说到底，公共政策伦理所涉及的是正义价值的选择问题，也就是如何做到社会利益和社会负担的合理分配。就正义的价值而言，公共政策伦理所涉及的问题表面看是“选择的伦理”问题，但这实际上是“伦理的选择”问题。“没有一项公共政策所产生的道德效果可以用博弈论理论家们的‘总和为零’的说法来评价，即所谓正确的方面获得全胜，错误的方面完全失败。在公共政策的抉择面前，不存在伦理观之间的零和博弈。在历史上，人们对于“正义”问题的理解是不尽相同的。人们选择的伦理在相当程度上受到各种伦理观念的影响，常常面临在不同的伦理观之间做出选择的问题。

10 ．简述公共政策的四种主要伦理观念。

答：古往今来，存在各种各样的伦理观，涉及公共政策选择的伦理观主要有四种，具体内容如下：

( 1 ）功利主义。从哲学上讲，功利主义是一种目的论。根据行为后果的效益来评价行为，强调的是人们行为的结果而非动机，其原则是利益至上，认为只有为最大多数人谋取最大利益的政策才是正确的。

( 2 ）普遍主义。这是一种义务论。其与功利主义形成鲜明对照，强调动机的意义，认为道德评价的标准主要在于决策或行动的意愿。其原则是每个人的行动应保证其他人在同样条件下也能够做出同样的选择，认为只有保证人们义务一致性的政策才是正确的。

( 3 ）公平正义论。这是一种修正了的义务论。其强调普遍化的单一价值，认为伦理标准以公平的第一性为基础。正义论提出，公共政策就是要做到使利益的分配更加公平，尤其要注意保护弱者，只有能够保证公平分配的政策才是正确的。

( 4 ）个人自由论。这种伦理观反对公平分配论。自由论提出，公共政策要保证个人行动有更大的自由，只有保证社会上所有成员获得充分自由行动权利的政策才是正确的。

12 ．简述行政伦理失范类型。

答：行政伦理失范是指在行政权力运行过程中，行政主体置行政伦理的规范和原则于不顾，损害公共利益，假公权以济私利，导致公共权力的滥用和腐败的现象。行政伦理失范的类型可以从学理分析和现实归纳两个方面来阐述：

( 1 ）按照学理分析，行政伦理失范大致可以分为八种类型：① 经商型；② 权力寻租型；③ 公款公贿型；④ 贪污腐化型；⑤ 卖官弩爵型；⑥ 渎职型；⑦ 泄密型；⑧ 隐匿财产型。

( 2 ）根据显示进行归纳，行政伦理失范包括：政治类失范、组织人事类失范、经济类失范、失职类失范、侵犯公民权利类失范、违反社会公德类失范和违反社会管理秩序类失范等七个大的类型，具体表现超过百种。

无论什么类型的行政伦理失范，其实质都在于行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性，进行非公共的活动，实现非公共的利益。

13 ．分析行政管理中的伦理困境。（了解）

答：行政伦理失范的原因是非常复杂的。主要原因在于行政伦理本身所固有的困境。正是这种行政管理中的伦理困境，使得行政伦理失范在所有国家的各种历史条件下都有可能发生。行政管理中的伦理困境主要包括如下凡个方面：

( 1 ）行政管理人员的角色冲突。行政伦理的根本问题就是公私关系问题。历史地看，公共管理职位自从与社会相脱离之后，就产生了角色冲突问题。担任公职的人员在公私利益面前时刻都面临着道德选择。

( 2 ）集体行动与个人选择的冲突。伦理是普遍主义的道德责任，而行政组织集体行动的逻辑，则是个体的成员只有服从命令的义务。但组织所做出的决定、命令等并不总都是正确的，很可能出现决策失误或者背离普遍伦理的现象。当某一个公务员个体从普遍主义的道德责任出发去反对错误的集体行动时，这便发生了集体行动与个人选择之间的冲突。

( 3 ）公共机构的代表性和自主性之间的冲突。行政权力的自主性与其应该所具有的代表性之间存在着深刻的矛盾冲突。从公共选择的观点看，行政权力的自主性极有可能成为自利性。而从代议民主的观点看，自主性要求与社会相脱离，而代表性又意味着行政权力与社会之间的联系。

( 4 ）公共管理目的与手段之间的冲突。实现公共目的是公共管理的根本任务，也是公共管理者的职责所在。从应然的角度而言，道德上合理的目的需要采取道德上合理的手段实现。但从实然的角度看，公共管理中却存在大量的不道德手段，甚至还冠以追求公共目的之美名。

14 ．简述公共服务伦理的管理应该遵循的原则。

答：国家要采取行动确保体制和制度的良好运行，推进公共服务中的伦理行为，必须遵循公共服务伦理管理的一些原则。这些原则包括如下内容：

( 1 ）公共服务的伦理标准应该明确。

( 2 ）伦理标准应该反映法律结构框架。

( 3 ）伦理规则对公务人员应该是实用的。

( 4 ）当公务人员揭露不当举措时，他们应该知晓自己的权利和义务。

( 5 ）对于伦理的政治承诺应该强化公务人员的伦理行为。

( 6 ）决策过程应该透明并对公众公开，受公众监督。

( 7 ）公私部门之间的互动应该具有明确的指导规则。

( 8 ）管理者应该示范并提倡伦理行为。

( 9 ）管理政策、管理程序和管理实践应该推进伦理行为。

( 10 ）公共服务条件和人力资源的管理应该推进伦理行为。

( 11 ）公共服务应该具有相应的责任机制。

( 12 ）应该存在适当的程序与制裁措施去处理不当行为。

15 ．论述行政伦理立法的基本内容。

答：行政伦理立法的基本内容包括两个方面：一方面是对于行政职业道德规范的具体化、条文化的规定，另一方面是对于组织道德的保证。具体内容如下：

( 1 ）行政职业道德规范的界定

归纳世界各国行政伦理法规对于国家公职人员行为规范的界定，其总体的要求有：公共利益至上，忠诚于国家和社会，忠实地履行法律规定，公正地执行公务，恪尽职守，不谋私利，以防止伦理规范流于形式。具体措施主要包括如下凡个方面的内容：

第一，必须申报财产，将个人财务公开。这是正确处理公务人员公私利益关系的前提。行政伦理法典对于申报的对象、种类、时限、名称、程序、审查和处罚等，都有明确的规定。第二，限制公职以外的活动。这些活动包括兼职、赢利、募捐、收费等方面的详细规定，尤其是经商办企业的活动。

第三，不得利用公职谋取私利，包括各种直接的和间接的假公济私的行为。

第四，禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息，主要指的是公职人员因执行公务而获得的、未向公众公开的、与官方有关的信息。

第五，严禁在公务活动中收受礼品。收受礼品是公务人员最常见的失范行为。各国对于礼品的定义不尽相同，但一般不包括按价付款所获得的物品。

第六，回避。包括任职回避和公务回避等具体内容。

第七，离职限制。包括离职后的再就业、活动和信息使用等方面。

( 2 ）行政组织伦理的保证机制

建立行政组织伦理的保证机制是一项复杂的系统工程。从发达国家的经验看，需要制定一系列的规则并不断加以充实、改进，使组织伦理拥有完善的制度、体系和机制。总的来看，大致包括：① 发挥领导者的示范倡导作用。这对领导者提出三个方面的要求：

a ．为履行伦理职责，行政领导首先必须对自己的品行负责。自己必须是道德高尚者，是受人尊敬、品行优良的楷模，做到自身正，起表率作用。

h ．为履行伦理职责，行政领导还必须对组织的伦理观念负责。要在伦理方面培养下属的观念和意识，使组织价值观与必须完成的任务联系起来，并让全体行政人员掌握分析伦理问题的方法。c ．为履行伦理职责，行政领导又必须对组织的伦理气氛负责。要创造并保持组织相应的伦理氛围，强化组织成员的信任感与归属感，以形成相互信任、自觉履行义务的工作环境。② 建立一种道德组织制度。行政组织伦理的管理实际上就是要建立一种道德组织。建立道德组织制度必须做到以下凡点：

a ．培育一种组织良心，把组织视为一个有道德的“人”，它同样需要负责任。

b ．改变组织分工和权力分配，通过权力下放和责任下放扩大道德容量。

c ．保护那些为坚持伦理标准而违反组织政策和程序的有道德的个人。

d ．展开组织讨论，把它作为组织活动的有机组成部分，提高道德讨论的水平。

 ③ 确保监督和惩处机制的功用。从行政伦理立法的角度看，组织道德的建立离不开有关惩处与监督的规定。惩处规定的内容主要包括其种类、权限、程序，以及受理举报和防止打击报复。行政伦理相关法律制度的完善，需要注意两个问题：

a ．道德惩处的“纽伦堡原则”，即被告遵照其政府或某一长官之命而行动的事实，不能使其免除责任。依据此原则，在服从命令和道德良知冲突的情况下，在权力和道德的两难选择面前，放弃道德良知就意味着其后承担责任。

b ．道德监督的检举揭发机制，即对于具有道德良心和正义感而违背组织政策去坚持伦理标准的组织成员的保护。当公务人员发现上司或其所在的组织有对公众或公共利益造成危险而向上级举报或向公众揭露实情时，其自身也会处于被打击报复的危险之中。如果没有相应保护，行政组织伦理将化为乌有。

16 ．关于中国行政伦理建设的思考。

答：中国行政伦理制度与西方行政伦理制度相比起步比较晚，而且存在一些不足之处。目前中国已经步入了全面建设小康社会新的发展阶段，必须加快公共行政伦理建设的进程。对中国行政伦理建设的主要从以下凡个方面进行分析：

( 1 ）反思传统观念

中国传统的性善论观念有其的积极一面，即人人都可以通过教育来培养自律精神。但过于强调则会忽略人的缺陷的一面，从而导致轻视制度建设的片面做法，有时会导致起码的道德要求也难以保障，最终不利于道德建设。中国现阶段残留的政府本位思想脱胎于两千多年的封建等级社会，既阻碍了民主政治建设的进程，也使行政伦理建设出现困境。所以当前的做法是，对人性的理解既要承认道德人的一面，也承认经济人的一面，坚决摒弃政府本位思想，树立完全的公民本位观念。

( 2 ）加强制度约束

行政人格的形成大体要经历三个阶段，其间有两次升华。第一阶段是行政伦理的他律时期，即外在的制度约束时期；第二阶段是行政伦理的自律时期，是行政义务向行政良心的升华时期；第三阶段是行政伦理价值目标形成时期，是自律和他律完全统一的升华时期。与西方相比，中国的道德教育可谓投入很多，但制度短缺，至今仍没有一套完整的立法来约束官员的行为。外部约束确实有降低道德要求之嫌，但其具有可操作性，使得准则和行为之间具有更大的和谐性。所以现阶段的中国既要保持道德教育的力度，又要尽快出台道德法案，形成内部和外边约束的合力，促使官员行政人格的尽快形成。

( 3 ）重视组织改革

以往太过于将注意力集中在行政人员个人的道德规范上，而没有关注组织的性质。没有意识到使人难以以道德方式行动的组织结构形式和权力形式。然而组织内的政策和程序确实可能会产生助长组织成员非道德行为的无意的，然而确实的结果。今后要探索可能性的途径用以强调组织层面的道德并追问什么是鼓励道德行为的组织制度纬度，什么是挫败道德行为的组织制度纬度。在此基础上实施组织变革，如改变组织的分工与分权状况；建立行政人员揭发腐败内幕的保护机制；建立激励组织员工道德讨论机制以及建立公正的组织办事程序等等。

( 4 ）完善职业道德

行政职业道德是由公务人员的个人伦理道德向行政组织层面伦理道德的过渡。行政职业规范的改革将个人方法和组织方法联系了起来。当职业规范影响了管理者的价值观，从而影响了管理决定时这是一种个人的方法；当专业行政组织建立和实施道德准则时，这些组织向个人提供了一套可以对组织产生强大影响的规范体系、程序和奖励结构。现阶段的行政职业道德建设主要就是使这种“官德”从其他职业道德中完全脱离出来，建立多层次、全方位的行政职业道德规范体系。既有总体规范，又有针对特殊职业的具体约束，使其真正成为连接行政个体道德与组织伦理的桥梁和纽带。

第18 章现代政府能力

二、思考题

1 ．简述现代政府公共行政能力。

 答：政府能力是关于现代政府的基本的衍生问题之一。现代政府的公共行政能力可以理解为政府正确地制定公共政策和有效地执行公共政策的能力，或者说就是政府正确地选择作为或不作为的能力。现代政府的公共行政能力主要包括：

( 1 ）经济管理能力

① 推动本国经济社会发展的能力。能够通过公共政策的有效运用以实现社会经济不断、合理增长的政府就是有效的政府；能够推动社会经济快速、超常发展的政府就是卓有成效的政府，反之亦然。

② 维持税收和保持公共财政收支平衡的能力。税收和公共财政是一个既涉及经济的稳定与发展，又关系社会的公平与和谐的基本公共政策问题。对于现代国家政府来说，处理这一问题的首要任务在于避免和反对税收的流失。

③ 有效参与国际竞争的能力。在参与世界经济活动的过程中，如何趋利避害，最大限度地避免世界经济对本国经济的不良影响，同时借助世界经济体系中的各种资源条件，最大限度地实现本国经济的快速增长。这是是否有效参与国际竞争的价值标准。

( 2 ）政治和社会管理能力

① 维护社会基本秩序的能力。维护社会秩序的能力就是维护典则或法律的能力，就是维护社会正义和公理的能力。在现代民主社会里，政府维护社会秩序是以合法、合理和得到社会承认为前提的。

② 达成社会谅解和实现社会整合的能力。政府作为当局的主导主体，其社会整合的基本能力表现为通过运用和强化“典则规范”制定和维护全社会的博弈规则的能力。

③ 实现和维护基本社会公正的能力。由于政府缺乏自我规束的能力而导致政府下台甚至引发社会动荡的事例不胜枚举。因此，自我规束的能力才会成为评判政府公共行政能力的一项重要的价值标准。

④ 促进社会均衡发展的能力。促进社会均衡发展的能力是一个与政府管理的“公共”属性直接相关的问题，也是一个与社会的发展进步直接相关的问题。

( 3 ）行政组织管理能力

① 有效的反应和应变的能力。包括社会感应力、分析判断力、迅速做出最优化对策的能力、预测政策结果的能力。

② 适应环境创新发展的能力。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。

③ 改革和自我更新的能力。一般而言，现代政府的自我更新能力是通过行政发展― 发展行政的螺旋式前进的方式得到提高的。

2 . “政府能力的重要性是显而易见的”辨析。

答：这一判断是正确的，其原因在于以下凡个方面：

( 1 ）政府能力与社会经济的发展密切相关。政府的能力即政府的有效性，历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。

( 2 ）政府能力对于国家发展和进步至关重要。由于政府具有独特的强制力，同时是对全体社会成员具有普遍性的组织，因此，明智政府的积极促进。对于正在发生迅速转变的后发展国家而言，更是几乎没有政府可以忽略的问题。政府能力是实现社会进步的不可或缺的资源，是国家竞争力和国家持续发展能力的基本组成部分。

( 3 ）当代公共行政事务的扩展对政府能力提出了更高的要求。当今世界处于经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间竞争日趋激烈的时代，政府的宏观公共行政能力正在变得愈来愈重要。

5 ．简述政府能力的特点。

答：不同国家的政府在政府能力上存在着巨大的差异，但总的来说政府能力都具有以下特点：

( 1 ）非直观性。从经验分析和现象观察上不难理解，不同的政府在宏观公共行政能力方面存在着很大的差异，然而政府宏观公共行政能力却是一种“黑箱”系统，人们事实上无法直观其内里的要素、结构和运行机制，而只能通过其外在的行为表现及其社会效果，来判定其优劣、强弱、大小、高低。

( 2 ）不可比较性。政府宏观公共行政能力的外在行为表现及其社会后果的价值判断，是与政府的公共行政职能和公共行政权力的设定紧密联系在一起的，而现代各国政府的公共行政职能和公共行政权力的设定由于各国在宪法原则、历史传统、发展水平、法外制度等方面存在着较大的差异亦相应存在着明显的不同。因此，要在不同的国家之间进行关于政府公共行政能力的矢量性对比存在着相当多的困难。但是，这并不妨碍从普遍适用性上界定现代国家政府的能力。有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础。

6 ．简述政府能力与政府职能的关系。

答：政府能力实际上是政府履行政府职能的能力，政府能力与政府职能的关系包括以下两个方面：

( l ）政府职能与政府能力的区别

政府职能是指政府的职责和功能，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限。政府职能事实上是政府“想干什么”或“要干什么”，体现了政府对社会的承诺和担负的义务。政府职能一般由法律予以明确规定，在形式上是宪法或权力机关对政府职责和权限的规定，实际上反映了统治阶级的意愿和要求；政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，是政府“能干什么”, “会干什么”。政府职能与政府能力具有本质上的区别。

( 2 ）政府职能与政府能力的联系

政府职能与政府能力又具有紧密的内在联系，

① 政府职能的实现是以政府能力为基础的。缺乏有效能力的政府即使法律上具有广泛的职能，实际上不会真正有所作为；

② 政府能力赖以建立的许多资源与政府职能有关。政府职能为政府能力的形成和发挥提供了制度保障。

③ 政府职能与政府能力是一种互动的关系。由于资源的限制，政府的能力是有限的。有限的政府能力不可能承担无限的政府职能，因此，政府职能的合理界定以及与政府能力有效协调具有重要意义。在政府职能相对扩展的现代社会的历史条件下，政府的宏观公共行政能力及其提升，对于提高政府的公共行政管理水平以实现积极高效的行政，对于强化政府的自我规束或自律以取得国民的信任，对于实现政府的“促动”职能进而推动社会的发展，都具有突出的现实意义。

7 ．简述政府能力与公共行政权力的关系。

答：现代国家的政府能力与公共行政权力相关，两者的关系主要表现在以下几个方面：

( l ）公共行政权力是政府能力的基础。公共行政权力主要指为使政府完成其职守而由国家宪政制度规定的诸项由政府行使的国家公共权力，其中包括政府的行政裁量权。与政府职能相联系，公共行政权力要考虑的主要是政府能够做什么、不能够做什么的问题。由于政府职能是典型的公共职能之一，而充分履行公共职能总是需要相当的建立在社会契约、历史传统和现实力量对比基础之上的具有广泛社会约束力的公共权力，因此，政府的公共行政权力是构成公共行政能力的必要条件之一。一般而论，在法律上和实际运作上都获取了强大公共行政权力的政府通常公共行政作为的空间比较广大，相应地公共行政的能力亦比较强。

( 2 ）公共行政权力的行使程度可以从侧面反映政府能力。公共行政权力的行使程度是指行政客体对行政主体服从情况的差别。它是成功的权力行动与行使的权力行动之间的比率。行政权力程度是一个综合指标，它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率和能力的统一便是政府的效能。所以，有效政府必须是既有效率又有能力的政府。行政权力的自主活动潜能和服务活动潜能在主客体互动关系结构中所形成的限度，体现了政府能力的实质。所以理解政府能力，既要考虑到行政主体的权力行使，又要考虑到行政客体的服从。

8 ．简述政府能力与公共选择的关系。

答：现代国家的政府能力与公共选择相关，两者的关系表现在以下凡个方面：

( l ）政府能力通过公共选择来实现。现代政府的宏观公共行政能力可以理解为政府正确地制定公共政策和有效地执行公共政策的能力，或者说就是政府正确地选择作为或不作为的能力。作为或不作为都是与政府的公共选择联系在一起的，

( 2 ）公共选择过程包含着对政府能力的要求。公共选择本身就包含着政府的判断力、筹谋力、控制力、应变力等诸多的能力及其综合力。因此，作为是作为，不作为亦是作为，选择作为或不作为都直接反映政府的公共行政能力。政府宏观公共政策的质量是政府宏观公共行政能力的核心问题。从宏观目的上说，现代国家政府公共政策的首要目的是为了尽可能地实现“两个提升”。与此相一致，政府基本的宏观公共行政能力就是如何较快地、有效地实现“两个提升”的能力。在此基础上，又会产生维护社会公理和正义、推动社会均衡发展等一系列重大的宏观公共政策问题。这就要求现代国家政府具有全面的、综合性的宏观公共行政能力。

9 ．简述政府能力主要适用领域。

答：现代政府宏观能力的适用范围在理论上与现代政府面临的宏观公共政策问题相一致，主要集中在以下凡个领域：

( 1 ）生存和发展问题以及持续发展的能力问题，包括国民生产总值、国民经济年均增长速度、国民经济构成、经济增长方式、进出口总量及其构成、科学技术政策和自主开发能力等等；( 2 ）国民生活质量和均衡发展的问题，包括人均国民收入、住房制度、教育普及、公共交通、生态环境、医疗保健、社会保险、社会安全等等问题；

( 3 ）社会公平和公正的问题，包括社会稳定、社会贫富差距、宗教、民族、种族、政党制度、选举制度、立法制度、行政制度、司法制度等等问题；

( 4 ）国际政治和国际关系问题，包括国际政治的原则、国家关系的准则、外交战略和政策、军备政策、地区政策等等问题。

11 ．简述政府能力的提高及其内涵的变化。

答：( 1 ）政府能力的提高

政府能力的提高包括政府制定公共政策能力的提高和执行公共政策能力的提高。政府能力的提高是通过政府的自我更新实现的，是一个行政发展—发展行政的螺旋式前进过程。包括以下两个阶段：

① 行政发展。行政发展是指政府随着社会大环境的变化而相应地调改和完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等等，以适应社会发展变化的需要。改革是行政发展的基调，其直接目的是通过推动行政系统自身的革新以提高政府的公共行政能力。在这个过程中，政府以自身为诉求对象。一般说来，政府公共行政管理的现状与社会发展需求之间的矛盾或冲突，是引发行政改革的直接动因。

② 发展行政。发展行政即政府在良好行政发展的基础上审时度势、主动进取，打破“汉承秦制、萧规曹随”的旧习，通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行，来引导、推动、促进社会的快速、均衡、稳定、持续的发展进步。“促动”是发展行政的基调。在这个阶段，政府以社会为发展诉求对象。

政府能力的提高就是行政发展和发展行政两个阶段循环往复的过程，这两个阶段互为基础、互相促进，共同推进政府各方面能力的完善。

( 2 ）内涵的变化

政府能力的内涵是随着经济发展和社会环境的变换不断调整的。就“职”与“能”的相互关系而言，政府能力的内涵的变化是与政府职能地调整相一致的。主要表现在：

① 在内容上，政府职能能根据社会经济发展的要求进行科学、合理地界定，表现为规范化；② 在范围上，政府行为退出竞争领域和社会自组织领域，呈现为科学化；

③ 在程度上，政府、市场、社会三者共同发展，而非“政府单极化”;

④ 在手段上，行政指导、行政合同成为实现职能的主要方式，呈现为间接化。

12 ．简述政府能力的提高与依法行政的相互关系。

答：政府能力的提高与依法行政的关系主要体现在以下凡个方面：

  ( 1 ）依法行政与政府管理权威的增强

政府权威的下降，就是由于与传统计划经济体制相适应的权威遇到了市场化和民主化的挑战，而顺应市场经济和民主政治要求的权威又未确立造成的。因此，实行法治是重振政府权威的必然选择：首先，依法行政有利于政府权力的合法化。其次，依法行政有利于保证政府行为达到预期的效果。再次，依法行政有利于维护行政行为的严肃性。

( 2 ）依法行政与行政腐败的遏制

开展有效的反腐败斗争，切实遏制住腐败蔓延的势头，已成为增强政府能力的当务之急。实行法治行政，可以找到一条反腐败的有效途径，原因在于：① 依法行政有利于限制行政权力；② 依法行政有利于规范行政权力；③ 依法行政有利于监督行政权力。