( 3 ）市场经济是以法制（治）为基础的规则经济。这就要求我国政府按照市场经济的规律和现代国家社会生活的通则，在与市场良性互动的过程中，逐步调整或修正公共行政权力关系，通过发布公共政策不断公开和明确地实施政策导向，不断明晰和强化市场的竞争规则，进而建立必要的市场秩序。在这方面，“依法行政”是政府一切行政行为的价值准则和行为规范。市场竞争不可避免地会有成败、盈亏，而不论是赢胜者或是输负者，都会寻求政府的支持和保护，政府有责任通过对市场主体的保护避免社会生活流于无序状态。政府因其独特的以国家财政、国家武装力量为后盾的公共权威地位，事实上是维护市场规则、提供政府支持和保护的主要公共权力主体。为适应市场经济的发展，我国各级政府需要通过行政改革首先有效地解决自身的思想观念、政策规范、决策程序、管理方式、操作技术等诸方面的法制（治）问题，提高政府政策系统集成的能力，进而通过系统运作有效地提高我国市场的法制（治）水准。

15 ．简述制度创新是我国政府改革的主要途径。

答：我国政府改革的宏观价值目标是通过制度创新重塑政府，进而在现代国家的意义上构建一个适应社会主义市场经济和时代变迁客观要求的职能确定、权力关系明确、自律和自控机制健全、公共政策灵通而有效、公共行政管理坚强有力的政府行政体制。这就意味着制度创新是我国政府改革的主要途径，制度创新与政府改革的关系可以从以下凡个方面来理解：

( 1 ）政府改革与制度安排

① 制度的形成是制度安排的结果。制度安排则是确定支配经济单位或社会单位之间可能的合作与竞争方式的行为过程。制度安排的主体或促动者，既可能是单个的法权人，也可能是法权团体，或者是政府公共权力主体。在实际过程中，政府既是既定制度的固定和重要的组成部分之一，又是实现制度安排的最经常的主体之一。改革是政府实现制度安排的主要形式。

② 制度创新为与政府改革相关的其他改革提供制度条件。我国政府改革的价值取向是通过自身具有制度创新涵义的改革，回应并推动社会同样具有制度创新涵义的改革，进而在政府改革与相关改革之间形成良性的循环往复、交互促动的关系。在现阶段以至可以预见的一段历史时期，政府改革将继续是我国改革互动的主导矛盾。所以，政府行政制度的创新就具有了为多项改革提供制度条件的重要意义。

( 2 ）政府改革与制度环境

① 制度环境决定政府改革的方向。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规则之和。或者说是一个国家的以宪法和法律结构为核心的“基础性制度安排”。政府及政府改革总是在一定的制度环境之中存在和运行的。制度环境决定政府改革的方向，制约其基本的价值选择以及具体的政策选择。政府改革的价值目标，不在于突破制度环境的架构，而在于在既定的制度环境中有效地改变。

② 制度环境的改变源起于人们对收益成本比的预期。当预期的净收益超过了预期的成本，或者出现了边际性的潜在利益，就会引起人们对收益与成本比的重新判断，进而产生改变现行制度和产权结构的企图，并以各种可能的方式诉诸言论和行动。当一定的制度创新的要求日趋强烈，最终经由政府以国家的名义做出制度安排，并以法律的形式加以确定，就形成了某种制度变迁。

( 3 ）政府改革与制度创新

① 制度创新的内涵。制度创新（制度发展）在广泛的意义上，它是指一种组织行为的变化，这一组织与其活动环境之间相互关系的变化，以及支配上述行为与相互关系的规则的变化。制度创新的动因，大致可以分为诱致性因素的牵动或强制性因素的推动。在公共行政领域，表现为政府制度创新与政府推动制度创新。其具体含义是：

a ．政府制度创新是指政府基于一定的新的价值理念重新审视自身，进而通过一定的法定程序实行广泛的行政改革，实现国家行政制度发展性更新的行为过程。

b ．政府推动制度创新则是指指政府主导的制度创新，即政府凭借特有的权威性和公信力，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。

两者各不相同又互为条件。政府制度创新往往首先构成了政府推动制度创新的制度条件。政府推动创新引起制度环境等的变换则为下一次政府制度创新埋下了契机。

② 政府主导的制度创新是后发展国家制度创新的经常形式。后发展国家制度创新以政府主导的制度创新为主要形式，在某些条件下甚至是决定性的创新形式。其原因如下：

a ．后发展国家的制度环境普遍不够明朗，不够稳定，致使利益预期计算经常性地出现困难，或计算结果纯收益为负数，因而降低了公众制度创新的意愿。

b ．后发展国家的政府在国家政治生活、社会生活中居于传统的中心地位，因而只有政府才具备足够的法权，用于有效地遏制和化解“传统”与“现代化”之间不断产生的矛盾，推动发展性的制度创新。

我国政府改革的价值目标，在于形成新的政策意愿和行政能力，在可持续发展阶段上继续承担推动我国各项制度创新的历史责任。

③ 我国政府制度创新的价值意义。我国政府制度创新的价值意义首先在于构建一种新型的国家行政框架，进而在既定的框架内重构行政领导体制、行政组织体制以及诸多分门别类的行政制度，而进一步转变政府职能。修正和调整行政权力关系是构建一种新型的国家行政框架的基础，进一步提升政府能力则构成了为发展提供充满活力的机构性框架的中心问题。

16 ．简述政府能力是我国政府改革的行为诉求。

答：政府能力一般主要由四个方面的相互交织、互为条件的能力构成：一是政策能力，即正确地制定和有效地执行公共政策的能力；二是管理能力，即综合实施社会公共行政管理的能力；三是服务能力，即有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力；四是自控能力，即自律和自我更新的能力。随着我国各项改革的深人进行和我国发展水平的不断提高，以及我国进一步融入世界经济体系，我国政府能力问题将逐步凸显，很快会成为我国政府中期改革目标的主导矛盾。具体内容如下：

( 1 ）公共政策能力。由我国现实的政策环境所决定，政策能力是我国政府改革价值取向的首要着力点。在现有发展阶段上，我国政府的宏观公共政策的制定能力与微观公共政策的执行能力具有突出重要的意义。

( 2 ）行政管理能力。我国政府存在的大多数问题并不是政策规定不全或不周的问题，而是政策执行的意愿走低，政策执行的能力乏力，公共行政管理滞后、失效甚至无效的问题。这严重警示我国各级政府，在有序地退出直接市场竞争的同时，政府的某些公共职能已经明显出现了“缺位”或“虚位”这就要求我国政府通过行政改革重新“站位”，尽快“到位”，在市场经济的条件下全面履行政府职能，有效实施公共行政管理。

( 3 ）社会服务能力。我国政府的公共服务能力问题，直接缘自1998 年中央提出的三大政府职能转变问题，即由直接管企业、管生产和分钱、分物“转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”。

( 4 ）自我控制能力。作为我国政府改革的价值目标，政府自控能力属于“吏治”的范畴，其实质在于“以法律为准绳”处理官民关系、政府与社会的关系，其主要问题则在于如何有效地制止公共行政权力主体的“寻租”行为。近年来我国频频发生的以政府官员为主体的犯罪案，事实上己经提出了一个日渐尖锐的、不容回避的问题：我国政府尤其是各级地方政府自律自控的能力事实上正在降低，腐败正在吞噬改革开放的成果。

17 ．简述公共政策能力。

答：公共政策能力是指一个政府的宏观公共政策的制定能力与微观公共政策的执行能力。政策能力是我国政府改革价值取向的首要着力点。在现有发展阶段上，我国政府的宏观公共政策的制定能力与微观公共政策的执行能力具有突出重要的意义。正确地制定宏观公共政策的能力之所以重要，是囚其涉及国家的发展方向和发展水准。

在中国政府改革过程中，公共政策能力之所以具有如此重要的意义，主要有两个方面的原因：( 1 ）政策环境的变化对对国家的政策能力提出了新的要求。就国家发展特征而言，我国正处在新世纪实现国家现代化的关键时期，急剧变化是这一时期的突出特点。随着具有制度创新意义的广泛改革的不断深化，随着国家应对东亚金融危机而转向出口导向与开发内需并重的经济增长战略，随着社会利益关系的一再调整和改变，随着公众价值观念的丰富化、多元化等等，我国政府的公共政策环境亦相应大大地复杂化。政府的政策意志以及以有效的反应和应变能力、适应环境创新发展的能力为基础的公共政策能力因此面临前所未有的挑战。

( 2 ）处理发展中各种矛盾的关系是我国公共政策能力面临的主要挑战。由我国可持续发展阶段的主要任务所决定，在可以预计的未来，我国政府与价值选择相联系的宏观公共政策能力面临的主要挑战，将主要集中在如何看待和处理这样一些关系问题上：改革、稳定、发展的关系；政府的职能、权力、行政行为方式与市场主体、市场行为规则、市场运行机制的关系；中央政府、大市场与地方政府、区域经济的关系；经济增长与社会均衡发展的关系；成本、效率与正义、公平的关系等。

18 ．简述行政管理能力。

答：政府的行政管理能力就是指政府通过一定的行政行为使既定的公共政策成为社会公众遵从的行为准则，进而实现既定公共政策价值目标的能力。为了实现政策目标，政府可以运用包括管理原则、管理程序、管理途径、管理方式、管理技术在内的各种手段。

为了实现国家既定的发展目标，我国政府行政管理能力的基本价值坐标将主要集中在有效导引和促成经济结构调整的基础上推动我国国民经济持续发展的能力等方面上。这一目标的实现不仅仅在于政府公共行政管理的实践效率，更在于政府公共管理的实践效力或效果。效果与效率表现不同的价值标准。相比之下，效果更能体现行政目的，更能体现通过公共管理过程实现公共政策价值的程度，因而更应成为我国政府行政行为的价值标准。

19 ．简述社会服务能力。

答：社会服务能力是指政府有效地向公众全面提供公共产品和公共服务满足社会需求的能力，即政府的公共服务能力。在民主宪政国家的法理或法律上，政府是典型的“它建立”而不是“自建立”。因此，为授权主体即全体国民服务乃是政府天经地义的职守。我国政府提升政府公共服务能力的前提是首先要在观念形态上确立政府公共服务的职能。

在现阶段，我国政府公共服务能力的价值理念问题，主要集中在两个与制度创新紧密相联的两个问题上：

( 1 ）如何尽快开发和开放国家各项公用基础设施，例如，公用信息网络、政府数据库、国立图书馆等，进而最大限度地公开、扩散、辐射、转化除国家保密法规定以外的所有国家信息资源( 2 ）如何尽快建立和完善政府的社会支持、社会帮助、社会救援的组织体制和制度规定，进而直接为公民及公民团体服务。

20 ．简述自我控制能力。

答：( 1 ）政府的自控能力的内涵

政府的自控能力主要是指政府依据法律和法规，适应社会环境的变迁和公众意愿的改变，对政府及其官员的行为进行有效规范性约束的能力。与制度创新以及政策能力、管理能力相联系，其基本的价值界定，在于如何有效地保障行政宗旨，防止和反对滥用公共行政权力，实现依法行政。

 ( 2 ）当前我国政府改革中的自我控制能力问题

作为我国政府改革的价值目标，政府自控能力属于“吏治”的范畴，其实质在于“以法律为准绳”处理官民关系、政府与社会的关系，其主要问题则在于如何有效地制止公共行政权力主体的“寻租”行为。具体分析如下：

① 公共行政权力主体的“寻租”行为。公共行政权力主体的“寻租”行为主要指一定的国家公共行政权力主体，利用法律赋予的某些合法的公共行政权力，通过不正当的途径或方式，按照“等价交换”的商品原则，非法地实现一定的公共行政权力与一定的经济财富之间的交易，或一种公共权力与另一种公共权力的交换的特定行政现象，即以权谋私、权钱交易、腐败。

② 加强政府自我控制能力要从观念和制度两方面入手。近年来我国频频发生的以政府官员为主体的犯罪案，原因在于我国政府尤其是各级地方政府自律自控的能力事实上正在降低，腐败正在吞噬改革开放的成果。所以，我国政府的与价值判断相联系的反腐败的自律自控能力，实际上表现为在一个较长的历史时期内，有效地遏制各级各地公共行政权力主体“寻租”行为的泛化、严重化、持续化。因此，必须通过反复的学习、讨论和订立“契约’夕，在价值标准上固化关于政府的公共性质、政府的宗旨、政府的目的、政府的职能、政府的责任、政府的行为规范等“应然”的行政观念，同时通过广泛、有序、有效的制度创新，在政府制度上形成有利于政府自控的领导体制、组织制度、监督机制、工作制度、激励机制等“实然”的行政制度，并形成观念与制度的融通，构成了我国政府改革的又一个价值目标。

21 ．简述我国政府行政改革的难点。

答：我国政府的行政改革广泛涉及复杂的权力关系、利益关系以及其他众多的变数，因此改革有很大的难度，主要体现在以下凡个方面：

( 1 ）转变行政观念难。行政观念的转变是一切行政改革的前提。行政观念的基本问题在于公共行政的应然性质，其中包括了关于公共行政的理念、理论、思想、方法、技术等诸多的观念范畴。在我国，转变行政观念的主要问题就是从我国的国情出发，同时借鉴世界各国成功的公共行政管理经验，具有前瞻性地逐步建立起具有中国特色的、较为先进和系统的行政思想和行政理论。从我国现实的情况来看，进一步明确区分公法与私法意义上的政府的权利与义务，从私法的意义上树立官民平等的行政观念，进而克服“政府中心论”和“官本位”以及“自为行政”的观念，是政府行政改革的主要难点之一。

( 2 ）处理集权与分权的关系难。后发展的国家在现代化起步的时候，由于不存在政府与市场分离的社会性结构，从一开始就面临着一种权威与市场、权威与制度两难的抉择，主要表现为：a ．政府需要足够的权力推动市场经济的完善和发展，推动自上而下的政府系统的改革，进而推动国家的以经济发展为基础的整体进步。

b ．政府又必须为了实现前一个目标而充分调动各方面的积极性，并为此向企业、社会、公民分权。这意味着，政府需要根据国家发展的进程，准确地判断集权与分权的利弊，及时地调整集权与分权的尺度，同时满足集权与分权的双重需要。

( 3 ）改变社会对于政府社会责任的看法难。由于我国在较长的一个历史时期内实行计划经济体制，以至于生成了这样一种较为普遍的社会观念，即政府应当并且能够对一切负责。在国民的观念形态上，政府承担着过于广泛而沉重的道义责任、经济责任和社会责任。在现今完善市场经济体制的历史进程中，这种观念仍然没有得到根本的改变。

( 4 ）大幅度精简人员，尤其是精简地方政府人员难。本次政府机构改革关于精简人员提出的目标是，在今后三年内将“机关于部的编制总数减少一半”。这意味着，我国各级党政机关现有的约800 万机关工作人员将有约400 万要离开机关。本次改革精简400 万机关人员的目标其难度无疑是极高的。人员分流是本次政府改革的主要难点之一。

( 5 ）机构改革与“五大改革”同期启动难。政府机构改革与“五大改革”即粮食流通体制改革、投资融资体制改革、住房制度改革、医疗制度改革、财政税收制度改革，无一不是积累多年、困难重重的问题，无一不是涉及广泛权力和利益关系的复杂的问题。这么多艰难、复杂的问题同期启动，无疑对新一届政府的认识、统筹、计划、执行、督导、监控等能力及其有效性提出了尖锐的挑战。

( 6 ）在动态的过程中建立关于改革的共识难。根据历史的经验，由于价值取向和价值标准的差异，更由于利益的不同，在政府机构改革的某些原则问题和许多具体问题上，人们事实上很难形成一致的态度和立场。随着政府机构改革向纵深发展，分歧是难以避免的。如何使包括各级各地政府及其公务员在内的各种社会群体，就中央政府提出的关于改革的政策规范建立共识，是各级各地政府必须解决的又一个重要问题。

22 ．简述我国政府行政改革的目标模式。

答：我国行政改革的目标模式是指我国行政管理体制改革的任务，我国行政管理体制改革概念和任务是由中国共产党第十四次代表大会确定的。我国行政改革的目标模式可以从主要内容、现实基点和意义几个方面来理解，具体内容如下：

( 1 ）我国行政改革目标模式的具体内容

目前我国行政改革的目标模式是要通过对国家行政组织即各级政府的法定地位、行政权限、管理职能、行为方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等方面的基本原则的再认识、再设计、再组合、再规定，再次构建政府行政管理体制，通过重新定位，使政府行政管理体制适应社会主义初级发展阶段的需要，适应建立和发展社会主义市场经济体制的需要，适应丰富和完善具有中国特色的社会主义制度理论与实践的需要并成为其中的主导力量，进而有效地推动我国社会经济的发展，同时使政府成为维护社会公正的权威之一。

( 2 ）确立目标模式的现实基点

我国行政改革的目标模式确立的现实基点是在市场经济的条件下，在信息社会、知识经济和经济全球化的时代正在到来的历史条件下，在国家现代化的目标初步实现且国家发展的命题转向可持续发展的历史条件下，重新寻求、建立和丰富关于当代中国政府的行政原理，进而有序地转变政府的职能，突出政府行政管理的公共属性、时代属性以及有效性，全面提升政府的能力，使政府继续成为推动国家现代化的坚实可靠的力量。

( 3 ）我国行政改革的目标模式的意义

① 我国行政改革的目标模式是对我国以各级政府为中心的行政系统改革的理论概括。这一目标模式提出了我国体制改革的新思路，直接反映了我国体制改革大政方略的日趋完善和系统化。至此，我国形成了经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制改革三大体制改革并列的理论与实践。② 我国行政改革的目标模式对我国社会发展影响深远。行政改革目标模式的提出，抓住了现阶段我国体制改革的主要矛盾，因而大大增强了我国体制改革的社会可行性和实际操作性。它对我国社会发展进步的影响将是长期的。

第20 章西方国家行政改革的理论背景

二、思考题

7 ．简述公共选择理论的理论特点、政治与官僚制度的失败理论、政策主张以及关于公共选择理论的争论。

答：( 1 ）公共选择理论的理论特点

公共选择理论着力探讨的是政治过程对经济过程的影响，以及如何使这种影响正当、合理。公共选择理论的理论特点表现在以下凡个方面：

① 问题界定和问题导向。公共选择理论的指向，是政府公共政策的失败和政府公共管理的无能，针对的是凯恩斯主义指导下的国家干预所引发的种种经济的和社会的弊端，试图解决的则是社会经济持续发展的活力问题。

② 传承和借鉴。公共选择理论直接继承了亚当•斯密古典经济学的“经济人”的概念、假设以及基本理论，并作为自身的理论基点，同时借鉴了美国的联邦主义和宪政主义的理论，又吸收了19 世纪末20 世纪初瑞典经济学家、瑞典学派的代表克努特•维克塞尔以及意大利财政学派的用边际价值分析来说明公共行动决定的理论、投票数学理论等理论，进而构筑了包括“经济人”理性行为假定、个人主义的行为偏好、交换的普遍性这样三个维度的综合研究视角，形成了颇具冲击力的“公共选择理论”。

③ 理论开创和方法创新。公共选择理论把传统经济学的理论和方法直接应用于政治行为的分析过程之中，分析的重点则在于理性“经济人”的行为在政治生活领域中表现，由此弥补了传统经济学界将政治过程与经济过程截然分开的研究缺陷，从而形成了“政治交易”市场的概念和理论。

( 2 ）政治与官僚制度的失败理论

由政府官员主导的社会资源的使用效率经常低于市场机制下的效率，造成政治与官僚制度的失败的理论主要包括以下几点：

① 关于“政治人”的人性的基本假定存在谬误。公共选择理论下的政府官员，与常人无差别，一样具有“经济人”的理性思维的利益取向。因此，建立在道德神话基础之上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实的问题便陷入难以解决的困境。

② 政府具有犯错误的天然倾向。表现在：

a ．政治家与选民都是“经济人”。在“政治交易”市场上，政治家必然要利用信息垄断、解释权和对程序的熟悉，以及基于利益交换的机构间合作，提出能够体现自身利益和价值观的提案，并设法使之通过，而选民虽然同样追求能够体现自身利益和价值观的提案，却不拥有对等的优势和能力，因而，很难有效地利用公民的选举权力来制约政府。

b ．利益集团影响。利益集团，尤其是拥有某种政治权势的利益集团，必然要利用其所拥有的组织力量，以及潜在的政治权势，全面影响选民的意识和选择，间接推动政府做出有利于自身，不利于公众的决策。

c ．选举规则问题。由于普遍应用简单多数制的民主决策规则，即使政府提供的政策方案是最好的，决策结果所体现的只是中间选民的意愿，而不是最优。

d ．决策代价权衡。当决策改变的代价高于人们的获利预期时，人们是很难支持关于“改变”的决策的，尤其在短期利益少而代价高昂条件下，支持更加困难。

e ．扩大和延伸决策错误。决策错误已经显现，由于其或者对特殊利益集团有利，或者对保护决策者的政治利益有利，获益者会利用一切可以利用的资源和手段，试图欺骗公众，进而导致扩大和延伸决策错误。

③ 政府具有低效率的天然倾向。政府的低效率，主要指政府不能制定和执行确保社会资源得以最佳配置的公共政策，而造成这种现状的基本原因，既在于政治家和官员们天然的趋利动机，也在于现实制度的不可克服的官僚主义。原因在于：a ．政治家和政府官员存在追逐个人利益的倾向；b . 缺乏竞争机制；c ．缺乏激励机制，尤其缺乏降低成本的激励机制；d ．缺乏监督机制；e ．政府存在不断扩张的倾向。

( 3 ）公共选择理论的政策主张

① 宪政改革。重点在于重新确立足以约束政府权力的规则和程序。需要重新构建基本的宪法规则，并创立一种新的政治技术，以使新的宪法规则能够直接用于约束政府的权力。注重选择产生结果的程序和规则，比结果本身更重要。进而有必要建立可靠的公共选择的程序和规则，以规范政府权力的形成，而绝不能让政府自由地改变基本的制度，否则，是不可能对政府产生任何有效约束的。② 引入竞争机制。基本途径在于打破传统政府机构关于公共物品生产的垄断权，形成竞争结构，进而形成部门间的竞争关系，从根本上消除导致政府低效率的最大障碍。其具体途径，则可以打破传统的部门垄断性分工，允许不同的部门申请同一件行政事务，进而在政府体制内部形成竞争。这不仅有助于形成部门和个人激励，而且有助于控制行政成本，最终有助于社会获得更为有效率的公共生产和公共产品。此外，政府还可以借助市场机制以降低行政成本，提高公共效率。③ 建立激励机制。要点在于引入商业式的利润观念，建立与个人和部门利益直接挂钩的财政预算制度。④ 改革税制。通过改革赋税制度，约束政府的税收和支出，对于从根本上限制政府的不良行为，抑制政府的自我扩张具有关键作用。改革税制的基本思想，在于确立对政府无限权力的宪法性约束，改革要点则在于确立关于政府税制的制度性约束，即公民的以税基、税种、税率结构为要项的公共选择制度，而不在于传统的平等、效率等伦理规范的约束。⑤ 监督政府。公共选择理论认为，通过成立外部专家委员会，定期对政府机构的职能进行评审，确定其应提供的公共产品量，核定其可以支配的预算资金等等，是对政府进行有效监督的新的方式。

( 4 ）关于公共选择理论的争论

关于公共选择理论的争论主要集中在以下凡个方面：

① 关于“经济人”假说。批评者认为，“公共选择理论作为一种对政治行为动机的描述是不真实的”。原因在于作为公共选择理论的逻辑起点，“经济人”假说并不是关于人类动机的一种全面的看法。关于人类动机的全面的看法是，人是“社会人”，是“复杂人”。