( 2 ）公共财政状况恶化。为了维持福利国家政策，政府开征了高额税收，扩大了公共财政开支。但由于社会福利支出的增长远远超过了经济和劳动生产率的增长速度，所以，公共财政状况逐渐不堪重负，而且引发了通货膨胀。

( 3 ）国民懒惰情绪普遍滋生。普惠式的福利政策导致了一个巨大、周到、覆盖全社会公民基本生活需求的社会保障网络，然而，高福利、高补贴的政策使得劳动者所得在扣除税收后，同不劳动而从社会保障中获得各种津贴者之间的收入差距大大缩小，因而助长了人们的福利依赖情绪，影响了人们的工作积极性，在一定程度上使国民丧失了新教伦理崇尚的勤奋的精神，削弱了国民素质和国家竞争力。

( 4 ）政府机构庞大、行政效率低下、官僚作风盛行。这是推行全民社会保障制度的必然结果。官僚机构是全民社会保障制度的垄断性的组织载体和操作主体，形成了“行政国家”现象，官僚体制的弊端日益暴漏出来，成为人们深恶痛绝的对象。

7 ．简述政府公共管理方式的转换。

答：政府公共管理方式的转换实质上体现为七个方面的要求，即变权威管理为民主管理；变单独管理为参与管理；变强制管理为互动管理；变微观管理为宏观管理；变直接管理为间接管理；变一元管理为多元管理，变过程管理为目标管理。基于这些要求，政府公共管理方式的转换主要表现为三方面的内容：

( 1 ）民营化

① 民营化的理论要点。民营化的核心在于更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要。这就意味着在公共服务的提供中取消垄断，引进竞争，只要促进竞争的程序健康有效，公众就会从竞争中受益。

② 民营化的方式。与公共事务的多元化和差异性相联系，近些年来发达国家的民营化得到了广泛的应用，许多传统的政府事务被委托给民营企业，按照民营企业的经营理念、经营方式进行管理。从发达国家实践的情况看，民营化的具体做法大体上有：签约发包方式，即包给民间公司办理；公有民营方式，即政府拥有所有权，民间拥有经营权；公民合营方式，即成立财团法人与民间公司共同经营；完全民营方式，即完全交给民间公司经营；诱导转助方式，即政府诱导民间受理等等。③ 民营化的缺陷。尽管民营化取得了令人瞩目的成绩，但是民营化不是普遍适用的，因为提供公共服务的活动中除了费用以外，还有法律、人道等等问题。这就是为什么有些工作如监狱，不能民营化的原因。

( 2 ）社群主义

① 社群主义理论的要点。社群主义也成为社区主义，其社会活动形式被称为社群运动其典则基点在于从权利政治走向公益政治，实现“公共善”。社群主义理论的要点集中在两个方面：a ．无论作为一种经济理论或政治理论，还作为一种认识论，自由的个人主义都在根本上误解了个人与其社会存在之间的关系；b ．社群观的首要原则是强调道德共同体的价值高于道德个体的价值。

② 社群主义的政策主张。基于上述理念，社群主义主张主要体现在三个方面：

a ．开拓既不过分依靠政府，也不过分依赖市场的“第三条路”;

b ．社区作为公共管理基本单位，为其成员提供思维、行为、判断和生活的基本背景，公民参与社区管理甚至自治管理，进而通过充分利用社区资源，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构；

c ．实现公共利益目标，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作、相互制衡的理想社会境况。

( 3 ）第三部门

① 第三部门的理论要点。第三部门是各种非政府和非营利组织的总称或集合。第三部门理论提倡寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡，广泛建立介于公共法人地位和私法法人地位之间新型法权组织，即非政府组织或第三部门。

基于以上理念，自上个世纪末开始，一场全球性的“社团革命”逐步兴起。从北美、欧洲到亚洲、拉丁美洲、非洲，各种民间组织广泛介入、参加甚至主导了政府未曾实现或忽视的职能，包括人道救援和服务，保障公民权利，环境保护，维护社会公平，促进基层社会经济发展等等，领域几乎涵盖了社会生活的每一个方面，成为独立于国家和市场之外，并对国家和市场产生制约的有生社会力量。

② 第三部门的特征。一般来说，第三部门具有以下五个特征：

a ．组织性，即有一定的内部制度，有负责人，有经常性活动。

b ．民间性，即在制度上与政府相分离，独立于政府，但可以接受政府的资助。c ．非营利性，即不以营利为目的，不向所有者和管理者提供或分配利润。

d ．自治性，即独立控制和管理自己的事务。

e ．自愿性，即自愿参与而不是法律的要求。这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。③ 第三部门理论的缺陷。从实践的情况看，第三部门也发生了一些滥用减免特权，收入分配存在偏高现象，行政成本趋于过高，贪污现象时有发生，不公平竞争等现象。

8 ．简述民营化的目的和方式。

答：民营化意味着在公共服务的提供中取消垄断，引进竞争，只要促进竞争的程序健康有效，公众就会从竞争中受益。

( 1 ）民营化有着三重目的和效能：① 提高政府管理的效率；② 转变政府职能；③ 调整和改善政府与国民的关系。

( 2 ）民营化的方式包括以下凡种：

① 签约发包方式，即包给民间公司办理；

② 公有民营方式，即政府拥有所有权，民间拥有经营权；

③ 公民合营方式，即成立财团法人与民间公司共同经营；

④ 完全民营方式，即完全交给民间公司经营；

⑤ 诱导转助方式，即政府诱导民间受理等等。

9 ．简述社群主义理论的要点。

答：社群主义，也称社区主义，其社会活动形式被称为社群运动。其典则基点在于从权利政治走向公益政治，实现“公共善”。社群主义理论的要点主要集中在以下两个方面：

( 1 ）反对自由主义对于个人和社会存在关系的看法。自由主义把自我和个人当作理解和分析社会政治现象和政治制度的基本变量。社群主义理论认为无论作为一种经济理论或政治理论，还作为一种认识论，自由的个人主义都在根本上误解了个人与其社会存在之间的关系。

( 2 ）社群对于自我和个人的优先性。社群观的首要原则是强调道德共同体的价值高于道德个体的价值。

10 ．简述哈贝马斯的公共领域理论。

答：哈贝马斯的公共领域理论主要包括以下两个方面：

( 1 ）公共领域是指一个能够形成公共意见的社会生活领域。公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众。当他们在非强制的情况下处理普遍利益问题时，公民作为一个群体行动。因此，这种行动本身具有这样的保障，即他们可以自由地集合和组合，可以自由地表达和公开他们的意见，这种公共性使得公众能够对国家活动实施民主控制。

( 2 ）公共领域是介于国家与社会之间进行调节的一个领域，在这个领域中，作为公共意见的载体的公众形成了，公共领域涉及公共性的原则，这种公共性一度是在与君主的秘密政治的斗争中获得的，这种公共性使得公众能够对国家活动实施民主控制。

哈贝马斯的公共领域理论开启了20 世纪晚期关于市民社会、第三部门等相关理论研究的先河。

11 ．简述第三部门的特征。

答：第三部门是指除政府机构和营利机构以外的一切社会组织。第三部门的特征包括以下几个方面：

( 1 ）组织性，即有一定的内部制度，有负责人，有经常性活动。

( 2 ）民间性：即在制度上与政府相分离，独立于政府，但可以接受政府的资助。

( 3 ）非营利性，即不以营利为目的，不向所有者和管理者提供或分配利润。

( 4 ）自治性：即独立控制和管理自己的事务。

( 5 ）自愿性：即自愿参与而不是法律的要求。这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。

13 ．简述第三部门理论的诉求。

答：20 世纪晚期，第三部门理论思潮兴起，市民社会是这一理论的理想诉求，这一理想诉求体现在三个方面：

( 1 ）对传统政府一市场二元结构的失望。对“市场失灵”和“政府失灵”以及对国家― 市场二元框架无果的争论使公众感到失望。人们逐渐认识到“要么是在相对完善的政府和不完善或不充分的市场间进行选择，要么是在相对完善的市场和不完善的或不充分的政府之间进行选择”并非合理的选择，更不是全部的选择，而试图用一方弥补另一方的缺陷是不合逻辑的选择。( 2 ）对政府和企业之间那部分制度和行为空间表示关注。第三部门理论新的选择的方向，就在于“寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡”，广泛建立介于公共法人地位和私法法人地位之间新型法权组织，即非政府组织或第三部门。

( 3 ）建立自治的公民社会的设想。在第三部门理论中，自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。

第24 章问题与争论

二、思考题

1 ．简述关于“企业家政府”的批评。

答：“企业家政府”概括了20 世纪后二十年关于改革政府或政府改革的基本的和主要的价值诉求。尽管“企业家政府”改革理论广泛受到了赞誉，但也不乏批评，主要表现在以下四个方面：( 1 ）根本不存在一个注定了要凌驾于其他价值或利益之上的价值或利益，即使是顾客取向的公共服务观。

( 2 ) “政府是与众不同的”，因为政府被赋予了保证竞争性权力中心、个人权利保障、定期选举、联邦主义、分权等独特的宪法责任。

( 3 ）除非人类不再需要国家，否则，试图把一个政府机构变成一个企业，并相应用利润或“盈亏底线”取代公共利益，只能是一种不现实的浪漫乌托邦。

( 4 ）用企业家精神改革公营部门或从本质上在政府内部建立企业家动机固然诱人，但是，政府是否能像一个企业一样运行值得怀疑。

3 ．简述全球向传统自由主义回归的原因。

答：全球向传统自由主义回归的原因在于人们对国家所有制和干预的幻灭感。这一原因主要表现为：

( 1 ）对财政负担的不满。在本世纪的大部分时间，国家的地位一直在上升，一步步地将其领地延伸到曾属于市场的领域。扩张的财政负担已经超出了政府的管理能力：债务和赤字太大了。通货膨胀变成摆脱不掉的瘤疾。

( 2 ）由“政府失灵”引发对政府的不信任感。当政府变得野心勃勃，并试图成为经济中的主要行为者而非裁判时，引发了“政府失灵”的固有困境，随着意图和实际成效之间可察觉的差距越来越大，对国家的信任变成愤世嫉俗。

4 ．简述全球向传统自由主义回归过程中政府的新角色。

答：全球向传统自由主义回归过程中政府的新角色在于政府创造并维持市场运作的边界。没有政府来确定规则和背景，就没有市场。在向传统自由主义回归过程中，政府不再充当生产者、控制者和干预者，而是转变成一个裁判，制订确保竞争的游戏规则。政府的这一新角色具以下凡个方面的内涵：

( 1 ）政府在社会生活中仍然具有相当的重要性。尽管边界受到了很大的侵蚀，发生了根本性的技术革命，政府仍然很重要，尤其是政治领导仍然至关重要。

( 2 ）管理方式的多元化。即使朝着“更多的市场调节”与“更少的国家干预”的方向发生是一个普遍的全球现象，也不会导致一个单一和共同的结果

( 3 ）市场失灵是政府成为新角色的主要原因。导致政府在经济管理方承担更积极作用的是市场的失灵和对其能力的信心的丧失。市场体系从本质上说与公平问题相对立。因为市场体系的推动力，实际上因为其动机所依赖的刺激的本质，产生了比那些有着很强的平等主义价值观念、受控制的社会更多的收入的不平等。

5 ．简述国家与社会、政府与市场关系再次发生“钟摆”性回归的条件。

答：国家与社会、政府与市场关系的钟摆性回归是指在社会发展过程中，国家与社会、政府与市场之间的力量强弱对比呈现周期性变化的状态。依据这种变化政府职能会随之作出调整，以符合社会发展的需要。“钟摆”性回归是社会发展的客观需要，产生这种状态的条件主要包括以下几个方面：

( 1 ）现有的国家与社会、政府与市场关系模式无法维持社会的稳定和发展。当在一定时期内，市场可能成为推动社会发展、维持社会稳定的主要力量，市场机制调节也成为维持社会稳定、解决社会问题的主要手段，而政府成为辅助力量。当这种趋势发展到极端时，市场自身的弊端暴露，出现“市场失灵”，原有的力量对比就会发生变化，政府就成为推动社会发展的主导力量，可是政府本身也存在着一定的缺陷，会发生“政府失灵”的现象，这时，回归就会出现。

( 2 ）社会中有新的利益集团产生。随着社会的发展，社会各部门的生产方式、分工方式、交换方式、分配方式和消费方式等等都会发生变化，这就导致新的利益集团出现，产生新的政治力量和社会力量。他们必然会对现有的关系模式产生影响，使之向符合自己利益需求的一方发展。( 3 ）社会各阶层对于现状强烈不满，有改变现状的要求。一旦国家与社会、政府与市场力量的对比无法实现社会的稳定和发展，必然导致更多社会问题的产生，引发社会各阶层对现状的强烈不满，他们强烈要求改变现有制度，以实现个人的利益需求，这种不满也会形成推动变化的力量。从历史发展的轨迹看，在国家与社会、政府与市场的关系问题上，“钟摆”是必然的，问题只在于时间、地点和方式。历史上，国家与社会、政府与市场的关系一直处于持续动态的调整之中，如同“钟摆”运动，在摆动中达到一种动态的平衡。这种“钟摆”性回归不是简单地向原来的制度框架回归，而是在新的历史条件下通过新的制度安排来调整政府与市场、政府与社会以及政府层级间的关系。这是一个螺旋式上升的过程，每一个周期性变化都使国家与社会、政府与市场的界限更为明确，价值取向更为合理，公共管理体制更为科学、精细。

13 ．简述公共行政（学）面临的问题。

答：1980 年，美国著名行政学家德怀特• 沃尔多针对当时公共行政的现状提出了公共行政学面临的问题，其主要内容包括：

( 1 ）如何应付未来成长减缓及资源渐趋稀少的情况？

( 2 ）如何在此新而困难的行政环境下，重新解释经济、效能和效率

( 3 ）如何在硬性价值― 秩序、安全、国防、生存等，与软性价值― 自由、平等、正义等之间作取舍？

( 4 ）如何调和专家及知识的权威与民选官员所代表的权威？

( 5 ）如何应付公部门或公务界的“工会”问题？

( 6 ）如何平衡集权与分权的主张及机能问题？

( 7 ）如何应付各种族的伦理价值问题与男女平等问题？

( 8 ）如何应付公共行政知识过时的问题？

( 9 ）如何应付在政府体制内及由行政人员制定政策的问题？

( 10 ）如何平衡目前或即将来临的需要与长期未来的需要？

( 11 ）如何设置、管理与控制新型的组织结构？

( 12 ）如何适当发展较少独断及较少结构化的组织？

( 13 ）如何应付伦理道德渐坏的复杂性及混乱的问题？

( 14 ）如何应付冲突与危机的问题？

14 ．中国公共行政（学）往何处去？

答：21 世纪的到来给中国公共行政（实践）与公共行政学（理论）带来了许多新的历史性挑战，对于中国公共行政学的发展，可以从以下四个角度进行思考：

( 1 ）发展方向与价值选择的关系

对于发展方向与价值选择的关系的思考，重点要关注以下六个问题：

① 公共行政（学）是否需要“典范革命”以及新的、适应发展的主体理论、研究领域、研究方法？

② 公共行政（学）是否需要、需要什么样的价值基点以及价值体系？

③ 公共行政（学）在基本特征上应当是“应然的”还是“实然的”?

④ 公共行政（学）应当更多地注重理论研究还是实务研究，或者二者并重？

⑤ 公共行政（学）是否存在普遍适用的“范式’夕，是否需要更多地注重差异性？⑥ 是否需要以及通过什么方式实现“政府”与“学界”的融通？

( 2 ）国家与社会的关系

对于国家与社会的关系的思考，要着重在以下凡个方面：

① 应当弱化还是强化政府的政治职能、社会职能？

② 如何更好地兼顾公平与效率的不同的价值观、不同的逻辑、不同标准？

③ 如何把握“公共权力约束”与“市民社会自治”的双重需求？

④ 如何在进一步扩大国民参政权力的条件下制定和执行公共政策？

⑤ 如何在利益进一步趋于多元化的条件下实现社会利益的整合？

⑥ 如何实现“公共权利”、“专业权利”、“公民（群众）权利”之间的平衡？

( 3 ）政府与市场的关系

对于政府与市场的关系的思考，主要包括以下凡个方面的内容：

① 应当弱化还是转变政府的经济职能？

② 如何看待、界定和处理政府“规范市场”与“干预市场”的界限？

③ 如何实现政府对社会经济发展的“促动”作用与市场对资源的基础配置作用之间的平衡？④ 政府是否需要继续扮演“公共经济巨物”的角色？

⑤ 政府对“创新”承担什么责任，或应当发挥什么作用？

⑥ 世界需要什么样的和如何建立、维持“国际经济新秩序”?

( 4 ）政府行政制度与公共管理有效性的关系

对于政府行政制度与公共管理有效性的关系的思考，主要包括以下凡个方面的内容：① 建立什么样的，如何建立政府领导体制和组织体制，并使之长期有效？

② 建立什么样的，如何建立政府绩效制度，并使之长期有效？

③ 建立什么样的，如何建立行政成本核算制度，并使之长期有效？

④ 如何确定政府规模，并使之与国家的发展进程相一致？

⑤ 如何改进政策制定系统和政策执行，并使之长期有效？

⑥ 如何看待、界定和处理诸如“效率与法律”、“首长负责制与专业责任”、“专才与通才”、“国际化与本土化”、“国际经验与中国特色”一类的问题？