( 3 ）重塑的目的是提高公共行政的效能。“重塑政府”理论认为，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效，而这一点，不仅适用于私营部门，而且同样适用于公营部门和志愿者的第三部门。企业家式的模式指的正是习惯不断地以新的方式运用其来提高其效率和效能的公营部门的机构。

4 ．简述“重塑政府”的价值标准。

答：“重塑政府”的价值标准在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。这一价值取向主要表现在以下凡个方面。

( 1 ）认为公共部门同企业一样具有追求效率的特点。“重塑政府”理论认为，运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的特征不仅适用于私营部门，而且同样适用于公营部门和志愿者的第三部门。公共部门也具有追求效率的特点，公共行政人员也应该是用新的方法来使用资源，创造最大限度的生产率和实效，把资源注入生产率和产出更高的地方的人。

( 2 ）提高政府绩效的关键在于引入私营部门的机制。“重塑政府”理论认为，政府需要大大提高公共管理的绩效，而私营部门的效率普遍高于公共部门。所以，只有引入自由市场的竞争运行机制，更多地接受商业部门的管理技术，进一步执行消费者取向的政策制定标准，才能产生令人满意的政府公共管理的绩效。

( 3 ）强调职业化的管理、绩效评估和顾客导向。“重塑政府”理论认为，应以管理而非政策为焦点；以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。

5 ．简述“重塑政府”的十大原则。

答：“重塑政府”理论为人们重新定义政府提供了一种新思维，一种新范例，一幅有所裨益的地图，而他们提出的十大原则就是新的政府典则规范。十大原则具体内容如下：

( 1 ）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。

( 2 ）小区拥有的政府：授权而不是服务。政府的行政专家们在公共管理中不应事必躬亲，而要善于授权，应注重发挥被服务对象― 公众的主动性，鼓励公众参与管理。

( 3 ）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理。

( 4 ）卓有使命感的政府：改变照章办事的组织。政府应摆脱繁文褥节的束缚，只是简单地界定基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让雇员去履行各自的责任。如果事情出错，也只是解雇肇事者。这一原则意味着要建立“任务驱动的政府”。

( 5 ）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。政府应注重效果，评估政府各部门的表现及对其进行资助应以其政策效果为依据，而不是依据项目的多少。

( 6 ）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而非官僚政治的需要。这里的“顾客”是指政府公共组织的服务对象公民，政府应重视顾客，应受顾客驱使，其工作的宗旨是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。

( 7 ）有事业心的政府：有收益而不浪费。政府不应仅仅靠预算度日，而应具备一种“投资”观点，学会用各种形式集资、赚钱，为回报而投资，变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府。

( 8 ）有预见的政府：重预防而不是治疗。政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；应该是有预见力的政府，并集中精力做好两件根本的事情― 使用少量钱预防，而不花大量钱治疗；在作出决定时，尽可能考虑到未来。

( 9 ）分权的政府：从等级制到参与和协作。政府应仿效企业领导者的做法，将集权式的管理权下放，将政府的层级节制模式变为参与协作模式，实行参与式管理。

( 10 ）以市场导向的政府：通过市场力量进行变革。政府在公共管理活动中要善于建立市场机制，并充分发挥市场机制的调节作用，注重市场机制和行政机制的有效结合，以市场为依托，提高行政管理的效能。

6 ．简述政府如何“重新规范市场”。

答：在公共行政过程中，政府常常运用市场机制达到公共目的；市场机制确实有许多胜过行政机制的优点。但是也存在着缺陷，因此政府必须重新规范市场。“重新规范市场”的具体内容如下：( 1 ）重新规范市场是一种市场干预方式。为达到一种公共目标而规范市场与让‘自由市场’去解决一切的主张是恰好相反的是一种市场干预方式。

( 2 ）重新规范市场是企业化的治理。规范市场同建立行政管理的官僚机构提供服务事业也是恰好相反的，是第三种方式，既不同于自由派所主张的行政管理计划，也不同于保守派所要求的政府置身于市场之外的做法。重新规范市场是一种运用政府力量来影响私人做出决定以达到集体目标的方法，是一种典型的企业化治理的方法。

在实际生活中，所有合法的市场（除了黑市）都是由政府制定的规章条文加以规范、并由政府监管的。市场机制并非总是作用的，许多市场也有严重缺陷。解决市场问题的最有效方法就是重新规范市场。

7 ．简述“政府再造”“是什么”。

 答：“政府再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。按照“政府再造”理论倡导者的定义“政府再造”“是什么”包含以下两个方面的内容：

( 1 ）政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。

( 2 ）政府再造就是创造具有内在改进动力的公共部门，也可称为“自我更新的机制”; ( 2 ）政府再造就是使具备能够应付无法预知的挑战的能力。不仅仅是要提高今天的效能，而且还要创造在环境变化的明天也具备改进效能能力的政府组织。

8 ．简述“政府再造”“不是什么”。

答：为了防止对“政府再造”的定义模糊不清，“政府再造”理论的倡导者从反面对“政府再造”的内涵进行了阐释，即“政府再造不是什么”，具体内容如下：

( 1 ) “政府再造”不是改革政治体制。政治体制改革并非“政府再造”。“政府再造”不包括财政体制改革、立法或议会体制改革、任期限制等内容。

( 2 ) “政府再造”不是重组。再造政府并不意味着对政府组织结构框架进行改造。( 3 ) “政府再造”也不是减少浪费、政治欺诈或权力滥用。“再造”并非对以前的变革进行效率检查，并列举其变革清单以节约资金；而是要创造一种能够持续寻求高效途径的公共组织。( 4 ) “政府再造”不是缩减政府规模。一些公共组织可能会因较小的预算和人员规模而变得更加有效，而其他的公共组织则不然。

( 5 ) “政府再造”不是私有化。资产出售、签约外包以及其他私有化名义下的所有工具，都只不过是政府再造工具箱内的部分工具而已。促使政府绩效改进的是竞争和顾客选择，而不只是产权私有化。

( 6 ) “政府再造”不是仅仅使政府更具有效率的替身。“政府再造”的部分目标在于提高效率，但更为重要的是要提高政府管理的效能。如果组织或体制效能不足，那么提高效率就没有意义了。

( 7 ) “政府再造”也不是“全面质量管理”或“企业流程再造”的另一种说法。如果能在战略意义上加以运用，这两种工具都可以帮助再造者获取成功。但仅有这些工具还远远不够。

9 ．简述新时代的“三种力量”。

答：目前世界正在向一个世界经济交融策动、交相呼应的全球一体化的新时代前进。这个新时代是三种力量相互作用的结果。新时代的“三种力量”主要包括以下三个方面：

( 1 ）发生于全球的思想转变。在过去的数十年里，国家与市场边界不断出现的戏剧性的重新界定，不断证明凯恩斯关于“思想具有不可抗拒的力量”这一名言的正确。那些曾经是习以为常的、占统治地位的理论，现在却受到广泛批评。

( 2 ）世界经济融合的步调明显加速。不仅贸易和直接投资的迅猛增长，而且资本市场的无情扩张、国际商贸堡垒日益削弱，同时出现了跨国界体制（如欧盟）的形成等。

( 3 ）技术发展。计算机的大众化以及各种价格低廉的通讯方式，尤其是国际互联网的迅猛发展，其影响是极其深远的。

10 ．简述国家为什么控制“制高点”。

答：( 1 ）制高点的涵义

制高点是对政府直接控制经济中具有战略意义的领域，甚至更多的领域而形成的体系的简称。国家控制制高点的原因在于：确保政府对国民经济的战略部门—重要的企业和工业的控制。

( 2 ）国家控制制高点的背景

从第二次世界大战结束至60 年代之后的数十年里，有些国家压制市场的智慧和私人财产，完全实现中央计划和国家所有制。这意味着政府无所不知。在西方工业国家及大部分发展中国家，盛行的是所谓“混合经济”模式，即“政府施展其智慧并发挥强有力的主导作用，但并没有完全扼杀市场机制。政府将重构经济，使经济现代化，并推动经济增长，为国民提供公正、机会和体面的生活方式。

( 3 ）国家控制制高点的目的

为了上述这些目标，许多国家的政府谋求夺取和占领其经济的关键部门——制高点。人们相信“政府能够有效地运作经济，并对经济进行微调”，相信“政府所知”——中央决策者的集体智慧，优于“市场所知”——市场中的私人决策者和消费者们的分散的智慧。国家控制制高点的目的都只有一个：确保政府控制国民经济的战略部门——重要的企业和工业。

11 ．简述国家为什么撤出“制高点”。

答：国家撤出“制高点”的原因在于：政府失灵。政府固有的缺陷使得人们不再以政府控制替代市场，而是依靠市场竞争来更有效地保护消费者。

20 世纪90 年代，政府变得过于膨胀和野心勃勃，当政府试图成为经济中的主要行为者而非裁判时，引发的固有困境集中表现于“政府的失灵”，由此在典范革命的基础上，产生了大规模的政府私有化。政府正在出售从前曾收归国有的公司，各国都试图把仅仅在20 年前被其驱逐出境的跨国公司吸引回来。国家控制被企业家所取代；证券市场的数目剧增；共同基金的经理们都变成了社会贤达，与此同时，政府正在撤销在过去几乎涉及日常生活每一个方面的管制机构和管制条例。这体现了国家撤出“制高点”的原因。

12 ．简述公共行政行动理论关于传统的行政观和行政方法的缺陷。

答：公共行政行动理论认为传统的行政观和行政方法的缺陷主要集中在两个方面：( 1 ）对于人性自利和被动的理性人假设。在理性模式的条件下，传统的行政观以古典经济学关于人性的假设，即自利的动机，作为社会行为的唯一的、被动的假设，这是片面的，由此导致了公共组织内官僚化程序的形成和工作动机的淡漠。行动理论假定人性是积极的，并具有明确的社会性。因此，应当通过启发人性加强组织内的沟通、理解，促成相互支持，实现组织的协调发展。( 2 ）重视管理模式或通则。传统的行政观过分重视管理模式或通则，因而总是以规范性的人、团体、组织、系统作为基本的分析单元，试图通过对其中行为及其因果互动关系的观察，解释和预测事实，并以此作为提高管理效率的主要途径。与关于人性的假设相一致，行动理论主张加强个体成员之间、个体成员与组织之间直接的接触，通过面对面主观意愿的表达，实现有效的互动，进而达成共识，借此实现公平与正义。

13 ．简述民主行政的理论观点。

答：民主行政理论涉及的领域非常广泛，其理论观点概括起来集中在以下凡个方面：( 1 ）公共行政的核心价值在代表和最大限度地表达公共利益。因此，公共行政必须超越党派观点，超越团体利益，始终如一地维护社会公平、公理、公德，维护社会正义。

( 2 ）通过有效的制度安排实现国民实质性参与公共政策的制定过程。国民参与是保障行政民主的根本途径，而行政民主由于政治与行政的不可分性成为政治民主的必要条件，同时亦是政治民主的不可或缺的重要组成部分。

( 3 ）确保行政“主权的委托者”的功能地位和作用，实现行政的为国民服务的最高宗旨。与此相联系，必须实行开放式的政府公共政策议程，大大增强行政管理的透明度，在防止专业主义或“专家治国”的同时，反对任何以效率或成本为借口实行行政集权，甚至行政专权。( 4 ）反对“价值中立”，主张通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求、利益。

14 ．简述全面质量管理的特征。

 答：全面质量管理思想的核心是经由全体组织成员从不同的时间、阶段、角度、岗位不断地加以改善，组织才能最大限度地不仅实现组织内的整合，而且实现组织与其公众的整合，从而获得持续生存和发展的能力。全面质量管理具有以下五个方面的特征：

( 1 ）顾客导向。强调员工积极地观察、寻求、体验顾客的需求和期望，主张在员工与顾客之间实施开放的、双向的、持续的、良好的沟通，即了解、理解、合作。

( 2 ）领导示范。要求各级管理人员，首先是高层领导者带头鼓励革新精神。管理人员应当通过一切可能的方式推介以顾客需要为转移的经营理念和管理理念，并通过具体、可视的积极行动影响和带动全体组织成员。

( 3 ）全员参与。广泛实施质量训练，使每一个组织成员不仅明确“改善”的意义、目标，掌握必要的技术、工具，而且达成“质量共识”，建立起关于“质量”的价值观、责任感及承诺。

( 4 ）重视教育。通过不断推进、反复的诱导、固化训练，使员工发自内心地追求和改善质量，形成“顾客之上”、“追求零缺点”、“第一次就做好”等质量观念。

( 5 ）强化团队。其理念在于在实现员工工作自主与职责明确相统一的基础上，通过有效的方式，促成员工间广泛的通力合作。团队精神的强弱和团队作业能力的高低，是衡量全面质量管理水平的主要标准之一。

16 ．简述“黑堡宣言”的中心观点。

答：“黑堡宣言”的中心观点是：公共行政是民主政府治理过程的必然部分，公共行政必须成为公共利益的捍卫者。这一中心观点贯穿于“黑堡宣言”提出的公共行政理论中，主要包括：

( 1 ）行政人员应可成为具有自我意识的公共利益受托者。

( 2 ）行政组织基本上系具有专业能力来提供特定社会功能者。

( 3 ）公共行政应可成为宪政秩序下政府治理过程的正当参与者。

( 4 ）公共行政的权威在于政府治理过程中能够涵盖不同的利益，藉以促进公共利益的实现。

20 ．简述新公共服务关于个人的自利动机只能导致自利的政府的观点。

答：新公共服务理论认为公共利益不是有个人的自我利益聚集而成的，而是一种产生于关于共同价值观的对话。而新公共管理关于个人自利动机的假设只能导致自利的政府。具体内容如下：( 1 ）个人的自利动机诱发政治腐败。如果参与者只是追逐自我利益，他们看到的始终是各自的利益，而不可能发现和达成共同的公共利益。市场化的价值取向促使政治领导人基于政治立场而选择高级文官，诱发政治腐败，或者政府官员变成了“老板’夕，诱发权力滥用。一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注，最终必然形成自利的政府。

( 2 ）以个人的自利动机为基础设计的公共部门的制度扭曲了民主社会的基本价值。新公共服务理论认为，以“经济人”的自利性为出发点进行公共部门的制度设计，从根本上改变了政府与公民关系，实际上放弃了政府的公共服务职能，逃避了政府责任。与私域的提供者与消费者的平等商业和民事关系不同，公域的“消费者”不简单的是购买者或者顾客，作为个体他们是公民，作为整体他们是人民，是纳税人，是政治的参与或合作者，是公共部门的授权人，是政府的“所有者”。当公共服务在市场竞争机制的作用下被交给私人组织或其他非营利组织的时候，公民对政府的诉求和监督将转换为与私人组织或其他非营利组织的博弈。民主社会的基本价值因此被扭曲。

21 ．简述新公共服务理论的要点。

答：新公共服务基本的理念是，全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以，政府的基本职能既不是、也不应是“掌舵”或“划桨”，而是回应公民诉求，为公民提供服务。新公共服务理论的要点主要集中在以下凡个方面：

( 1 ）政府的职能是服务而不是“掌舵”。政府的重要角色在于帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不仅仅是控制或引导社会发展的新方向。与此相联系，政府需要的越来越不是传统的管理控制，而是与民主政府理念相一致的协商、调解、中介以及新的解决冲突的技巧。

( 2 ）公共利益是目的（目标）而不是产品。在确立社会远景目标或发展方向的行为中，广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用更多的体现在促进公众关于发展方向、发展目标的广泛、真诚的对话和协商，鼓励公众形成共同的价值观念、集体意识和采取一致的行动方面，而不是基于民选的政治领袖或被任命的公共行政官员个人的选择寻求快速解决问题的方案；同时政府有责任确保经由对话和协商程序而产生的解决方案完全符合正义和公正、公平的原则，更有责任确保公共利益居于主导地位。

( 3 ）在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立一种远见，然后再把它交给政府官员去执行，而是要使所有相关各方都共同参与对一些将会朝着预期方向发展的政策方案的执行过程。在这里公共行政的目标就在于确保政府具有开放性和可接近性，具有回应力，能够为公民服务并且为公民权创造机会。

( 4 ）为公民服务。而不是为顾客服务。公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应，而是要集中精力于公民以及在公民之间建立信任与合作关系。政府与其公民的关系不同于企业与其顾客的关系。在政府中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或者仅仅只关注“顾客”自私的短期利益，而必须关注公民的需要和利益。

( 5 ）责任并不简单。公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值观、扮演的角色的一套理念。公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

( 6 ）重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论强调“通过人来进行管理”的重要性。如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看就更有可能获得成功。，从长远的观点来看，试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败，无法培养具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民。

( 7 ）公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论明确地认识到，公共行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

第23 章修正政策与改革政府

二、思考题

1 ．简述福利国家是一种制度选择。

答：( 1 ）福利国家的内涵

福利国家是一种国家形态，是第二次世界大战之后发达国家普遍的制度选择。福利国家包含一系列将货币和必需物品、服务分配给公民的制度和政策，而这些制度和政策分配并不建立在市场运作的基础之上。

( 2 ）福利国家是一种制度选择是由三方面原因决定的

① 国家管理观念的变化决定了福利国家是一种制度选择

在福利国家的政治理念中，国家的社会管理观发生了根本性的改变：国家的对内社会保障职能与国家的对外职能具有同等重要的地位，满足社会需要是政府的基本职能。由于市场的不完善和社会的无力量，国家利用手中的权力，保护国民免于社会风险是国家观念中不可分割的组成部分，也是政权合法性和政府权威的依据之一。与此相联系，政府有责任承担社会保障的职能。

② 国家管理方式的变革决定了福利国家是一种制度选择

国家强化公共行政，计划和干预经济，广泛和直接管理社会，通过高额税收和转移支付，实现大规模的收入再分配。国家的社会功能因此得到了空前的扩大、延伸和强化。在福利国家的制度架构内的政府既是公共利益的代表，又是公共利益的实现者，既负责管理经济，又负责提高全民福利。

③ 历史原因决定了福利国家是一种制度选择

社会保障制度在欧洲国家具有悠久的历史。早在公元前5 世纪的雅典，成年男性中就有近半接受着政府的某种资助。在奥古斯丁的罗马时期，政府近10 ％的开支用在给罗马平民的救济金上。近代福利政策起源于19 世纪80 年代的普鲁士王国。当时在德意志帝国第一任总理，人称铁血宰相奥托•冯•稗斯麦的强力主导下，普鲁士王国分别于1882 年、1884 年和1889 年颁布法令，对工人的病、老、工伤等实行强制性保险，其他一些欧洲国家如丹麦、比利时和瑞士等相继效仿。

2 ．简述社会保障制度对国家管理方式的影响。

答：社会保障制度对国家管理方式的影响体现在以下凡个方面：

( 1 ）国家强化公共行政；( 2 ）计划和干预经济；( 3 ）广泛和直接管理社会；( 4 ）通过高额税收和转移支付，实现大规模的收入再分配。上述四种管理方式的变革使得国家的社会功能因此得到了空前的扩大、延伸和强化。在福利国家的制度架构内的政府既是公共利益的代表，又是公共利益的实现者，既负责管理经济，又负责提高全民福利。人们认为，在福利国家中政府可以通过公共政策促进经济的增长，通过税收满足社会的需求。因此，需要的只是强化政府的功能，因而，政府改革只不过是为了通过一套适当的组织结构来实施不断扩大的职能范围。

3 ．简述社会福利的制度基础。

答：社会福利国家建立在一种部分明确、部分隐晦的社会契约基础之上，这种契约要求确保和促进个人、集体的社会保障，社会公正，确保和促进凡代人之间的团结互助。这种社会契约是现代工业社会和民主国家经济、政治、文化发展的基础。可以使人们付出相应比较低的社会代价，促进经济增长，使本国的资本主义得到广泛的认同。这种社会契约的内容与形式在各国之间、不同地区之间各有不同。

4 ．简述社会福利国家的基本原则。

答：社会福利国家的四项基本原则包括：

( 1 ）劳动权利，包括充分就业、终身就业、改善劳动条件。

( 2 ）反贫困斗争，包括最低收入线，在反贫困、反社会排挤的斗争中实行各种形式的社会救济。

( 3 ）风险保护，社会福利保障，也就是为了保护雇员和他们的家庭抵御疾病、事故、失业、死亡等风险的威胁而提供的保障措施。

( 4 ）促进机会平等，包括用于教育、职业教育、职业转换、业余活动的国家开支，资产受歧视的地区、社会集团以及个人的反歧视措施。

6 ．简述福利国家的弊端。

答：随着福利国家的政策的推行，福利国家的不良后果逐步显现，表现为“市场效率”被严重削弱，而国家效率下降，出现了一些不良的现象。福利国家的弊端主要体现在以下凡个方面：( 1 ）滞胀。20 世纪70 年代发达国家经济和社会发展出现了滞胀。滞胀指经济停滞不前、通胀持续上升、失业率居高不下的经济现象。经济发展动力不足是造成滞胀的重要原因，而投资萎缩是造成经济发展动力不足的重要原因。投资萎缩与高税收、高成本（工资和社会保障费用）密切相关，高税收、高成本则与高福利政策密切相关。