( 2 ）公平原则。公平原则是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态。公平原则具体体现是受益能力原则，公民的受益能力与其收入水平呈负相关，即收入水平越低，其受益能力越大，相等的补助对其产生的效用也越大，那么就全社会来说，其效用也就越大。

( 3 ）稳定原则。稳定原则是指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。显然，当公共财政支出有利于就业水平的提高，物价的稳定，良好的国际收支状况时，就会符合此项原则。实践过程中，对每一项财政支出来说，上述三项原则往往很难同时满足，这就需要决策者综合分析各方面的因素，以选择最佳的支出方案。

16 ．简述公共财政收入的分类。

答：公共财政收入依据不同的标准，可以进行如下分类：

( 1 ）以财政收入的形式为标准，可分为税收和其他收入两大类。这种分类的优点是突出了财政收入中的主体收入，即国家凭借政治权力占有的税收。而其他收入总量相对虽少，却体现了不同的分配关系。我国的财政统计分析就经常采用此种分类方法。

( 2 ）以收入有无反复性为标准，可分为经常收入与临时收入。经常收入是指在每个会计年度连续反复获得的收入，如税收、规费、公有财产及公有企业收入等；临时收人是指不定期不规则取得的收入，如公债收入、赔偿金及罚没收入等。

( 3 ）以财政收入的来源渠道为标准，可分为直接收入与派生收入。直接收入指政府的公产与公业收入；派生收入指政府凭借其管理者身份获取的收入，如税收、各种罚没收人等。

( 4 ）以收入是否具有强制性为标准，可分为强制收入与非强制收入。强制收入是指国家行使其政治权力从国民收入中强制征收的收入，如税收、规费等。非强制收入则是指国家以所有者身份获取的收入，如公有财产和公有企业收入等。

20 ．简述财政政策的类型及其效果的不同。

答：( 1 ）财政政策的类型。

宏观政策的目标各有侧重，但基本上都集中在充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡上。宏观财政政策可以分为以下几类：

① 按财政政策作用方式，可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。

a ．自动稳定的财政政策是指那些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，主要表现为税收的自动变化和政府的转移支付。

b ．相机抉择的财政政策是指那些需要借助外力才能对经济产生作用的政策。

② 根据财政政策调节国民经济总量方面的功能，将其分为扩展性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。

a ．扩张性财政政策（通货膨胀性财政政策）是指通过减少税收收入和扩大财政支出，特别是扩大投资性支出，来刺激社会总需求和总供给的差额缩小以至平衡。

b ．紧缩性财政政策也称盈余性财政政策，是指通过增加财政收入和减少财政支出来抑制社会总需求。

c ．均衡性财政政策（平衡性财政政策）是指为一种保持财政平衡的政策，使财政收入和财政支出的总量对比关系对社会总需求保持中性关系，既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩性效应。

( 2 ）财政政策的效果

① 自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策是针对经济周期进行反向调节，其效果表现为：通过调节减轻经济波动，保持宏观经济运行的稳定性。在经济扩张阶段，抑制总需求扩张，防止可能出现的经济过热。在经济萧条阶段，缓解经济紧缩，防止可能出现的经济衰退。由于相机抉择的财政政策存在着时滞的问题，而且经济形势的发展变化也具有不确定性，在实践中财政政策的效果会有所降低。

② 扩展性、紧缩性均衡性财政政策主要是针对社会需求进行调解，其效果各有不同，主要表现在：

a ．扩张性财政政策的效果表现为：当社会总需求明显不足时，可以缩小甚至平衡总需求和总供给的差额。而如果总需求与总供给原来是平衡的，扩张性财政政策就会使总需求超过总供给。所以，在减税和增加支出并举的情况下，扩张性财政政策可能会导致财政赤字。

b ．紧缩性财政政策的效果表现为：在社会总需求过旺的情况下，可以消除通货膨胀缺口，达到供求平衡。而如果总需求与总供给原来是平衡的，紧缩性财政政策会造成有效需求不足。所以在增收与减支同时并举时，紧缩性财政政策可能会产生财政盈余。

c ．紧缩性财政政策的效果表现为：保持财政收支平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响，从而保持宏观经济的稳定和发展。

第13章 依法行政

二、思考题

4 ．简述西方国家依法行政的理论和实践历史变迁的特点。

答：从对资产阶级革命以来资本主义国家依法行政的理论和实践的历史变迁的分析，可以得出西方国家依法行政的理论和实践历史变迁具有以下凡个方面的特点：

( l ）由重视立法转向重视行政。各主要资本主义国家大体上都经历了一个从重视立法、强调立法高于一切，向重视行政、突出行政职能地位转变的历史过程。这一过程的形成，一方面反映了执掌国家政权的资产阶级经济利益需求和政治任务的转移，另一方面也反映了社会生活在节奏、广度和内容上的巨大变化以及公众价值标准的改变。在快速发展变化且极具不稳定性的未来社会条件下，与议会和法院相比较，政府公共行政管理，将继续是最有效的、最及时的国家管理形式。( 2 ）依法行政释义的宽泛化。资本主义国家依法行政释义的宽泛化，是在三百余年法制（治）基础上出现的一种国家现象。行政权是在受到诸种法和法的传统的限制，并在社会公众其中包括政府官员对法的普遍认同和尊重的基础上扩展的。因此，行政权力扩展的适用范围多以特定或具体事项的变化为对象，通常不涉及立国根本。( 3 ）对行政权力扩展的制约。行政权力的扩展受到了三权分立国家权力体系中其他国家权力主体的制衡，使行政权力不可能恣意妄为。这种制衡一方面表现为立法机关通过法律的间接制衡；另一方面表现为立法、司法机关对行政机关的违法审查。

6 ．简述西方国家依法行政的社会基础。

答：依法行政的社会基础是资本主义的经济原理和市场经济的实践。具体包括以下三个方面：

( l ）财产私有制。资本主义生产方式推崇和鼓励个人谋求自我利益的动机和活动。这种动机和活动可以通过个人资金的积累达成社会财富的总量增值，促进和扩大再生产。只有国家（政府）才可与人民产生公法意义上的上下统属关系，进而产生事实上容易发生却难以纠正的侵权行为，危及私有财产制度。这就必然要求规范和限制政府的行为，即依法行政。

( 2 ）市场竞争。资本主义生产方式发展动力的外在的压力就是市场竞争，竞争激烈、残酷的，会导致不正当竞争，引发社会动荡和冲突，需要制定社会普遍遵从的规则加以规范，就必须在国家的社会职能层面依法行政，维护市场竞争的公正性。

( 3 ）管理理性化。资本主义经济为尽可能低的成本赚取尽可能高的利润，必然要强调手段和目标的合理化，强调效率，强调管理的科学化。这反映在国家政治生活和社会生活中，必然要求规范、约束、制裁企业和个人的各类法律、法规、法令确切严谨，而不能仅凭借原则裁处。这就要求政府以理性的态度而不是感性意识实施公共行政管理，即依法行政。从法理上说，国家在私法关系上与公民是处于平等关系的。所以，当政府的行政行为在客观社会效果上损害国民权利和利益时，必须依据民法、刑法、行政诉讼法的通则和规定承担行政责任，并给予相应的赔偿。

9 ．简述强调依法行政的原因。

答：强调依法行政是由行政权本身的功能和特性决定的，主要可以从以下四个方面进行分析：( l ）行政权客体的广泛性要求通过法律对公民权利进行保护。在与公民、与社会的关系上，政府行政机关是最直接的、最经常的、最广泛的、最具体的，从一体两面说，受到行政部门侵权的可能性也最大。由于社会事务的凡乎是无限的发展，政府的职能也凡乎是无穷无尽的。强调依法行政是出于保护公民权利的需要。

( 2 ）由行政权的排他性而导致的行政专横需要通过法律来约束。在组织构成和决策程序上，唯独行政是首长个人负责制。由于权力作为一种社会存在本身具有强烈的扩张性、侵犯性、排他险、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性，如果没有法律的限定和其他国家权力的制约，行政首脑是有可能大权独揽，实行行政专横的。

( 3 ）行政权自身的膨胀性需要通过法律来约束。在实际生活中，“权”与“事”合称“权事”, 即管理多少事情就有多大的权力。

( 4 ）行政权的自由裁量性需要法律的规范。法律的规定总是原则的、有限的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。这就为行政权自行其是提供了极大的客观空间，也提供了极大的主观可能性。如果没有法的规范性作为约束，很容易导致自由裁量的滥用。

10 ．简述公共权力分立、制衡的制度原因。

答：公共权力分立、制衡制度原因在于权力的分立制衡从客观上体现了以资本主义生产关系为核心的种种社会关系，对于缓和、抑制上述社会基本矛盾起到了积极的、难以替代的作用。具体表现在以下凡个方面：

( l ）公共权力分立、制衡在社会形象上体现民主、正义和公平。这有助于将统治阶级的法律提升为国民的普遍意志，有利于维护社会公众对“政治”的信心，进而维护社会稳定，为资本主义的经济发展提供社会条件。

( 2 ）公共权力分立、制衡兼顾了不同派别的利益需求。对统治阶级来说能够将统治阶级的利益与公众的利益、国家的阶级职能与社会职能有机地协调起来的政治制度才是最好的政治制度。公共权力分立在阶级实质上体现统治阶级的共同和根本的利益，同时兼顾不同派别或集团的特殊需求，因而为本阶级所共同维护。

( 3 ）公共权力分立、制衡有助于维护资产阶级国家主权的完整和统一。分权的立意在于“分”, 制衡的目的在于“合”，以维护资产阶级国家主权的完整和统一。从机制上分析，三权分与合的背后还存在一种约束三权的强大的资产阶级的政党。政党通过财政资助和组织服务等方法来挑选立法、司法和行政官员，并通过政纲约束三大国家权力，沟通三大国家权力机关之间的关系，共同为本阶级的利益服务。

11 ．简述依法行政的历史基础和现实需要。

答：依法行政起源于资产阶级反对封建专制的需要并成其强大的武器，发展于资产阶级巩固政权的需要并成其有力的工具。依法行政作为一种思想、一种理念、一种制度是有其历史基础和现实需要的，主要表现在以下几个方面：

( l ）在经济基础上，依法行政与资本主义经济的诸要素相吻合。对于生产资料私人占有制，政府依法行政的第一要旨是阻止、反对和惩罚对私有财产的阻挠、侵犯、剥夺，以国家武装力量为后盾保护私有财产。对于市场经济，政府依法行政扮演执法者和引导者，鼓励合法行为主体自主经营、自负其责，反对任何主体不正当的介入、干涉、胁迫；对于竞争，政府依法行政保证竞争的公正性，竞争规则的合理性，其中包括因政府自身的特殊地位，政府不得以公开或隐蔽、直接或间接的任何手段获得经济利益。否则，市场经济必是无序的、畸形的缺乏持续发展能力的，从而危及资本主义制度。这是资产阶级绝对不能允许的，因此，“违法行政”者必受严惩。

( 2 ）在政治理念上，依法行政与资产阶级的民主、自由、平等等观点和主张相吻合。资产阶级民主的对立物是封建君主专制或独裁，资产阶级自由的对立物是封建强迫服从，资产阶级平等的对立物是封建特权或利益独享。在反封建斗争之中，资产阶级的自然权利等理论，不仅有利于资产阶级夺取政权，而且也迎合了除封建阶级之外的其他社会各阶级的要求。这就在阶级观点和公众意识之间寻获了一个平衡点，从而建立了一个为社会普遍认同的理念，并逐步演化为一种社会意识形态延续下来。总之，由于依法行政始于反对封建王权的斗争，由于社会各界对封建专制的普遍的惧怕和行政权具有的各种特性，因此，为了维护民主、自由、平等而限制、规范行政权就成为一种社会共识。

( 3 ）在国家政治体制上，依法行政与资产阶级的三权分立及制衡制度相吻合。生产资料私有制产生于经济利益的差异进而产生政治主张的不同，“机会均等”、“利益均沾”等市场经济原则反映在国家政治体制上，就会强调权力分立和制衡，而为了均势，对较多握有实际权力和经营性权力，因而最有可能侵权的行政权就要重点框限。

12 ．对我国依法行政问题的再思考。

答：长期以来，我国的政府一直都是“全能政府”，政府介入、干预、调控社会经济的范围、程序、方式、频率、权威性等的程度是西方国家不能比拟的。在实行社会主义市场经济的前所未有的历史条件下，如何正确看待“依法行政”与社会主义市场经济的关系，根据社会主义市场经济的客观需求，及时、全面、有效地转变政府职能是我国当前值得深思、刻不容缓的理论与实践问题。

( 1 ）我国依法行政问题的原因

依法行政的缘起及核心问题，就在于防止公共行政权力被滥用。依法行政已成为我国行政改革的主要问题，主要原因包括以下凡个方面：①与我国漫长的封建社会的历史特征有关。我国有着源远流长的法治思想史，但却缺乏根深蒂固的法律制度史。因此，从宏观上说，不断加强法制建设一直是我国面临的一项艰巨的任务。② 与我国单一制国家的国家特征有关。政府（行政）历来处于国家公共权力主体的中心位置，并且，在国家与国民的关系方面，政府总是最直接、最经常、最广泛、最具体的公共权力主体，同时，惟有政府在决策体制上是典型的首长负责制，而法律又总是滞后于现实生活的发展。这就为某些政府机关自行其是提供了较大的客观空间，并因此产生了越权和侵权的潜在的可能性。

( 2 ）我国依法行政的进展

近些年，在“依法治国”、“依法行政”执政理念的指导之下，我国的依法行政取得了历史性的进步，相关法律体系得到完善，依法行政的前景值得期待。

( 3 ）推进依法行政的途径

根据我国目前的实际情况，推进依法行政可以从以下五个方面着手：

① 必须加强立法工作。加强立法是推进依法行政的前提。目前，我国立法工作存在的主要问题包括：法律体系尚不完备，不适应新形势的发展，急需修改完善；有些法律法规的立法质量不高，漏洞很多，可操作性差；同一层次或不同层次的法律法规之间相互冲突。面对这些问题，要实现党的十五大提出的“到2010 年形成有中国特色社会主义法律体系”这一战略目标，就必须大力加强立法工作，加强立法工作的具体内容包括：a ．要逐步转变主要依靠多立法来完善法制的思路，走主要依靠提高立法质量来完善法制之路；b ．要逐步转变“宜粗不宜细”的立法思想，坚持立法力求严密细致的原则，不是回避矛盾、下放矛盾，而是面对矛盾、解决矛盾；c ．要逐步转变“成熟一个，制定一个”的立法思想，从全局出发，有步骤、有规则、有预见地开展立法工作；d ．要改变先改革后立法的做法，坚持立法与改革相结合的原则。

② 注意提高行政执法。法律只有在执行和监督实践中才能起到引导、推动和保护的作用，才能建立起权威，才能得到补充、修改、完善和发展。改革和完善行政执法制度可以从凡个方面着手：

  a ．围绕政府机构改革，以精简机构、转换职能为目标，撤销不必要的执法机关，精简过于臃肿的执法机构，调整有关执法机构的职权；b ．以民主、公开、高效为目标，健全和完善行政执法程序，使行政执法活动程序化，以法律程序控制和制约行政权力的行使；c ．以提高素质、加强管理为目标，建立和完善公务员制度，努力建设一支真正为人民服务的、高素质的国家公职人员队伍；d ．以加强监督为目标，健全和完善政府内部权力制约和监督机制、外部社会监督机制，使国家公职人员的活动置于强有力的国家和社会监督之下；e ．以强化责任为目标，完善并切实实行行政执法责任制。

③ 严格法律监督。法律监督与立法、行政执法一样，都是法律运作的重要环节。严格法律监督主要从以下两个方面着手：

a ．要进一步完善国家监督体系与制度。包括：第一，强化国家权力机关的法律监督职能，使权力机关对其他国家机关，特别是对行政机关的法律监督经常化、制度化；第二，充分发挥检察机关的国家法律监督机关的作用，切实保障检察机关对行政机关的法律监督权；第三，进一步完善行政机关的内部监督机制，切实发挥行政监察机关、审计机关的监督职能。

b ．要高度重视、大力完善社会监督体系与制度。包括：第一，加强党的监督，充分发挥党的政治、组织、舆论宣传优势，加强对广大党员和国家公职人员的党纪国法监督；第二，完善人民政治协商制度，使人民政协成为社会力量（特别是各民主党派、人民团体）和各界人士参政议政、民主监督的重要组织形式；第三，加强人民群众监督，积极拓宽和畅通监督渠道，进一步完善举报、信访等法律监督制度，为人民群众进行法律监督提供必要的法律保障和方便条件；第四，加强新闻舆论监督，从制度上切实保障新闻自由，充分发挥新闻媒体在揭露违法犯罪行为、监督公职人员依法办事上的巨大舆论作用。

④ 保障司法独立。司法是保护公民权利，维护社会主义，惩治犯罪的最后一道防线，司法的公平与正义是一个国家民主、文明程度的重要标志。司法是否公正，主要依赖于司法是否独立。实现依法行政必须从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，具体要求：a ．各级司法干部应坚决依照宪法和法律的规定行使职权，抵制一切来自外部的干扰；b ．全面提高法官、检察官的素质，造就一支跨世纪的优秀司法干部队伍；c ．全面贯彻落实《 法官法》 、《 检察官法》 ，进一步改善司法干部的工作条件和生活条件，对司法部门的财政预算可实行计划单列，由中央直接管理，以减少和杜绝地方保护主义的影响和干扰。

⑤ 争取社会认同。依法行政既要得到各级政府及其工作人员的认同，又要得到社会的认同，两方面的认同相衔接，依法行政才能成为现实。因为，行政主体对推进依法行政的认同，可直接作用于行政实践，社会对推进依法行政的认同，可形成先进的社会文化潮流，是政府依法行政的直接压力。行政理论与行政实践都证实，只要现存政府结构、过程与社会成员的行政文化相协调，则行政体系的运营保持常态。反之，则行政体系的运营会改变常态。

综上所述，我国市场经济的实践证明，健康的市场经济是公平竞争的经济，同时是法制的经济，而不是为所欲为的经济，更不是垄断的经济或权力的经济。在进入21 世纪的时候，中国需要依法行政的强大政府，而能够造就这样一个政府的，不仅在于政府自身，而且在于整个社会，在于整个社会的关注、督促及广泛、深刻的利益表达。因此，强调依法行政并以此规范各级政府的行政行为对我国政府尤其是各级地方政府来说已经刻不容缓。

第14 章行政行为

二、思考题

L 试述行政行为的涵义。

答：( l ）行政行为的涵义

① 广义的行政行为，是指合法的行政行为主体依据法律的规定，在法定的职权范围内，按照法定程序，通过法定形式，所实施的全部行政管理活动的总称。包括决策行为、组织行为、领导行为、指挥行为、执行行为、监督行为等等。

② 狭义的行政行为，是指合法的行政行为主体依据法律的规定，在法定的职权范围内，按照法定程序，通过法定形式，在行政管理活动所实施的能够直接发生法律效果的行为。如行政检查、行政许可等等。

2 ．试述行政行为的特点。

答：行政行为的特点主要表现在以下凡个方面：

( l ）组织性

行政行为的主体主要是国家行政机关，国家行政机关是国家根据有关法律，按照法定程序组建的机关，具有高度的组织性、纪律性。其工作人员是这种具有高度组织性、纪律性机关的组成人员，其权利和义务也由法律授予。因此，所实施的行政行为不是某个具体行政机关或某个个人意志的反映，而是国家行政机关整体意志的反映。即行政行为不是个体的行为，而是组织的行为。

( 2 ）关联性

行政行为虽然是由不同的行政行为主体具体实施的，但由于行政行为体现的是国家行政机关的整体意志，因此，行政行为之间存在着内在的关联性，即相互制约、相互影响。一个行政行为主体实施行政行为所产生的后果，也影响其他行政行为主体实施行政行为的后果，甚至对全部国家行政机关都产生一定的影响。

( 3 ）强制性

行政行为是行政行为主体代表国家实施的管理社会的行为，以国家的强制力为后盾，其发生法律效力无须经过行政行为客体的同意。除非经权力机关或上级行政机关裁决或者有管辖权的法院判决其违法予以撤销，否则，就要假定行政行为具有合法性，国家行政机关及其工作人员有权强制执行，行政行为的客体如果拒不执行，将会受到相应的制裁。

( 4 ）妥协性

从宏观上来看，行政行为能否取得实效，关键在于得到全社会多数人的认可或支持。这种认可或支持不仅仅是依靠权力和法律所能得到的，而是行政行为主体与其他有关方面沟通、协调的结果。因为不同的组织和个人所处的利害关系不同，对问题的认识程度和角度不同，所主张的解决问题的观点和途径也不同。而行政行为主体所采取的行政行为，往往不是完全采纳某一种主张，而是不同主张妥协的结果。

( 5 ）适应性

行政行为不能是一成不变的，必须适应不断发展的形势的要求。行政行为的适应性特点要求行政行为主体必须有高度的适应性，要善于审时度势，根据时代的发展特点，采取相应的管理行为，符合社会上大多数人的意愿并得到他们的支持，使行政行为有最广泛和坚实的社会基础。

3 ．试述行政行为的种类。

答：根据不同的标准，可以将行政行为分为不同的种类。具体分类如下：

( l ）根据行政行为特点的分类

① 法律行为与准法律行为。法律行为是指行政行为主体依据其合法权力做出或者与其他当事人共同做出的产生法律效果的行为。准法律行为是指行政行为主体依据具体事实做出的产生法律效果的行为。

② 抽象行为与具体行为。抽象行为是指行政行为主体对不特定或一般性事项制定和发布普遍性行为规则的行为。不是对某一事件作具体的规定，而对一切适用规则范围内的事情加以规范。具体行为是指行政行为主体对特定的或具体的事件进行处理的行为。

③ 积极行为与消极行为。积极行为是指行政行为主体实施的变更现存法律关系的行为。消极行为是指行政行为主体实施的维持原有法律关系不变的行为。

④ 羁束行为与自由裁量行为。羁束行为是指在行政法律规范已经规定得非常具体的情况下，行政行为主体只能严格按照有关规定所实施的没有任何变通余地的行为。自由裁量行为是指在行政法律规范没有明确规定或规定有一定伸缩幅度的情况下，行政行为主体所实施的可以权衡裁量的行为。

⑤ 无附加条件行为与有附加条件行为。无附加条件行为是指行政行为主体实施的不需要附带任何限制，即可产生法律效果的行为。有附加条件行为是指行政行为主体实施的需要附带某些限制，并且只有具备限制性条件时，才能产生法律效果的行为。

( 2 ）根据行政行为当事人之间法律关系的分类

① 单方行为。指行政行为主体所实施的仅根据单方面的意思表示即可成立的行为，单方行为无需征得当事人的同意。在实践中，行政行为主体在实施这一类行为之前，往往会先征求并尊重当事人的意见，但这不是法定程序，也并不受当事人意见的约束，行政行为主体完全有权单独实施其行为。

② 双方行为。指一个行政行为主体同另一个当事人，为达到各自不同的目的，在共同协商一致的基础上，所实施的经过双方认可方能产生法律效果的行为。

③ 多方行为。指行政行为主体同两个或两个以上当事人，为达到共同目的所实施的经过各方面共同认可方能产生法律效果的行为。

4 ．简述行政行为的功能。

答：行政行为的功能是指行政行为所产生的实际效果。从总体上说，实施行政行为是为了实现国家的职能，促进社会的发展，维护社会的稳定，保持社会的和谐，保障人民的合法权益。从行政行为在社会中所处的地位和作用来看，其功能主要有以下五个方面：

( l ）维护功能。维护功能是行政行为的首要功能，可以分为两个方面：

① 对内的维护功能。主要指行政行为主体通过实施行政行为，在社会中建立起大多数人拥护的、合理的行为规范和道德标准，作为各类社会组织和每个公民的行为准则，建立和维护正常的社会秩序，维护组织之间、组织与个人之间、个人与个人之间的良好关系。