( 3 ）依法行政与政府管理水平的提高

实行法治行政，可以克服具体政策的制定还存在滞后于经济社会发展的现象，纠正有些政策不够严密，缺乏连续性和稳定性，及其政策在实施过程中也发生了种种扭曲变形现象。原因在于：① 依法行政有利于合理界定政府职能，使政府与各种社会力量之间形成良好的互动关系；② 依法行政有利于形成科学决策的机制；③ 依法行政有利于形成有效的政策执行机制。

13 ．简述政府公共危机管理的重要性。

答：政府公共危机管理主要是指政府在危机的产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策，它是衡量政府能力的一项重要指标。政府公共危机管理的重要性体现在：

( 1 ）缓解危机的发展速度，降低危机的损害。公共危机的产生绝大部分都会导致数百、数千甚至数万的人员伤亡，同时还会造成有巨大的财产损失。政府对公共危机的有效管理可以降低危机的攻击力、冲击力、破坏力、影响力，从而降低人员伤亡和财产损失。

( 2 ）维护社会稳定，保持社会发展的动力。由于危机的出现，人们骤然失去了原本存在的社会行为约束，加上不可遏制的危机心理，一部分人丧失理智，于是出现了拥挤逃生、争夺、抢劫、纵火、性攻击、暴力攻击等多种犯罪行为。政府通过公共危机管理可以维持公共秩序，保护正常的社会关系，避免社会动荡，维护社会稳定，保证社会在危机之后不至于出现萧条，依旧保有发展的动力。

( 3 ）安抚公众心理，提高公众对于政府的信任。危机会导致社会公众对再次发生类似的恐怖袭击或自然灾害或社会骚乱的害怕、恐惧的心态；进而对生命权、财产权、社会公平等等信念，以及维护这些的公共政策的合理性、有效性提出质疑。如果政府能够对公共危机进行有效管理，不但能够安抚公众的负面情绪，还能改善与某些重要公众的关系，促使双方的团结合作，从而改善政府形象。

14 ．简述公共危机的要件。

答：公共危机包括四个要件：

( 1 ）巨大的人员伤亡或巨大的财产损失。公共危机中绝大部分都出现了数百、数千甚至数万的人员伤亡，同时有巨大的财产损失。

( 2 ）公众普遍的不安、担忧、紧张的心态。这种心态是公共危机中的那些失去亲人的人们的痛苦，以及更多人们的物伤其类的悲伤等等形成的。

( 3 ）公共秩序失范，正常的社会关系被扭曲。由于骤然失去了原本存在的社会行为约束，加上不可遏制的危机心理，一部分人丧失理智，于是出现了拥挤逃生、争夺、抢劫、纵火、性攻击、暴力攻击等多种犯罪行为。与此同时，另一部分有良知的人们，却表现出了完全不同的种种可贵的品质。

( 4 ）信念和信任危机。在一些公共危机中人们普遍对生命权、财产权、社会公平等等信念，以及维护这些的公共政策的合理性、有效性提出了质疑。这也正是为什么危机之后总是会大幅度修正公共政策的原因所在。

15 ．简述公共危机的类型。

答：公共危机的类型概括地说无非“天灾”型、“人祸”型，以及延伸性的“天灾人祸”并生型。具体分类如下：

( 1 ）按照危机持续的时间以及影响，可分为以下四个类型：

① “龙卷风型”。危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响；

② “腹泻型”。危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快便会结束；

③ “长投影型”。危机爆发具有突然性，后续影响深远长时间内难以平息；

④ “文火型”。危机缓慢形成，逐渐升级，缓慢结束，代价巨大。

( 2 ）按照危机的领域，可分为以下五个类型：

① 政治性危机。包括战争、入侵、武装冲突、革命、政变，也包括大规模的政治（民主化）变革、公共政策变迁、大规模恐怖主义活动、政治腐败、民族分裂主义活动以及其他政治骚乱。政治性危机一般危及的是政体、国体、主权以及政府合法性。

② 社会性危机。包括社会热点问题的变迁、社会不安、社会骚乱、游行示威、罢工、小规模的恐怖主义活动等。社会性危机事件源于人们的不同信仰、价值观和态度之间的冲突，对现行制度、体制和社会行为规则的认同危机，以及各种反社会心理等。社会性危机的不断出现，预示着政治性或政策性危机的出现。

③ 经济性危机。包括恶性通胀或紧缩、汇率巨幅波动、证券市场大幅度振荡、失业率高攀、利率的急剧变化等。经济性危机领域广泛。

④ 生产性危机。包括火车相撞、飞机失事、船舶沉没、化学物品或核泄漏、强电磁辐射、空气污染、水污染、职业病，以及各种各样的偶然性因素的单一或共同作用引发的危机。需要指出的是，随着国家间日益频繁的经济往来，生产性危机的几率也在迅速增大。

⑤ 自然（灾害）性危机。包括干旱、洪涝、火山爆发、暴雪、冰雹、地震、台风或咫风、海啸、龙卷风、山体崩塌、滑坡、泥石流、虫害、咸潮、沙漠化、流行性传染病以及其他的自然灾害等。

16 ．简述公共危机管理的结构或要素。

答：公共危机管理指政府应对公共危机的系统安排。这个系统安排的结构或要素可以从以下角度观察和理解：

( 1 ）时间周期和序列。公共危机管理包括三个阶段：一是在危机未发生时限制危机源，尽可能避免危机的发生；二是在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，减少损失；三是在危机发生后尽早从危机中恢复过来。

( 2 ）法律规范。公共危机管理必须纳入法制化的轨道。许多国家的实践证明，建立比较完备的法律法规体系有利于危机管理的正当性和时效性。许多国家都有统一、规范和危机应对的专门法律＊应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、预警和预演方式以及其他相关事项。

( 3 ）领导体制和政府组织体制。就领导体制而言，最重要的问题是公共危机管理需要单一、明确、强大的，承担危机管理的核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心。就政府组织体制而言，最重要的问题则在于相关职能部门和不同层级政府的协同力、执行力。

( 4 ）危机管理。按照罗伯特• 希斯的“4R ”危机管理理论，危机管理的主要内容集中在减少危机的攻击力、冲击力、破坏力、影响力，做好应对危机情势的准备，全力应对已发生的危机，以及尽快从危机中恢复过来四个方面。这四个方面同时也是衡量政府应对能力的主要标准：① 缩减力( reduction）。危机缩减管理是任何有效的危机管理的核心内容。缩减危机管理的策略，包括优化环境、结构、系统和人员等。② 预备力（readiness）。危机预备管理的要义在于增强初始反应能力，基本内容在于预警和监视系统。③ 反应力（response）。危机反应管理所涵盖的范围广泛，基本问题有：一是如何能够获得更多的时间，二是如何尽可能多地获得全面、真实的信息，三是如何减少损失。④ 恢复力（recovery)。危机恢复管理是在危机过后如何恢复状态和如何评估。

 ( 5 ）整合应对资源（力量）。整合的基本问题在于形成官民协同的多维公共危机应对体制。这有三个基本的问题：① 政府与媒体的关系。为了建立这种关系，许多国家都把媒体作为政府危机管理体系的重要组成部分，赋予其传播政府决策和通告政府行动，为政府、社会组织、公众乃至世界提供及时和正确的互联式的信息，引导公众舆论以及安抚、稳定公众情绪等功能。② 政府与专家的关系。一般而论，在应对危机的过程中，专家因其专业判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量。在各国的实践中，专家的作用历来受到重视。③ 政府与和非政府组织的关系。非政府组织的兴起和普遍化，是21 世纪组织社会的新的发展特征。非政府组织可以承担和更多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。

( 6 ）公民危机教育。理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的基础，是决定政府公共危机管理效果的关键性因素之一。所以，许多国家在不断强化政府官员危机管理意识的同时，不惜投入巨大的公共资源，不断对全社会的公民进行日常性的危机意识教育和培训。

第19 章当代中国行政改革

二、思考题

4 ．简述广义的行政改革。

答：广义行政改革是指一切与国家公共行政权力的归属及其行使相联系的改革。其内涵可以从以下凡个方面理解：

( 1 ）在改革内容方面，广义行政改革涉及到与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体与其相互关系，并以这些法权主体相互关系的改变或调整为核心内容。

( 2 ）在改革范畴上，与广义政府的内涵相适应，广义行政改革在范畴上接近广义的政府改革。( 3 ）在实施操作方法上，广义行政改革要求政治、经济、行政三大体制改革凡乎同时启动并以其他体制改革的顺利发展为自身顺利发展的充足条件。

5 ．简述狭义的行政改革。

答：狭义行政改革特指以狭义政府即国家行政机关为中心的国家公共行政系统的改革。可以从以下三个方面来理解：

( 1 ）在改革内容方面，狭义行政改革等同于狭义政府管理体制改革。在这一体制中，国家行政机关是主要的抑或是唯一的权力、行为和责任主体。

( 2 ）在改革范畴上，这一改革的主要范畴大多只限于各级国家行政机关自身的改革，而不以外部制控条件的同步改变为前提。

( 3 ）在实施操作方法上，主要是通过对政府行政管理体制重新定位，使政府行政管理体制适应社会发展的需要。

从现阶段我国社会经济发展的主要矛盾分析，我国的行政改革属于狭义行政改革的内容，即以国家各级行政机关为中心的国家行政改革。

6 ．简述我国行政改革的主要任务。

答：我国行政改革的主要任务包括以下两个方面的内容：

( 1 ）对政府的重新定位。这是要对国家行政组织即各级政府的法定地位、行政权限、管理职能、行为方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等方面的基本原则的再认识、再设计、再组合、再规定。

( 2 ）以重新定位为基础再次构建政府行政管理体制。通过重新定位，使政府行政管理体制适应社会主义初级发展阶段的需要，适应建立和发展社会主义市场经济体制的需要，适应丰富和完善具有中国特色的社会主义制度理论与实践的需要并成为其中的主导力量，进而有效地推动我国社会经济的发展，同时使政府成为维护社会公正的权威之一。

7 ．简述国家的双重属性和双重职能。

答：( 1 ）国家的双重属性

国家的双重属性是阶级性和社会性。国家的阶级性与社会性的辩证统一关系在于，只有在国家的社会功能得到较为充分的体现的基础上，即在经济发展、社会稳定且有相对公平的基础之上，国家的阶级功能才有可能稳固化。

( 2 ）国家的双重职能

国家的双重职能是指阶级功能和社会功能。国家的双重职能是由国家的双重属性决定的。具体到行政改革中，表现为两个层面的问题，即法理和法律与管理思想和技术方法的问题。

8 ．简述法理和法律层面上行政改革的主要范畴。

答：在法理与法律层面上，行政改革的主要范畴包含以下凡个方面的问题：

( 1 ）政府的法定地位问题。这一问题主要包括两个部分：一是政府在国家权力关系体系中，经由宪法和法律所规定（制度内）和经由传统、惯例等所确认（法外）的政府的地位问题。在我国，执政党是国家权力关系体系中的核心组成部分。在这方面，政府法定地位的主要问题，是政府在名义上享有，在实际上行使的规定性权力和行政裁量权的属性、程度、范围、方式的问题。二是政府在社会权力关系体系中，在代表国家与除国家公共权力主体之外的各种社会权力主体的关系中，公共行政权力的属性、程度、范围、方式的定位问题。

( 2 ）政府的基本（职能）功能问题。这一问题主要是说政府应当履行什么样的职守，即政府对经济发展、社会进步、国家强盛、民族和谐、国民富足所承担责任的性质、范畴、大小。在实行社会主义市场经济体制的条件下，政府的基本功能就是通过有效公共行政管理的实施，从宏观上调控国家的经济活动和社会生活，还政府凌驾于社会之上的公共权威的本来面貌。因此，必须积极探讨和认识社会主义初级阶段市场经济体制条件下公共行政管理的客观规律，进而建立起只有政府才拥有的宏观调控机制。

( 3 ）增加公众对政府行政管理的参与问题。在我国，这种参与的政治方面的实质，是充分体现人民群众当家作主的主人翁地位；其法理方面的意义则在于，让受政府行政决策和行政行为影响的人们参与制定行政措施，不仅有助于使政府在考虑社会共同利益的同时不至于忽视局部的利益，而且可以改善政府对公众利益和要求做出反应的能力，进而使公众更好地了解政府，改善政府与民众的关系。这种改革的逐步推进，应当说是民主政治的基本要求。

  9 ．简述管理思想和技术方法层面上行政改革的主要范畴。

答：在思想和技术方法层面上，行政改革的主要范畴包含以下凡个方面的问题：( 1 ）调整行政组织。主要表现为重新划分政府管理部类。通常表现为根据与科学技术有关的社会生产各部类在国民经济中所占的比例以及各部类之间的有机联系，同时统筹社会文化、福利、安全、公益事业等，来重新组合政府管理部门。其经常的方式包括新建、合并、撤销等以及与之相一致的行政管辖权的扩大、减小、转移等。调整行政组织是“机构改革”主要内容之一。( 2 ）提高行政效率。主要表现为根据政府职能重新定位，按照分工明确、集中领导、权责一致和效率、效能的原则合理设置机构和岗位，限制和削减行政机构和行政人员。这一部分既涉及政府机构、人员的编制和行政预算，又涉及管理幅度和专业分工，还涉及行政领导的有效性，即使行政官员有较为充裕的时间和精力来接收更多的信息，考虑广泛的政策问题，妥善处理内外关系。( 3 ）强化首长负责制。为了对变化做出及时有效的反应，强化首长负责制是唯一的选择。但是，当代政府强化首长负责制的改革方向，一是权力与责任相等，有多大的权力就必须承担多大的责任，并为此建立和固化有效的权力制衡机制；二是行政首长与决策群体相结合，表现为在为行政首长调配训练有素的辅助人员的同时，广泛使用各类专家，形成行政决策群体，而不是主张行政权限的个人化；三是政府与公民相结合，在政府集中事权的同时逐步提高政府行政行为的透明度，加强公开性，扩大政府决策过程的公众参与的程度。

( 4 ）扩大行政性分权。分散行政权限的基本意思，是授予地方或区域、地区性行政首长较之现在更多的自主权，从而使他们可在其管辖范围里较为快捷地处理各种事务。由于地方首脑一般说来对当地的自然、社会、人文环境有更多的感受和了解，也由于他们必须同时对地方负责，因而他们应当有关于本地区的更多的发言权和决定权。与社会主义市场经济体制相一致，行政性分权在所难免。但是，行政分权一定应以维护中央政府政令、维护国家主权和统一、维护完整的国内市场为前提。

( 5 ）提高政府公务人员专业水平。由于社会分工不断细化，因而专业行政是行政发展的趋势。专业行政的涵义至少包括三方面要点：① 政府公务人员专业化，以有效处理日益复杂、科技含量愈来愈高的各类社会事务；② 保持政府官员队伍的相对稳定性，以利于政府公共政策的稳定性和连续性，防止由于公共政策的剧烈变动对经济发展带来的消极影响；③ 使政府及其官员因其专业行政管理的有效性和公共性而受到社会的较为普遍的尊重。较为合理的公务员制度是迄今为止实现上述目标的较为有效的方法。

( 6 ）改进行政技术。改进行政技术通常是行政改革的另一项内容。因为新技术革命直接影响到政府公共行政管理的各个方面，比如政府公共决策的准确性、程序、有效性，政府组织结构，社会心理系统等。关于政府的研究分析方法属于行政技术的范畴，可称之为行政“软技术”。

10 ．简述当代中国行政改革的核心问题。

答：当代中国行政改革的核心问题，是国家行政权力的重新定位和划分的问题。由计划经济向市场经济过渡，必然会提出政府在经济生活中的地位和作用问题。在更长的一个时期内，也必然会提出政府在社会生活中的地位和作用问题。在国家行政权力的重新定位过程中，有两个方面的关系尤为重要：

( 1 ）行政权力与政府职能。要转变政府职能首先就必须重新界定政府行政权力。从一定的意义上说，政府职能与政府行政权力的相互关系是外在形式与实质问题的关系。不首先调整或改变行政权力关系，转变政府职能就缺乏深厚的背景，缺乏强有力的支撑，缺乏足够的合法性，缺乏切实有效的可行性。实践证明，只讲转变职能而不讲改变行政权力关系并以法律的形式加以确认，并以此为基础进行行政改革，在理论上至少是不全面的，在实践上则难以取得持久稳定的效果。

( 2 ）行政权力与依法行政。依法行政的缘起及核心问题，就在于防止公共行政权力被滥用。 依法行政之所以成为我国行政改革的主要问题之一是由三个方面的因素所决定的：

① 缺乏法律制度史。与我国漫长的封建社会的历史特征相一致，我国有着源远流长的法治思想史，但却缺乏根深蒂固的法律制度史。因此从宏观上说，不断加强法制建设一直是我国面临的一项艰巨的任务。

② 政府处于国家公共权力主体的中心位置。与我国单一制国家的国家特征相一致，政府历来处于国家公共权力主体的中心位置，是最直接、最经常、最广泛、最具体的公共权力主体，在决策体制上又是典型的首长负责制，而法律又总是滞后于现实生活的发展。这就为某些政府机关自行其是提供了较大的客观空间，并因此产生了越权和侵权的潜在的可能性。

③ 市场经济的内在要求。我国市场经济的实践正在证明且将继续证明，健康的市场经济是公平竞争的经济，同时是法制的经济，而不是为所欲为的经济，更不是垄断的经济或权力的经济。某些政府机关自觉或不自觉的不良行政行为甚至不法行政行为，事实上已经构成了阻碍我国市场经济进一步完善和发展的主要因素之一。

由于这些原因，强调依法行政并以此规范各级政府的行政行为对我国政府尤其是各级地方政府来说已经刻不容缓。

11 ．简述行政权力与政府职能的关系。

答：行政权力重新定位必然涉及行政权力与政府职能的关系问题，两者的关系可以从以下两个方面分析：

( 1 ）政府的一切职能都是以行政权力为基础的。简单地说政府职能就是政府应当做什么和能够做什么。这也就是政府在社会公共生活过程中的角色定位和角色规范。政府要实施某种行政行为，必须具有一定的权力，政府的权力是一种典型的法权，并因此享有广泛的社会权威性。政府职能与政府行政权力的相互关系是外在形式与实质问题的关系

( 2 ）要转变政府职能首先必须重新界定政府行政权力。政府的“能”与政府的“权”是分不开的。政府之所以“能”，首先是由于政府有“权”。不首先调整或改变行政权力关系，转变政府职能就缺乏深厚的背景，缺乏强有力的支撑，缺乏足够的合法性，缺乏切实有效的可行性，其最终结果，很可能是小改大不改、明改暗不改、形改实不改、短改长不改。

12 ．简述我国行政权力重新定位与依法行政的关系。

答：依法行政的缘起及核心问题在于防止公共行政权力被滥用。行政权力与依法行政的关系体现在依法行政对行政权力的有效制约上。因此行政权力的重新定位必然包含着贯彻依法行政的要求。因此，依法行政也是我国行政改革的主要问题。依法行政之所以重要有以下凡个方面的原因：( 1 ）缺乏法律制度史。与我国漫长的封建社会的历史特征相一致，我国有着源远流长的法治思想史，但却缺乏根深蒂固的法律制度史。因此从宏观上说，不断加强法制建设一直是我国面临的一项艰巨的任务。

( 2 ）政府处于国家公共权力主体的中心位置。与我国单一制国家的国家特征相一致，政府历来处于国家公共权力主体的中心位置，是最直接、最经常、最广泛、最具体的公共权力主体，在决策体制上又是典型的首长负责制，而法律又总是滞后于现实生活的发展。这就为某些政府机关自行其是提供了较大的客观空间，并因此产生了越权和侵权的潜在的可能性。

( 3 ）市场经济的内在要求。我国市场经济的实践正在证明且将继续证明，健康的市场经济是公平竞争的经济，同时是法制的经济，而不是为所欲为的经济，更不是垄断的经济或权力的经济。某些政府机关自觉或不自觉的不良行政行为甚至不法行政行为，事实上己经构成了阻碍我国市场经济进一步完善和发展的主要因素之一。

由于这些原因，强调依法行政并以此规范各级政府的行政行为对我国政府尤其是各级地方政府来说已经刻不容缓。

  13 ．简述市场经济是我国政府改革的经济基础。

答：市场经济是我国政府行政改革的经济基础，可以从以下凡个方面来理解：

( 1 ）市场经济的基础地位是由经济基础与上层建筑的相互作用规律决定的。1992 年中国共产党第十四次全国代表大会提出建立社会主义市场经济体制的理论和改革目标，到1999 年我国通过宪法修正案确立了非公有经济的历史地位，我国的市场经济体制最终全面得以确立。与经济体制改革相配套。政府行政体制作为社会的上层建筑。既反作用于经济体制。又受到社会经济的发展水平和经济体制的制约，它一定要服从和服务于社会经济的发展和经济体制改革的需要。因此，中国的行政改革必须坚持以经济建设为中心，围绕经济建设事业进行，无论是机构的精简，还是人员的调整，都服从发展经济运行的需要。同时，把转变政府职能、促进政企分开，使企业拥有真正的自主权摆在突出位置，并随着经济体制改革的进程而不断深化。

( 2 ）社会主义市场经济的理论和实践是我国政府宏观公共政策选择的基础。我国政府行政改革的历史依据，源自当代中国社会内蕴的发展进步的社会条件和历史性诉求，以及反映这种诉求的中国共产党的思想路线和政治纲领的历史性转变；在基本政策价值取向（国策）上，源自当代中国由计划经济向市场经济的转变，由闭关锁国向改革开放的转变，由非均衡发展向均衡发展的转变。

( 3 ）社会主义市场经济体制的确立规定了我国政府改革的方向。社会主义市场经济体制的确立从根本上规定了我国政府与市场、社会的关系模式，政府改革首先必须有利于市场经济体制的建立和完善，有利于市场的有效运作及其发展，在根本上则必须有利于解放和发展生产力，有利于提高综合国力，有利于提高人民生活水平。经过二十年的努力，我国已经初步建立了市场，确立了市场主体，相比之下，还缺乏建立在“法律面前人人平等”基础之上的全面系统的、名实相符的、公平合理的、行之有效的市场规则，更缺乏对市场规则的正确理解，对市场规则的普遍遵从，对市场规则的自觉维护。

14 ．简述市场经济的特性与政府改革的内在价值联系。

答：市场经济的特性与政府改革的内在价值联系是指市场经济本身的特性对政府改革在许多方面都提出了要求。可以从以下凡个方面来理解：

( 1 ）市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济。政府因其公共权力主体的功能定位，不应该成为市场竞争的主体，只能是市场规则的制定者和执行者。这就要求我国政府：

① 切实转变行政观念，置身于直接的市场竞争之外。因此，必须加快实现政府与市场的功能性分离。政府与市场的功能性分离，不仅是促成我国市场经济从小到大、从点到面、由弱变强、由国内到国际快速发展壮大的客观需求，而且是我国在推进现代化的进程中，有效地实现政府功能与市场功能整合的必要条件。

② 实现政府行政职能的公共化、政府行政行为的公开化、政府政策的公平化，通过重新评估和构建政府制度，有效地防止和反对政府权能“越位”，防止和反对由于公共行政权力主体广泛且直接地不当介入市场活动而得以滋长的不公平、不规范市场行为的泛社会化倾向。

③ 充分尊重、支持和保护独立经济法人的“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的主体地位，并相应在市场准人、融资渠道、进出口贸易权、结汇权等方面广泛地实行普惠制。( 2 ）市场经济是以利益为导向的经济。这就要求政府肯定以利益为导向的社会价值标准的合理性，依法保护个人和经济主体的劳动所得。但是，市场竞争不仅会导致个人生活资料和生产资料占有量的两极分化，而且会导致利益的集团化、区域化、行业化，形成普遍的利益集团，并因此产生更为激烈的竞争。在这方面，政府的价值标准是一个包含效率与公平的双重目标：寻求和建立一种有效的制度框架，在有利于最大限度地激发生产者的工作动机和经营者的创造欲望的同时，防止财产和社会权力的无限制的两极分化，从而维护社会的基本均衡，而政府及其官员在这样一个制度创新的过程中，扮演的是社会公共利益的代表者的角色。