ）治理理论的特点

治理理论既是对社会科学传统范式的一种反思，亦是对经济全球化浪潮的一种反映。分合、全球化、区域化、共时性、交叠、认知共同体、全球公民社会等等新词语，构成了治理理论的语义特点。其理论特点表现在以下凡个方面：

① 问题界定和问题导向。治理理论认为，传统的市场与政府的二元结构的治理模式已经不能适应社会的发展需要。随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从民族国家的政府管理走向全球治理。治理理论的目的是研究如何在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

② 理论开创和方法创新。治理理论将政府部门和公民社会的研究路径在网络治理的框架内加以整合。一方面，继承公民社会“自组织网络”的主要观点，将治理看作是相互依存状态下的管理，将公民社会部门看作是治理的主体，并用来解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了“社会中心论”的案臼，确立了多中心的公共行动体系论；另一方面，也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。在综合两者观点的基础上，认为，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。

( 3 ）治理理论的主要理论

① 重视社会管理力量多元化。治理理论强调（处于市场与政府之间的）第三领域及其相应的第三部门管理社会的必要性。除政府外，社会上还有属于第三部门或志愿性的机构，如包括教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互助组织以及各种社会运动等。分别致力于种种社会和经济问题的解决，在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节等方面发挥作用，承担传统上属于政府的一些责任和职能。

② 重新定位政府角色。治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充当元治理的角色，承担指导责任和确立行为准则的责任。但不具有最高绝对权威。具体说来，政府的责任是：a ．承担设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度以及后果等相对协调。b ．在制度上其提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系。c ．促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理模式之不足。

③ 倡导网络管理体系。网络管理体系即治理的社会。共识、共治、共享是这个网络管理体系的明显的特征，市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作，是这个网络管理体系运作的基本路径。新的管理体系的权力向度是多元的、上下互动的、相互依存，而不是单一的和自上而下的。治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。

第21 章典范革命与官僚制典范批判

二、思考题

4 . “严格区分政治与行政被认为是同时保证政治清明和行政效率的前提”辨析。

答：这种说法是片面的。具体原因分析如下：

( 1 ）政治与行政两分法是指政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。

( 2 ）严格区分政治与行政具有一定合理性。政治与行政二分在传统公共行政时期发挥了很大的作用，推动了公共部门保持政治中立，并且作为一种制度架构有效地防止了“政党分肥制”的弊端。

( 3 ）这一观念不适应当前公共行政的要求。但在现在的条件下，政治与行政二分不能保证政治的清明、廉洁，也不能提高行政效率。同时，公务员在实际的工作中，为了不断提高政府的效率、效益、效能，必须发挥更大的主观能动作用，因此，公务员保持政治中立和服从政务官员意志的原则也显得不重要。

所以说，“严格区分政治与行政被认为是同时保证政治清明和行政效率的前提”这一说法是片面的。

5.“官僚制度给政府带来逻辑规范”辨析。

答：这种说法是片面的。具体原因分析如下：

( 1 ）规章制度和等级结构构成了传统政府管理的基础。规章制度和等级结构通过专款专用、考试录用等繁琐手段约束了为非作歹的政府官僚在一定程度上抵制了腐败。

( 2 ）规章制度和等级结构带来的逻辑规范缺乏主动性灵活性。随着公共部门组织机构中权力和权威的来源的不断扩展和增加，过去曾经带来效率的严格规章制度和等级结构正在失去意义。官僚制度日益成为一个没有灵活性、缺乏主动精神的刚性系统。过于明细的规章制度和过于森严的等级结构导致公共管理缺乏生机和活力。现在的行政环境对政府组织（及其雇员）提出的要求是建立一个更加基于绩效的管理模式，注重结果而不是规则。

因此，“官僚制度给政府带来逻辑规范”这一说法是片面的。

7.“职业公务员是专业管理和专业责任的基础”辨析。

答：这种说法是片面的。具体原因分析如下：

( 1 ）职业公务员为专业管理创造了条件。职业公务员制度通过专业分工明确不同职位的技术要求和权利、义务、责任。每名组织成员都占有一个被明确说明了其职权的职位，而各种职位都在职权的等级系列之内。这种制度使得公务员成为一种职业性工作人员，他们具有现代公务职位所需要的专门知识和技能，不随政党选举的更迭而进退，无过失即可长期任职，不得被随意辞退。这种划分有利于专业管理的实施。

( 2 ）职业公务员会利用自身职位逃避专业责任。公务员获得某一职位时，也获得了相应的权力，这就造成权利人格化的问题。公务员利用自身职位所对应的权力，趋利避害，只享受权利而不承担义务，责任统统交由政府承担。这在事实上造成了公共责任主体的缺失。在现代社会，可以经常看到政府管理运转失灵和官僚主义盛行的境况。人们的需求是多样的，因此所需要的政府官员是能够对“变化”和“诉求”及时做出有效反应的、对挑战充满热情和信心的。由此，常任文官也需要承担必要的政治责任和公共政策责任，而许多传统的责任就不需要政府来承担。

所以，说“职业公务员是专业管理和专业责任的基础”这一说法是片面的。

9.“政府公共开支的几乎无限制地增长”辨析。

答：这种说法是正确的。具体原因分析如下：

( 1 ）政府职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些职能的公共开支不断地增加。随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共开支因此将不断膨胀。

( 2 ）公共产品社会需求的不断提高，构成了公共开支不断膨胀的原始动力，而公共资本存量与私人资本存量之间的关系，则构成了公共开支日益扩大的客观要求。由于公共产品不属于生活必需物品，而社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高，从而导致公共产品的扩张，且日益挤占消费结构中私人产品的相对份额。

由于上述两点原因，政府公共开支必然呈现出无限制增长的趋势。公共财政体制改革凡乎是每一个发达国家公共行政改革的当然范畴。大政府在合法的条件下已经变成了一个恣意妄为、吃光国家的家当的异物。因此，必须限制政府的公共开支，使其与国民生产总值的增长成比例，同时使公共部门规模的扩大低于私人部门。

12 ．简述关于改变威尔逊—韦伯范式的争论。

答：发达国家20 世纪后半叶的行政改革是从质疑传统公共行政典则规范的合理性开始的。这一个时期公共行政的典范革命大体上是围绕着否定威尔逊一韦伯式的传统公共行政与主张代表行政现代化的新公共管理展开的。对于改变威尔逊—韦伯范式的争论主要分为批判和反对批判两个方面：

 ( 1 ）这一时期对威尔逊一一韦伯范式的批判主要表现在两个方面，即对其范式原则的批判和依据这一范式建立的官僚制度的批判。具体内容如下：

① 对范式原则的批判主要体现在以下凡个方面：

a ．严格区分政治与行政。这种理论在当时曾经推动了公共部门保持政治中立，并且作为一种制度架构有效地防止了“政党分肥制”等弊端。但现今它既不能保证政治的昌明廉洁，也无助于行政效率的提高。

b ．官僚制度给政府带来逻辑规范。规章制度和等级结构构成了政府管理的基础。但同时也造就了一个没有灵活性、缺乏主动精神的刚性系统。过于明细的规章制度和过于森严的等级结构至少是窒息公共管理的生机和活力的基本原因之一。

c ．常设官僚机构实现政策的稳定性、连续性和有效性。常设官僚机构确实实现了政策的稳定性、连续性和有效性。但是也表现出政策制定与政策执行的无能。政策制定的核心机构其最大工作能力有限，具有犯错误的倾向，必然会导致无能。

d ．职业公务员是专业管理和专业责任的基础。职业公务员在保证专业管理的同时，也导致政府管理运转失灵和官僚主义盛行。政府官员无法对“变化”和“诉求”及时做出有效反应、对挑战充满热情和信心。

② 对官僚制度的批判主要体现在以下凡个方面：

首先是官僚制度功能失调。对这方面的批判主要集中在三个方面：

a ．官僚制度导致目标替代。官僚制度明确的职权范围和程序设置在一定程度上抵制了腐败。但与此同时也就逐渐走向了反面。官僚和官僚机构感兴趣的只是争取更多的经费和更大的权力。b ．官僚制度导致灵活性和主动性的缺乏。官僚制度具有超过其他任何组织形式的纯技术性优越性。精确、速度、细节分明减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点。然而安排越是完美，越是排除了竞争的必要和可能。这也就形成了一个刚性的系统，没有灵活性，没有主动精神。

c ．官僚制度导致机构膨胀。官僚制度对专门技术的崇拜并依靠条块分割的的专业化单位来解决不断出现的新老问题。这就导致了政府的无休止扩大。部门与部门重叠，机构与机构交叉，最后形成官僚主义的大迷宫。这种机械性官僚体制的后果是得过且过和不负责任。

其次是政府公共开支的凡乎无限制地增长。这是人们对官僚机构深恶痛绝的另一个重要原因。科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本。正因为如此，公共财政体制改革凡乎是每一个发达国家公共行政改革的当然范畴。

基于上述批判，批评者认为官僚制的这些必将导致它的死亡，并提出了摧毁官僚制的要求。( 2 ）反批判者则看到官僚制本身的优越性，从而否定了摧毁官僚制的主张。官僚制的优越性主要体现在：

① 新兴的管理模式并未超越官僚制。尽管在形式上大张旗鼓、轰轰烈烈，但新公共管理运动事实上并没有超越官僚制，既没有改变政府的主要功能，也没有改变政府的基本组织结构，更没有从根本上改变政府的性质，至多只是部分改变了官僚制行政的运作方式。

② 官僚制精神体现了国家的宪政原则。官僚制的以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为基本特征的行政管理方式，尤其是包含着法制、程序、契约、规则、效率、公正等要素在内的“官僚制精神”，即实质上的理性精神，并没有受到令人信服的批判，更不要说被替代。在更为深刻的层面上，这种“官僚制精神”是与国家的宪政原则相一致的。

据此，反批判者认为，官僚制虽然显示出了不适应时代发展的弊端，但其本身仍不失为一个优良的制度设计。“摧毁官僚制”或许需要改变国家的某些宪政原则和宪政体制。因此促进公共行政需要的不是官僚制的死亡，而是如何对其进行改革，适应社会发展。

第22 章政府理论创新

二、思考题

1 ．阐述新公共行政学的主要理论观点。

答：新公共行政学是相对于传统行政学而言的，其研究的核心概念在于政府及其官员在公共行政管理过程中的价值观和伦理观。新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：

( 1 ）主张社会正义和社会公平。新公共行政学认为公共行政的根本目的就是实现社会正义和社会公平，因此要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分，作为政府基本的价值标准之一。基于这一理念，政府的行政管理者不应是中性的。他们应当承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。据此，新公共行政主张放弃政府传统的“价值中立”原则，而将社会公平和正义作为政府行政的真正的规范基础。

( 2 ）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。新公共行政学认为公共行政学研究的重点应在于与社会环境相关、与公众相关、与政策相关、与政府及其官员相关的问题，而不仅限于与学术、理论、思辨和研究方法相关的问题。因此，新公共行政学主张：① 变革，改变妨碍实现社会公平的政策和制度结构；② 关注政策，通过入世的、积极进取的科学方式普遍地改进影响所有人生活质量的各项政策；③ 典范革命，对传统行政学的基本假定、理论框架、价值规范、研究范畴、研究方法等进行调整，重视“行动理论”。

( 3 ）主张构建新型的政府组织形态。新公共行政学认为传统的科层官僚组织结构造就了一种超稳定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。需要寻求不断的灵活性，使变革成为经常的组织形式。同时，传统的组织理论只关注公共组织的内部问题，理论构成过于空洞。新公共行政提出通过重新定义分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程构建新型的公共组织，进而实现社会公平。

( 4 ）主张突出政府行政管理的“公共”性质。新公共行政学认为公共性质是政府公共管理与以产权私有制为基础的企业管理的根本区别。因此，不存在适用于一切组织的“全称性管理科学”, 为了实现社会公平，必须坚持政府管理的公共性质。“公共”的实质意义就在于代表公共利益，政府必须坚持公共目的，承担公共义务或公共责任。

( 5 ）主张“民主行政”。新公共行政学将民主行政作为新公共行政的学术识别系统。他们认为，民主行政的核心价值观在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。因此，应当以公众意愿、公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众参与，强调政府信息和公共政策的公开性，反对政府自利和代表党派利益，反对专业主义。

  3 ．简述“重塑政府”的特点。

答：“重塑政府”的特点在于：

( 1 ）对政府职能重新定位。“重塑”要求丢弃与传统公共行政紧密相连的一些陈规旧俗，彻底反思政府的运作。要使政府改造取得成功，最需要的东西是了解一个政府的一个新框架，一种政府的新思维，简而言之就是一个新范例。

( 2 ）企业化政府是重塑的目标。“重塑政府”理论认为，解决政府各种问题的唯一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。倡导把企业管理的方法应用与政府行政的过程当中。强调目标的设定和实现，并进行严格的绩效评估来保证政府行政的效率。对于公民，则是采取顾客的态度，政府的宗旨是实现顾客的要求，并让顾客对政府提供的产品和服务满意。