7 ．简述例外的原则。

答：例外原则是指在处理机关事务时，管理者除了将那些需要个别地判断处理的行政事务保留在自己的手中外，其他事务可分担给部下来管理的原则。实行例外原则的前提是将大量复杂的机关管理事务进行分解、程式化、规范化和标准化。遵循例外的原则，就会使大量而复杂的机关管理事务得以分类处理，使机关管理职责明确、合理化，同时能更好地应对新的行政环境的变化。机关管理的事务具有较强的稳定性和连续性，在一定时间内是定型的、基本不变的，可以将其标准化后分配给属下管理；而例外的、保留在管理者手中的行政事务，是一些将来会有新的发展变化趋势的事务，是管理者要特别关心注意的例外事务。遵循例外的原则，就会使大量而复杂的机关管理事务得以分类处理，使机关管理职责明确、合理化，同时能更好地应对新的行政环境的变化。

8 ．简述集中管理的原则。

答：集中管理的原则是指将各部门中存在的相同、类似的机关行政事务尽量归到一处进行集中处理的原则。被归到一处的相同的机关行政事务，都会使其在质和量上处理得更加合理化、效率化，消减成本，有助于遏制机构臃肿、人浮于事等弊端。在行政改革中贯彻集中管理的原则是使我国机关管理现代化、高效化的前提条件，同时也是我国从根本上改革行政管理体制的关键。可以集中管理的机关事务，一般有修缮、营建、采购、文书的收签和发件、机关资材的管理等。

9 ．简述机械化的原则

答：机械化原则是指在机关管理广泛使用机械设备以代替或减轻体力劳动，提高效能的原则。由于现代技术革命的推动和现代行政日趋专业化和规模化，机关管理要有效、合理地处理大量繁杂而且日趋专业化的行政事务的处理，已不能像过去那样依赖笔和算盘，只有通过普及推广机械化，使机关管理向科学化、自动化方向发展，将机关管理推向现代化。

11 ．简述机关文书管理的内涵和作用。

答：( 1 ）机关文书管理的内涵

机关文书管理是指对机关中政府公文的管理。机关文书是政府部门及公务员为了公共事务的有效开展，在政府部门的决策、沟通、协调、处理、执行等行政活动的过程中，以文本形式，表达和传递政府公共组织的意志、联系各方的最为常用的手段或工具。在社会组织中，特别是公共行政组织中，信息的流动和传播，主要是以公文为媒介进行的。

( 2 ）机关文书管理的作用

① 实现政府行政活动的媒介。由于现代行政组织以及行政活动的规模巨大、管理的类型和管理的内容复杂多样，要保证公共政策的连续性、稳定性和政府整体效率的提高，非常需要运用公文的方式开展行政事务。如果不对其进行管理很难发挥功效。

② 有助于加强行政监督，实现行政目标。通过科学的机关文书管理可以保证社会大众有效利用政府机关文书，提高行政监督的实效；机关文书管理使得机关文书广泛应用到现实行政活动和人们的公共生活中，为公共行政目标的实现做出最大的贡献。

③ 提高公务文书的利用率。科学的机关文书管理使得政府组织中的成员都能在最短的时间里，查找到所需要的公务文书，杜绝政府组织内部的公共行政信息被垄断的现象发生。同时，还使社会公众能以更为简便和低成本的方式阅览到自己需要的公务文书。

总之，机关文书管理在政府管理中具有无法取代的作用。虽然其虽然属于具有辅助性、事务性的工作，但由于现代公共行政具有的规模性、法制性等特点，使机关文书管理的特殊作用被进一步放大。

15 ．简述机关文书的处理。

答：机关文书的处理包括程序和原则两部分内容，具体分析如下：

( 1 ）机关中的文书处理程序包括两个方面，一是发文处理，二是收文处理。具体内容如下：① 发文的处理依次包括撰拟、审核、签发、文印、校对、封发和归卷等程序。

② 收文的处理，一般包括签收登记、分发、拟办、批办、承办、催办、清退和归卷等内容。( 2 ）除了要遵守一般行政管理活动的原则外，机关文书的处理还必须遵循准确原则、及时原则和保密原则，具体内容如下：

① 准确原则是指收文的分发转呈不得有误，登记无差错。

② 及时原则是要求根据公文内容的轻重缓急抓紧处理，做到随收随办，不积压，不拖延，不误时，不误事，减少公文旅行的时间，保证行政效率和经济效益。

③ 保密原则是要防止处理公文过程中，出现泄密和丢失，给国家造成政治或经济损失。

17 ．简述机关文书管理在现代公共行政发展中的作用。

答：由于文书具有信息的快速传递和信息保存、记载准确客观等特点，在政府组织行政事务的处理过程发挥着重要作用。机关文书管理的作用体现在以下两个方面：

  ( 1 ）有助于保证公共政策的连续性、稳定性和政府整体效率的提高。由于现代行政组织以及行政活动的规模巨大、管理的类型和管理的内容复杂多样，要保证公共政策的连续性、稳定性和政府整体效率的提高，非常需要运用公文的方式开展行政事务。换言之，现代公共行政管理的效率目标决定了在政府部门的机关管理中需要广泛运用文书手段。机关文书管理对此发挥了重要作用。( 2 ）有助于维护政策合法性。政府部门的行政活动大部分涉及对社会和国家的管理，是国家行政权力的行使，并受全体公民的监督，同时任何政府行为都受到法律法规的严格制约，法治行政是现代国家公共行政的最基本特征。而政府方针政策的提出、法律法规的颁布、行政处分的决定以及对公众诉求的回应等等，只有以公文的形式出现，才被看作是政府意志的表达，也才具有合法性或强制性，才能被政策相对人所接受，成为政府作为或不作为的依据，同时也使人们对政府的监督具有实效性，保证政府真正履行行政责任。

19 ．简述政务公开与机关文书管理的关系。

答：随着政务公开制度化改革在我国的不断深化，机关文书的利用已经开始不限于政府组织中的成员，开始向一般公众开放。政务公开与机关文书管理的关系可以从以下两个方面理解：( 1 ）机关文书管理有助于推动政务公开。机关文书管理使得机关文书广泛应用到现实行政活动和人们的公共生活中。文书是政府机关在推行公共行政活动中形成的具有法律效力和规范体式的文本，是依法行政和进行公务活动的依据。公众可以据此为对政府的行政行为、行政决策等进行监督，为公共行政目标的实现做出最大的贡献。

( 2 ）政务公开要求机关文书管理的高效率。这种要求体现为两点：

① 获取方式的便捷。这要求机关文书管理根据使用需要，将一些必要的机关文书放在相关人员随时可以阅览的地方，使得政府组织中的成员都能在最短的时间里，查找到所需要的公务文书，杜绝政府组织内部的公共行政信息被垄断的现象发生。

② 获取成本低廉。这意味着社会公众能以更为简便和低成本的方式阅览到自己需要的公务文书。为此，机关中的文书，不应该成为机关中某个个人的专有物，任何个人不能独占公务文书的使用，也不应该完全成为政府组织的资源，而永远远离社会大众。机关文书管理的技术提出了要求。

20 ．简述会议的功用。

答：会议的功用包括：

( 1 ）决策事务。机关会议一般是为了商讨和处理机关日常事务，进行沟通和协调，汇集意见和信息、发现问题、寻求解决问题的途径，而最终形成共识、进行决策。

( 2 ）推动工作。会议是推动工作的一个重要手段。各单位要贯彻上级精神、执行决策或指令，通常也要召开会议。

( 3 ）交流信息。社会各系统之间，系统各单位之间的相互了解经常也是通过会议实现的。会议是交流信息的一条重要渠道。

( 4 ）协调矛盾。社会生活中，人与人、单位与单位之间许多矛盾的解决，往往也是通过召开会议。会议是协调解决矛盾的一种重要方法。

21 ．简述会议管理的一般内容。

答：根据会议准备的不同阶段，会议管理的一般内容可以从会议召开前、进行和结束三个方面来阐述：

( 1 ）在会议的准备阶段会议管理主要包括两方面的工作：① 准备好与会议有关的文件和资料，包括起草和审核文件，以及收集、整理、印制和分发各种材料，使与会人员在会前能有所准备。② 做好各种服务性的筹备工作，包括确定参加会议的人员，约定和布置好会场，拟好会议须知，通知开会的目的、地点、时间、议题及必要的资料等，落实与会人员的食宿、交通、医疗等问题，安排好参观、文艺节目等活动。

( 2 ）在会议的进行阶段会议管理主要包括三方面的工作：① 检查、核对参加会议的人员，如果有末到人员，要催询，如果发现通知有遗漏、失误或临时变故，要及早补救或适时更正，如果属重要会议，要让与会者及时签到，如果是会上所发文件，要履行登记签收手续。② 做好会议记录，包括会议名称、时间、地点、出席人员、发言内容、记录者姓名等项目，发言内容又根据会议特点选择详细记录或简易记录。③ 做好会议情况的收集和汇报，包括会议进程、与会者的思想情绪、分组讨论情况以及简报的编写，收集会议情况有两种方法可选择，即各小组口头或书面汇报和专设的联络员负责汇报。

( 3 ）在会议的结束阶段会议管理主要包括如下凡项工作：① 收回文件，汇总意见，与有关部门研究修改，按时上报。② 收集整套会议文件，加以整理编目，以便存档备查，同时形成会议纪要，供执行会议决定时参考。③ 做好会议的善后工作，这主要指安排好暂留人员的食宿，返回人员的订票等离会事宜，以及清理会场、归还借用物品、结算财务等收尾工作。

第12 章公共财政

二、思考题

1 ．简述公共财政的一般意义。

答：公共财政是指国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出的活动，其一般意义主要体现在两个方面：

( 1 ）公共财政是政府纠正市场失灵的重要手段。

公共财政纠正市场失灵的意义可以从三个方面来分析：

① 政府提供公共产品，实现资源优化配置需要财政。政府作为公共产品的提供者就是通过财政税收手段为满足社会共同需要，提供公共产品的。财政的主要收入形式税收则是政府通过税收向公共产品的消费者收取的一种特殊形式的价格，补偿公共产品成本，这种价格不是由消费者自愿支付，而是由政府强制征收。而税收正是财政收入的主要手段。

② 财政作为政府的分配，能够促进社会公平。要从根本意义上解决社会分配不公问题，必须也只能通过非市场机制的途径去实现。政府在现代市场经济中的社会公平问题上，在再分配方面发挥着单纯市场制度所无法替代的作用，只有政府才能克服市场机制在再分配上缺陷，更好地满足社会对公平分配的要求。政府通过财政税收实施再分配政策，是开展正常稳定的社会性再分配活动所不可缺少的条件。政府通过财政税收实施再分配制度，为征税和接受转移性支出提供应有的标准，以保证合理再分配活动的展开。

③ 财政作为政府宏观调控的重要手段，能够促进经济稳定与持续发展。一个国家宏观调控能力的强弱，主要体现在财政实力上。一个国家能力的大小的重要标志是财政能力的多少。一个国家所拥有的财政能力是政府宏观调控的基础条件与前提。在满足这一前提下，还要充分发挥财政税收手段在宏观调控中的作用，建立、健全预算、税收、国债、转移支付等财政宏观调控体系，从而促进经济协调、健康发展和社会的全面进步。

( 2 ）公共财政可以减少政府失效现象的产生

政府同市场一样有其内在局限性，同样会失效。政府失效的主要表现是政府对经济社会干预领域过大，政府行为不规范，导致政府的宏观政策失灵及政府作用的负效应。由于财政作为政府的经济行为，财政政策是政府宏观调控的重要手段，对于规范政府的活动范围与方向，完成各级政府的职能，减少政府失效有重要意义。这一意义体现在以下两个方面：

① 财政为各级政府有效地履行职能，满足社会公共需要提供财力保障。任何国家都把维护国家机构正常运转作为财政的首要任务。诸如公安、司法、行政、国防、外交等国家政权建设方面的社会公共需要，靠市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金并采用预算安排的方式予以解决，这是所有国家的财政所共同具有的基本职能任务。从一定意义上说，以税收为主体的财政收入是整个政府部门运转的基础和生命线。

② 财政对合理确定政府规模，界定政府活动范围与活动方向及政策取向有约束作用。衡量政府规模的基本指标是财政收入或支出占当年国民生产总值或国内生产总值的比重。从这个意义上说，政府部门的扩张不能脱离财政经济承受能力，因为政府部门的扩张，是以相对降低私人的消费能力和投资能力、压缩私人活动的空间为代价的。另外，一年一度的财政预算，事实上规定了整个政府活动的范围、方向和政策重点，为当年的政府活动定了基调。

3 ．简述市场失灵。

答：市场失灵是指由于市场机制本身固有的缺陷而导致的资源配置无效率的状态。市场是一种有效率的经济运行机制，但其配置效率是以完全的自由竞争作为严格假设条件的，现实的市场并不具备这种充分条件，这就导致了市场失灵。市场失灵主要表现在以下几个方面：

( 1 ）垄断。市场效率是以完全自由竞争为前提的，然而当某一行业在产量达到相对较高水平之后，就会出现规模收益递增和成本递减问题，这时就会形成垄断。当一个行业被一个企业或几个企业垄断时，垄断者可能通过限制产量，抬高价格，使价格高于其边际成本，获得额外利润，从而丧失市场效率。

( 2 ）信息不充分和不对称。竞争性市场的生产者和消费者都要求有充分的信息，特别是在现代信息社会的条件下，信息构成商品生产、消费和营销的最敏感的神经系统。在市场经济条件下，生产者与消费者的生产、销售、购买都属于个人行为，掌握信息本身也成为激烈竞争的对象，而信息不充分和信息不对称也是影响公平竞争的重要因素。

( 3 ）外部效应与公共物品。完全竞争市场要求成本和效益内在化，产品生产者要负担全部成本，同时全部收益归生产者所有。外部效应是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。当出现正的外部效应时，生产者的成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿，当出现负的外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿，因而市场竞争就不可能形成理想的效率配置。外部效应典型的例子是“公共物品”，因为大部分“公共物品”的效益是外在化的，关于“公共物品”将在下面做专门的阐述。

( 4 ）收入分配不公。市场机制效率是以充分竞争为前提的，而激烈的竞争不可能自发地解决收入分配公平问题。市场经济的第一道分配是要素分配，个人收入取决于劳动投入的数量和质量以及投入资本的多少，即承认个人天赋、受教育的程度以及私人财产所有权，因而必然形成收入差距，而且差距会越来越大。

( 5 ）经济波动。市场机制是通过价格和产量的自发波动达到需求与供给的均衡，而过度竞争不可避免地导致求大于供与供大于求的不断反复；求大于供，物价上涨，会导致通货膨胀；供大于求，压缩生产，会导致失业率上升，这是市场经济不可避免的弊端。

4 ．简述公共财政的职能。

答：公共财政是政府弥补或纠正市场失灵是极其重要的手段之一。其目的在于以达到社会资源配置合理，收入分配公平及经济稳定发展。因此公共财政具有以下三大职能：

( 1 ）资源配置职能。资源配置就是利用有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源结构的目的。公共财政资源配置职能就是为了弥补市场失灵，由政府直接介入市场，通过自身的财政收支活动，主动干预资源流向，来提供满足公共需要的公共产品，最终实现全社会的最优效率状态。一般来说，政府可以通过财政支出和税收等财政手段进行资源配置。

( 2 ）收入分配职能。公共财政的分配职能，就是在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要求投入和产出相对称，可以由平等竞争条件下的等价交换来实现。但由于市场经济不能避免收入和财富的分配不公，这就涉及到了社会公平问题，因此需要政府来执行收入分配的职能。一般来说，为了改善收入分配不平等的状况，政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力（条件）原则设计的转移支付制度。

( 3 ）经济稳定发展职能。公共财政的经济稳定发展职能，是指政府运用财政政策，以实现经济稳定、持续发展的目的。经验证明，自由竞争的市场经济必然会出现经济的不稳定，因此需要政府的干预和调节，以消除经济中的过大波动，使之能够相对稳定地发展。经济发展并不仅仅指经济增长，经济发展的涵义比经济增长要广，其不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的良性变化。

5 ．举例说明通过财政手段如何对资源进行配置。

答：一般说讲，政府进行资源配置的手段主要包括以下三方面：

( 1 ）税收和转移支付制度。财政可通过采取转移支付制度和区域性的税收优惠政策、加强制度建设、消除地方封锁和地方保护、完善基础设施、提供信息服务等方法，促进要素市场的建设和发展，推动生产要素在区域间的合理流动，实现资源配置的优化。

( 2 ）调整投资结构。财政通过调整投资结构，形成新的生产能力，实现优化产业结构的目标。如交通、能源等基础产业项目的资金和技术“门槛”高，政府就可通过产业政策指导和集中性资金支持，防止规模不经济的产生。除政府直接投资外，还可利用财政税收政策引导企业投资方向，以及补贴等方式调节资源在国民经济各部门间的配置，形成合理的产业结构。

( 3 ）优化财政支出结构。这主要体现在提供公共物品的职能上。市场无法有效提供的公共产品，需要由政府提供，这也是政府的职责所在。对于市场供给不足的公共产品，政府也可以通过财政补贴的方式刺激私人企业生产，达到与政府直接提供同样的目的；政府还可以购买私人产品，这种购买可视为对该产品的补助，因为其直接体现为对该产品的需求，可以达到刺激该产品的生产，扩大该产品供给的效果。

6 ．简述为了改善收入分配不公平状况可采取的财政措施。

答：为了改善收入分配不平等的状况，政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力原则设计的转移支付制度，具体内容如下：

( 1 ）税收制度。税收是调节收入分配的主要手段，通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节公司的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围内；通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入；通过遗产税、赠与税调节个人财产分布等等。

( 2 ）转移支付制度。政府的转移支付是指不以取得商品或劳务为补偿而支付给个人的款项，如社会保障支出、救济金、补贴等。政府通过转移支付制度使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。转移支付的款项大部分来自税收。政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减少收入的人们手中收集起来，再通过各种补贴或失业救济金等制度，以货币或实物形式把这些财富转移给那些应该增加收入的人们。政府还可对奢侈品以高税率征税，对日用品进行补贴，来加重高收入阶层的负担，减轻低收入阶层的负担，借以缩小他们之间的收入差距。

7 ．简述经济发展和经济增长的不同。

答：经济增长和经济发展在内涵和外延上具有一定的相似性，但又存在着差别。两者的不同主要体现在：

( 1 ）经济发展包含了经济增长的要求。经济发展是指一个国家摆脱贫困落后状态，走向经济和社会生活现代化的过程。经济现代化就包含着经济增长的内容，就是要在技术进步、制度变革和意识形态的调整的基础上实现国民生产总值的增加或人均国民生产总值的增加。

( 2 ）经济发展的含义比经济增长更为广泛。就当代经济而言，发展的含义相当丰富复杂。发展总是与发达、与工业化、与现代化、与增长之间交替使用。经济发展不仅意味着国民经济规模的扩大，更意味着经济和社会生活素质的提高。一般所指的经济发展包含四种含义：

① 经济增长。即一个地区在一定时期内的产品和服务的实际产量的增加，经济增长的实质是规模不断扩大的社会再生产过程和社会财富的增殖过程。测量指标一般用国民生产总值来衡量经济增长水平和速度。

② 结构变迁，即产业结构的变化，这是广义的产业结构变化，包括分配结构，职业结构，技术结构，产品结构等，以及各个层次上的经济结构的变化。

③ 福利的改善，即社会成员生活水平的提高。发达地区与欠发达地区居民收入水平存在巨大差异，政府必须采取有力的政策措施使欠发达地区的教育、医疗、文化、营养、健康、公益事业等有基本的保障。

④ 环境与经济可持续发展，即经济发展不能以危害环境为代价，可持续发展要求一个国家或地区的发展不应影响其他国家或地区的发展，可持续性意味着维持乃至增加人类福利的自然资源基础，使生态环境和经济社会协调发展。

8 ．简述公共财政的经济稳定发展职能的层次。

答：经济稳定发展职能是指政府运用财政政策，以实现经济稳定、持续发展目的的职能。这一职能分为充分就业、物价稳定和国际收支平衡三个层次，具体内容分析如下：

( 1 ）充分就业。充分就业是经济稳定发展的首要目标。经济学意义上的稳定通常包括多方面的含义。首先是就业率的稳定。即指一切在法律就业年龄内有劳动能力者中，能够通过自己劳动赚取收入者所占的比重。理论上，就业率为100 ％是最理想的状态。但在实践中往往不可能达到100 ％的就业率。因此经济学家们使用“充分就业”一词来描述理想的就业状态。充分就业是指一个国家中有能力工作、愿意工作的劳动人口的充分就业。

( 2 ）物价水平稳定。物价水平稳定的理想指标为物价涨幅为零。然而，在绝大多数国家中，这个指标是可望而不可及的。因此，经济学家们一般认为，稳定物价水平就是指在一个时期内，社会可以忍受的物价波动水平。

( 3 ）国际收支平衡。国际收支平衡是指一国在国际经济交往时，其经常项目或者“资本项目”的收支大体保持平衡。因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡往往同时意味着国内收支不平衡。

13 ．简述公共财政支出的分类。

答：根据不同的标准，公共财政支出有不同的分类，主要包括：

( 1 ）按其是否有直接补偿，可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出直接表现为实现各种职能而用于购买各种商品和劳务的财政资金，体现各级政府对经济资源的占有，直接影响全社会的产品和劳务的供求关系；转移性支出是指政府根据一定的经济和社会政策，通过特定的方式向企业部门和家庭部门单方面转移的财政资金，是一种政府对企业和个人的无偿支付。( 2 ）按其支出的项目，可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等。

( 3 ）按国家职能，可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五类。这是一种通用的国际分类方法，这种分类法将政府职能分为经济服务、社会服务、行政管理和其他四个方面。

( 4 ）按支出与再生产的关系，可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。( 5 ）按支出的目的，可以分为预防性支出和创造性支出。预防性支出是指用于维持社会秩序和保卫国家安全的指出，主要包括国防、司法、公安与政府行政部门的支出。创造性支出只是用于改善人民生活，发展经济的支出，主要包括经济、文教、卫生和社会福利等项支出。

14 ．简述公共财政支出的原则。

答：公共财政支出的原则是指政府在安排和组织财政支出过程中应当遵循的基本准则。为了使公共财政支出更好地发挥调节社会经济的杠杆作用，应遵循以下三个原则：

( 1 ）经济效益原则。经济效益原则是指通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整个社会的效益最大化，即由于某项财政支出而获得的社会效益应当超过其社会总成本。其中的社会效益包括由于该项财政支出而获得的国家安全、社会稳定和所增进的社会福利；社会总成本则是指政府通过税收或其他方式取得财政收人，而使社会付出的代价。为确定某项支出是否符合经济效益原则，往往需要对其进行成本一效益分析，预测每一方案所消耗的经济资源与其所产生的社会效益的对比关系，以此作为决策的依据，以期用最少的财政支出，取得最大的社会效益。