( 2 ）行政命令不得代替律规定的原则。即由宪法、法律和行政法规明文规定的诸事项，不得以行政命令代替之，宪法、法律和行政法规的变更或修改，由制定单位按法定程序进行，行政命令不能代替。

( 3 ）行政裁量适合法规和适当的原则。即在法律或法规没有明确规定的方面，行政裁量也必须根据宪法、法律和法规的精神，符合其通则，并不得与其他法规规定相抵触。同时，行政裁量必须符合公益日的和通常事理，即适当。

( 4 ）监督和矫正不法行政的原则。通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益。包括两个方面：一是以行政救济制度来保障法治行政的主旨，在不法行政行为发生的条件下，通过申诉、诉愿和行政诉讼等制度，来保障受害者的权益得到维护。二是在国家或社会利益受到损害的情况下，通过法定监督权的运用，来保障法治行政的主旨，追究行政责任，维护宪法精神和法律制度。

3 ．简述现代法治行政的主要特征。

答：现代法治行政是进取的、有为的、发展的行政，是法治主义与灵活适应相统一的行政，是维护法制制度与推动社会进步相一致的行政，是运用法律原则为全体国民服务的行政。现代法治行政的主要特征如下：

( 1 ）现代法治行政与民主自由相互促进。现代国家是法制的国家，也是民主自由的国家。民主自由应以法治行政为界限，法治行政则是为了保障和扩大民主自由。因此法制与民主自由是相辅相成、互为条件的。现代法治行政是民主自由基础上的行政，现代民主自由则是遵从法治行政的民主自由。

( 2 ）现代法治行政是积极主动的行政。现代行政则享有较多的立法创议权、行政立法权、行政司法权以及较为广泛的行政裁量权，现代法治行政是“法律规范行政”与“法律适应行政”相统一的一种行政观念、行政制度和行政行为。主动施为和积极进取是现代法治行政的一大特征，这种特征集中反映了现代法治行政的主动精神。

( 3 ）现代法治行政包括行政立法和行政司法。行政立法和行政司法是19 世纪末20 世纪初以来逐步发展形成的一种国家法律现象和行政现象。其集中反映了政府行政职能的扩展和对社会生活干预力的增强。现代法治行政包括行政立法和行政司法，意味着行政立法和行政司法必须有法律依据或不抵触法律的规定，即同样应当“依法行政”。

( 4 ）现代法治行政包容行政裁量。由于现代社会十分复杂和发展变化节奏明显加快，裁量权对政府有效施为是必不可少的。现代法治行政强调，即使是行政裁量，也必须遵从宪法、法律和行政法规的精神和原则，即在法制的基础上进行行政裁量。在不抵触法制原则的条件下，法治行政充分肯定和发挥行政裁量的作用。

4 ．简述行政监督的基本功能。

答：行政监督是指行政组织内部的部分成员基于合法的监督权对另一些组织成员进行了解、协助、指导或控制，以推进组织目标达成的行为。在多数情况下，行政监督表现为行政上级或行政主管对下级工作状况的监督。行政监督包括如下功能：

( 1 ）了解功能。充分了解监督对象的工作性质、工作内容、工作特点、工作成果、工作态度和开展工作的方法。这种了解对于监督是必不可少的。

( 2 ）协助指导功能。按照规定对监督对象的重要行政措施进行领导、指导或协助。( 3 ）制裁功能。遵从授权和法定程序对监督对象的悖权行为予以制裁，对其不当行为予以纠正。

( 4 ）激励功能。根据法定类别和进取精神对监督对象的优良表现给予奖励或激励。5 ．简述行政监督的主要方式。

答：行政监督可以分为高层监督、中层监督和作业层监督三个层次，不同的层次其监督的对象、任务和方法存在一定的差别。一般说来，行政监督的方式主要包括六个方面：工作分派、工作报告、工作指导、工作管制、工作检评和专案调查。具体分析如下：

( 1 ）工作分派。指行政首长从工作任务出发，根据每一个部属的特定条件，予以较为恰当、合理的工作分派。工作分派既不应当过分琐细，又要明确具体，既不应当完全平均，又要注意同工同酬。工作分派公平、合理、科学，是有效行政监督的基础。

( 2 ）工作报告。指行政下级向行政上级就工作重大措施、主要事项、重大事件、主要问题等所作的工作报告。工作报告可以是书面的，也可以是口头的；可以是定期的，也可以是临时的；可以是全面的，也可以是专项的。工作报告是一种督导制度，其帮助行政上级及时了解下情、掌握动态、发现问题、采取措施，从而有效地领导和监督下级的工作。

( 3 ）工作指导。指工作分派之后，事权者对执行者的督导或督策等，目的是要按预定进程和标准有效完成任务。工作指导的基本方式是命令、要求、说明、建议等。其基本内容，是充分的授权、有效的行政指示、及时的情况通报、详细的工作说明、明确的工作标准、足够的物资设备等。( 4 ）工作管制。指对照工作计划了解工作实况，并根据实际需要作适当调整的监督制度。工作管制通常要求反映工作任务的、切实可行的工作计划。管制即督正，也即保证按照工作计划开展行政工作。工作管制的基本方法是审核、检查、规范、限制和改正。一般而论，工作管制应当简明有效，根据监督对象的不同特点实施监督。

( 5 ）工作检评。指对比工作计划与工作成果所作的评定，并根据评定结果，对工作者予以奖励或惩戒。工作检评是对工作成效的检评，也是对行政监督成效的检评。不良工作成果不仅反映工作设计的不足，而且反映行政监督的不力。因此，工作检评是调整行政监督的起点。

( 6 ）专案调查。指事权机关对监督对象的侵犯、损害、不当行政行为的专门调查活动。专案调查通常用于性质比较严重、或者涉及面较大、或者影响较为恶劣以及其他规定性的案件调查和审理。

这六个方式在实际的行政监督过程中是一个连续的过程，其功能是相互配合、相互促进、相互保障的。

6 ．简述行政监督的组织机制及其重要性。

答：( 1 ）行政监督的组织机制的涵义

行政监督的组织机制是指国家行政组织通过内部法规化、制度化的组织结构确保行政监督效应的方式。行政监督的组织机制以硬性严格规定为主要特征，其是通过国家行政管理部门自身的管理方式来表现的。这意味着现代国家行政机关自身管理方式的优劣，反映行政监督组织机制的强弱。国家行政管理部门自身管理方式的总合，构成行政监督的基本组织条件。

( 2 ）行政监督的组织机制的重要性

行政监督的组织机制是国家行政管理体制内部确保行政责任的方法体系，其重要性可以概括为以下四个方面：

① 促进和保证行政机关和行政官员维护宪法、执行法律、主动进取、为民服务，充分履行行政责任。

② 确保行政机关内部职位、职务、职权与职责相统一，并在此基础上实现上统下属、左右联系、首尾相接、政令归一之功效。

③ 在职守明细的条件下，提高行政机关和行政公务人员的工作积极性，并在此基础上提高行政工作的效率。

④ 落实工作责任，贯彻行政纪律，论功行赏、论过行罚、保障行政管理活动的法制化、规范化进程。

7 ．简述行政监督的心理机制及其重要性。

答：( 1 ）行政监督的心理机制的涵义

行政监督的心理机制是指国家行政组织通过对内部行政工作人员精神状态及心理活动影响确保行政监督的效应的方式。心理机制强调通过调动行政官员的内在热情来实现积极的行政活动以达到实现行政监督的目的，强调通过提高行政官员的责任感、职业道德和工作专业技术能力来确保行政监督。

( 2 ）行政监督的心理机制的重要性

行政监督的心理机制以灵活适应为主要特征，其是实现行政监督的另一种基本方式。行政监督的心理机制的重要性体现在以下凡个方面：

① 弥补组织机制不足。与现代国家科学技术的发展、生产力的提高和社会生活丰富化的进程相一致，国家行政管理事务也趋于复杂化、专业化和扩大化，但与此同时，国家关于行政的立法活动与行政组织自身的机构调整和法规制度总是落后于现实行政的扩展。这就需要通过心理机制来弥补由于组织机制不足而可能产生的脱离行政责任的现象。

② 弥补由于行政权扩张而导致的外部监督机制不足。在现代国家里，政府委托立法、委托司法和行政裁量职能的扩展，使行政从根本上摆脱了“行政是国家意志的执行”的从属地位，而在相当大的程度上参与并决定国家的大政方针。现代国家政府脱离议会的倾向是存在的。这就产生了加强包括心理机制在内的整个行政监督体系的新的时代要求。

③ 防止单纯技术行政管理。20 世纪以来，政府行政管理事务的专业化和部门化趋势，造就了一大批“技术官僚”类型的行政官员。这批官员更习惯于技术概念，更重视技术性的方法和手段，不太习惯和重视政治与法律、政策与法规的观念和思维方式，其心理特征更接近于技术人员而不是行政官员。这就需要通过机关内部心理监控的机制，防止单纯技术行政管理的出现。

④ 消除特权观念，改变行政官员的人际关系。西方国家的常任文官制度在稳定国家行政管理的同时，也使行政官员在长期的职业生活中养成特权观念，造成行政权力逐渐集中于少数高级官僚手中，而具体行政工作则推给中、下级人员完成，使行政权力与行政责任相脱节的现象。同时，官场中依靠金钱、权势、党派关系的现象日趋严重，而工作责任感和主动精神则明显减弱，以少数高级官僚为核心的行政官员形成“政府官僚”，拉帮结伙，谋取私利，而置国民利益于不顾。这些都要通过心理机制的建设来消除。

8 ．简述实现行政监督心理机制的主要途径。

答：行政监督的心理机制以行为科学和人际关系学说为其理论基础，重视组织的非正式结构以及与之相一致的心理活动和状态的性质。实现行政监督心理机制的主要途径包括行政责任的认同感、职业道德、机关气氛和行政技能的实现，具体内容如下：

( 1 ）行政责任认同感。现代国家政府对自身的行政管理主要通过法律、法规与行政责任认同感二者的有机、有效的配合来加强行政监督体系。在行政机关内部，行政责任的认同常常表现为工作责任的认同，即通过承担并保证一定工作职位的责任来履行并保证行政责任。在实践上，对行政责任的追究也往往表现为对违反一定行政职位责任的追究。行政责任认同感的核心问题，在于增强行政官员的民主意识、法制观念、服务思想、自主精神和对国民负责的原则概念，使其自觉接受和遵守法律关于行政责任的规定，并以此作为规范自身的行政行为的准绳。

( 2 ）职业道德。政府官员是特定的职业类别，法律和社会对这种职业的品行、品格、行为方式等方面的特殊要求构成其职业道德。战后西方国家普遍加强了对行政官员职业道德的约束性。在社会主义国家里，政府工作人员的职业道德要求一般较之西方国家更为广泛。社会主义国家对行政工作人员的要求由其多是执政党员而得以加强。

( 3 ）机关气氛。行政机关管理由于行为科学、人际关系学说和团体动力学说的介入而改变的。现代行政机关管理不仅强调正式组织的功能，而且强调组织与环境的互动，群体与群体的互动、个人与组织的互动，个人与个人的互动，以及在互动的过程中调整人际关系、改善机关环境，以创造良好的工作气氛，进而形成健康、向上的个体和群体心理状态，减少惰性和消极情绪，防止和消除泄私愤于公务之中的可能性。

( 4 ）技能水平。行政监督的实现不但取决于行政机关和行政官员的价值观念，而且取决于其专业知识和行政管理技能水平。后者又取决于其自身的素质、进取精神和行政管理的经历以及行政培训。技能水平对保证行政责任的作用主要表现在两种能力的结合方面，即依法行政与灵活变通处理复杂行政事务能力的结合。

9 ．简述法制监督的特征。

答：法制监督的核心问题是依法监督，即通过国家法律制度的制定和运用，来制约和督促政府及其官员依法行政。法制监督具有以下凡个特征：

( 1 ）从监督总体上看，法制监督是除政府以外的其他国家权力主体― 立法、司法和检察机关对行政机关及其官员实施的监督。

( 2 ）从监督对象上看，法制监督包括一切国家行政机关和全体政府公职人员及其全部行政行为。

( 3 ）从性质上看，法制监督是不同国家权力主体之间，依据宪法和法律所赋予的权力所实施的国家权力的制约监督。

( 4 ）从监督程序上看，法制监督是严格按照法定程序所实施的合法监督，进而产生合法的效力。

( 5 ）从监督目的上看，法制监督既是为了保证政府依法行政，也是为了督促政府尽心尽责，以优良的公共行政管理服务于国民，推动社会的发展进步。

10 ．简述法制监督的主体。

答：法制监督的主体主要包括以下凡个方面：

( 1 ）立法监督。即国家立法机关对行政机关及其成员的监督。不同国家的政体和国家结构形式是不同的，由此产生国家立法机关在地位和职权方面的差别。内阁制的国家其立法机关的法律地位高于行政机关，如英国；总统制的国家则国会是唯一立法机关，如美国；还有一些国家的立法机关只能制定一般的法律，制定和修改宪法需要另行召开制宪会议，如法国。但一般说来，西方国家的议会多拥有立法权、财政权、监督权、弹勃权和条约权，这些权力构成对政府的直接的立法监督。

( 2 ）司法监督。即国家司法机关对行政机关及其成员的监督。狭义的司法机关主要指法院。（行政）法院通过对具体行政诉讼案件的审理和审判来实现对行政行为主体的法制监督。其具体方式主要有两种：① 行使违宪审查权。② 审理和判决行政诉讼案件。

( 3 ）检察监督。检察机关在许多国家也是法制监督的主体之一。在许多国家里，检察机关是代表政府追究责任和提起公诉的机关。但就其功能属性而言，应该称之为司法行政机关，是一种行使司法行政权的国家机关，在形式上一般不涉及法院行使审判权的活动。在通常的情况下，许多国家的检察官实行一体化体制，上命下从，自成体系。这对于实现其检察职能起到了保障作用。

( 4 ）党的监督。即党对政府及其官员的监督主要指执政党的监督。在西方国家中，执政党通常对其在政府中任职的官员，主要是政务类官员，具有政纲、政治倾向、重大政策的制定和选择等方面的督导力或约束力。在社会主义国家中，执政党的监督则是社会主义国家法制监督的特殊组成部分，从某种意义上可以说是国家法制监督的主要部分。

11 ．简述行政诉讼的特征。

答：行政诉讼，是指通过司法审理和裁判解决行政纠纷的活动。行政诉讼是国家法制监督的一种特殊的、有效的方式，行政诉讼具有以下三个方面的特征：

( 1 ）当事人一方必须为行政主体。这是说行政诉讼的发生必须有行政机关或具法人资格的行政官员作为一方当事人参加。

( 2 ）必须遵守和适用普通司法程序。法定的程序是正义赖以实现的制度保证。

( 3 ）案件受理的具体范围由法律明文规定。行政诉讼的种类主要包括：申诉、控告、检举案件；行政违法行为案件，经济纠纷案件，职务犯罪案件，对行政机关行政裁决和行政惩处决定提起异议案件等。

12 ．简述行政诉讼制度的通则。

答：行政诉讼制度是与民事诉讼、刑事诉讼并列的国家三大诉讼制度之一。作为一种法律制度，其适用以下通则：

( 1 ）回避制度：极可能影响公正解决行政纠纷的审理人员都应当自行回避。当事人也有权提出回避要求。

( 2 ）公开制度：为保证当事人的平等地位，除适用国家保密条例外，行政诉讼审理应当公开。

( 3 ）辩论制度：当事人有权在受理机关主持下，就争议的真实性和其他问题，陈述己见，洁问盘驳，以维护自身的合法权益。

( 4 ）时效制度：规定有效追诉期和有效上诉期，超过期限即为自动放弃。

( 5 ）律师制度：当事人均有权根据法律规定聘请辩护律师或自辩。

13 ．简述社会监督的特征。

答：社会监督最直接和最广泛地体现国民参政、议政的权利，是国民发表政见、维护权益、督策政府及其官员的主要形式。社会监督具有以下凡个特征：

( 1 ）社会监督是一种政治权利。社会监督是基于宪法所赋予的权利，并通过这种权利的实际行使来实现的。各国宪法或宪法性文件一般都有关于公民和公民团体（结社）政治权利的原则规定，其中包括参政议政、批评政府及其官员的权利，以及这种批评受宪法保护的权利。

( 2 ）社会监督是一种法律制度。社会监督是通过宪法和法律制度确认、发挥和保障的。在宪法之下，各国通常都有诸如新闻法、出版法、游行示威法、行政诉讼法等具体法律，并通过以宪法为核心的、诸项有关法律的有机配合，来保证社会监督的实现。

( 3 ）社会监督是一种社会责任。社会监督是基于对国家、对民族、对全体国民所承担的责任而实施的。这种责任是自然的、普遍的、不可推卸的，每一个公民、每一个社会组织都应有这种责任，差别在于不同的行为主体其自觉的程度不同而已。

( 4 ）社会监督是一种民主意识。社会监督是在社会普遍的主权意识基础之上而成其为一种宪法原则和法律制度的。按照自然法的原则，主权是生来俱之的，每一个人都有权对公共权力的行使及其合理性发表政见，因为国家是全体国民的国家，官员是全体国民的公仆。在现代社会中，由于政府职权和职能的大大扩展，民主意识主要表现为对国家公共权力的关注和对自身权益的维护。

14 ．简述社会监督的主体。

答：社会监督的实质是公民从国家权力主体的地位出发，行使法定的权力，对国家行政机关及其官员所实施的监督。其是法制监督的一部分，是外部监督之一种，是法制行政的又一个基本的观念和范畴。社会监督的主体主要包括以下凡个方面：

( 1 ）社会舆论。社会舆论是一种广泛的权力，是一种并列于立法、司法和行政权力的“第四权力”。这种权力虽不是正式的权力，却对国家和社会生活产生极大的影响，并对国家行为构成直接的制约，即舆论控制。总之，言论、出版自由是受法律保障的，政府及其官员对社会舆论是重视和顾忌的。

( 2 ）公民批评。公民对政府及其官员的监督，是载入宪法的公民的基本权利之一，是社会监督的最重要的内容之一。在社会主义国家里，公民批评是主人对公仆的监督，也是人民群众当家作主的体现。我国宪法规定，一切国家机关和国家工作人员都必须接受人民的监督，倾听人民的意见和建议，努力为人民服务。在实际过程中，公民可以采用上书、走访、行政诉讼、借助新闻舆论等方式，对行政机关和行政人员的违法或不当行政行为进行批评、提出建议和维护自身权益。

( 3 ）公民投票。公民投票也称公民公决，即由全国公民（主要指选民）用直接投票的办法来通过或批准某项法律，或决定对内对外政策、政治制度等方面的重大事件。公民投票是直接民主形式之一种，是主权在民宪法原则的具体适用。在人口较少的西方国家里，这种直接民主的形式甚至占有统治地位。

( 4 ）压力集团（利益集团）通常由具有共同利益或目标的人所组成，其目的在于为自身和其成员谋取利益，或维护既得利益，或争取新的权益。利益集团为了充分实现其利益，就必须经常地向政府或政府官员施加影响和压力，以得到主管部门或主管官员的同情、理解、认可、默许、批准或给予方便。当压力集团的需要得不到满足时，就有可能采取一定的方式发泄不满或进一步施加压力，揭露或攻击政府及其官员的有关政策和违法失职行为。

( 5 ）地方自治制度。某些国家规定，在地方行政区域内，由地方自治体所属居民直接选举行政长官，组成地方自治政府。地方自治政府在法律许可的范围内根据所辖居民的意愿，独立处理内部各项事务，实行自主管理。

15 ．简述监督的局限性。

答：从世界许多国家的实际情况来看，无论是国家法制监督还是社会法制监督，都存在相当局限性，监督的局限性具体表现在四个方面：

( 1 ）行政裁量行为范围和种类的扩大。这就使行政权在国家政治生活中的地位明显提高，实际已居于主导地位，外部监控力度不够，常常徒有其表。

( 2 ）国家行政管理事务的复杂化和技术行政的发展。这往往导致外部监控行为陷入困境，不得不实行“自我克制”。

( 3 ）行政决策和行政行为的节奏加快。在快速变化的社会条件下，需国家处理的社会事务不断膨胀，而立法机制却由于众口不一和程序繁难而缺乏活力，从而使行政自由裁量得以放任。( 4 ）维护阶级利益。在阶级实质卜，西方国家的垄断财团需要维持政府的特殊地位以实现自身的特殊利益。

第16 章行政责任

一、概念题

二、思考题

1 ．简述现代国家确立和确保行政责任的意义。

答：在现代社会中，行政责任已经成为国家政治生活的一个重要方面，从而使得确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义，主要体现在以下两个方面：

( l）行政权能的扩展要求在新的历史条件下必须确立和确保行政责任

① 行政权能的扩展。19 世纪末、20 世纪初，西方国家开始出现从立法国家转变为行政国家的国家现象，政府的地位得到加强，政府的权力、职能和活动范围大大扩展，并在国家和社会生活中发挥越来越大的作用。具体表现为三个方面：

a ．政府通过各种形式的行政委员会从立法和司法机关接受相当多的委任立法权和委任司法权，并扩大了行政立法和司法行政的范围及种类。

b ．政府利用宪法对政府职权的抽象规定，进一步扩大了政府的行政性自由裁量权。

c ．政府通过加强对国家经济及社会生活的干预，在扩大国家社会职能的名义下，扩大了自身的权能。

② 行政权能扩展带来的问题。行政权能的扩展也造成了一系列的问题，表现在：

a ．政府职权的扩展不可避免地要与以三权分立、天赋人权、普选制、多党制为核心内容的资产阶级民主制度发生矛盾。

b ．政府职权的扩展、行政裁量权的增加，为政府与特定利益集团的结合提供了更多的条件，直接影响到政府的公正立场与公益目的。

c ．在实质上，垄断资本既需要强化政府的职能以满足共同的垄断需求，又需要对政府的职能有所限制，以维护利益均沾的原则和各自的特殊利益。

所以，解决行政权能扩展带来的问题，就必须在新的历史条件下确立和确保行政责任的问题。

( 2 ）政府自身的变化要求确立和确保行政责任

进入20 世纪以来，社会生活日益丰富化，人们的需求日益增多和复杂化，这就对国家行政管理的方式、内容和范围提出了新的要求，要求政府通过自身调整以适应不断的变化；而政府为了有效地实施行政管理，进行自身的变化，形成现代国家行政组织的特征，集中表现为政府权力和职能明显扩展，行政管理内容和方式日趋繁多，政府组织结构和行政权力的再分配更为复杂，政府公务人员的数量和种类大为增加。现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂的特征，产生行政组织体系内部各个层级、各个部门以及各个行政公务人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，即通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证行政行为的规范化、克服随意性、减少行政失误、提高积极性和工作效率，使行政机关和行政公务人员既分工又合作、既严肃又灵活，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度，从基本的工作层次上，确立和确保行政责任。

5 ．简述社会主义国家行政责任问题。

答：社会主义国家行政责任主要表现在以下两个方面：

( 1 ）巴黎公社时期国家行政责任问题

在巴黎公社时期，就实行过选举者可以随时撤换被选举者、被选举者对选举者负责的原则。但是，由于种种复杂的历史原因，社会主义国家行政责任制度的内在机制，一直未能得以明确，官僚主义的侵权和损害行为始终未能得以有效克服。

( 2 ）中国国家行政责任问题

我国关于行政责任的宪法原则是明确的。我国宪法从根本上规定了政府和政府工作人员对国家权力主体负责的政治法律原则；并明确指出由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。但在实践中，我国行政责任一直存在着法制化程度较低的问题，具体表现在：

① 在法律制度上，缺乏完整的确立和确保行政责任的体系。于宪法之下既没有配套成龙、分门别类的具体法律、法规，也没有统一的法典，而国家责任、国家工作人员责任、国家赔偿、行政诉讼、行诉程序、追究行政责任的法律主管部门和行政主管部门及其职权等内容在内的行政责任制度，在我国的情况是不是没有，就是尚不健全。

② 在理论研究上，缺乏完整、清晰、正确的概念和较长远的理论规划。轻视系统的理论对建立和完善社会主义行政责任制度的指导意义，因而在实践上常常混淆社会主义的正当的公民权利与崇高的共产主义精神之间的界线，用国家至上、集体至上否定个人的合法的利益与要求。