( 2 ）参与管理方法的主要实施途径包括：

① 团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策之途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。

② 咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务做出决定之前，主动征询下属工作人员或有关方面人士的意见和反应，从而使各项工作更加完善。

③ 建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对机关公务推行和问题解决中应该发展或改革的事情，自由提供意见，以便作决定时来参考。通过建议制度可以广开言路，不断改进各方面的工作。④ 来信来访制度。即通过专人负责或设立专门机构，来听取人民群众对于政府行政工作的批评建议，及时发现工作漏洞，以保证行政目标的顺利实现。

⑤ 其他途径。如行政授权也是让下级参与管理的某种形式等等。

16 ．比较目标管理和岗位责任制。

答：目标管理和岗位责任制是两种不同价值取向的管理方法。对两者的比较可以分为以下三个方面：

( l ）出发点不同。岗位责任制是以事务为中心的事务主义管理方法，强调岗位的基本要求和责任；目标管理是以人为中心的现代管理方法，强调成员的自我控制、自我管理。

( 2 ）考核标准不同。岗位责任制的考核标准是以规章制度的形式呈现的，并据此进行考核和奖惩；目标管理则根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估和奖励每个单位和个人贡献的标准。目标管理是一种程式或过程。

( 3 ）在实践中应将两者结合起来。岗位责任制可以有效解决各岗位之间的工作关系，而目标管理更能体现目标的整体性，更能充分发挥人的自觉性和创造性，促进员工素质的提高和整体的管理艺术。现代行政方法既强调行政管理的制度化、程序化、规范化，又要发挥行政人员的积极性、主动性和创造性。所以在实践中要将两者结合起来，吸收两者共同的优点，将组织中的目标与人事中的职位有机地结合起来，从而使行政工作中的职、权、责、利诸要素一致起来。

17 ．评价中国电子政务。

答：我国社会信息化的发展水平与先进国家相比，虽然还存在明显差距，但仍以极大的努力取得令人瞩目的成绩，表明我国对当今信息革命的重视，也体现了我国现代信息技术的进步，以及国家现代化建设对信息化的需求。对中国电子政务的评价可以从发展现状、功能和影响三方面入手：

( 2 ）电子政务的功能

电子政务的实施包括政府内部的部门行政信息化与面向社会的政府信息化两大功能的实现，虽然电子政务的发展在诸多领域有轻重缓急的选择，但真正意义的电子政务必须兼有这两大基本功能。具体而言，电子政务的功能有以下三项：

① 政府部门内事务处理的电子化。包括行政事务处理的所有的电子化数据应用系统的实现，主要有三个系统：一是公文处理系统；二是业务管理系统，如各专项业务的管理、电子化采购的管理、各种会议的管理和办公日程的管理；三是信息分析系统，如各类各层级的数据收集、统计、整理、储存和分折。

② 政府部门间行政联系的电子化。政府行政联系的电子化是政府内部行政信息化的核心，也是“电子政府”与“非电子致府”的基本区别，包括政府内部电子化的三个平台：一是行政信息资源的共建平台，强调行政信息资源库存的共同化和多项用途的可能性；二是行政信息流动的共享平台，强调信息垄断的去除和信息交换的数据化与可行性；三是行政信息管理的共维平台，强调政府部门间对行政信息系统的效用与安全维护的共同责任。

③ 政府公共管理的电子化。公共事务管理的电子化是政府面向社会的主要功能，其不仅要求公共管理的有效、规范和公开，还要求管理者具有高度的服务意识和低门槛的服务方式。从这些要求出发，公共管理的电子化首先要实现“政府上网”，即政府网站和电子社区的建立，面向社会提供“在线服务”；其次，应实现各项公共事务管理的专业化电子服务与管理系统；第三，达到政府管理组织与社会公众、企业组织之间的双向信息流动的网络化，既能使政府及时充分地掌握各种社会信息与统计数据，又能使社会公众、企业组织更为方便地从政府网站了解相关信息、办事程序和法定性文件，以及得到及时的咨询与服务。

( 3 ）电子政务对政府的影响

电子政务的出现和强化，是现代政府在电子技术革命和社会信息化背景下，对自身发展方式理性选择的结果，其不仅反映了政府发展的现实要求，而且同时又对政府的发展产生重大影响。① 改变政府组织状态。传统的政府组织纵向上具有极强的层级制特点，横向的部门间界限分明且刚性化，这种组织结构极易形成等级阻滞、部门林立、条块分割和环节过多等弊端。电子政务的实现势必导致政府组织状态的变化，主要表现为两个方面：一是组织结构的扁平化。电子政务使行政程序数据转化为电子信息流程，这将促使政府减少流程中不必要的层级阻滞，同时也为管理幅度的扩大提供了可能和必要手段，从而使政府组织结构趋于扁平。二是政府组织的无缝化。电子政务将增强管理与服务资源组合方式的整体性，产生系统集成效应，电子政务的系统集成将改变传统的部门分割运行的状况，消减政府部门间的间隙或中断点，表现出更强的整体性与连续性。

② 提高政府行政效率。电子政务的实现将极有效地提高政府的行政效率，这主要表现在四个方面：

第一，提高管理的时效性。电子化技术提供了迅速、及时和广泛获取行政信息的有效手段，增强了政府对管理变量的把握能力和迅速反应能力。

第二，保障政府服务的充分性。电子化的行政方式可更充分地满足公众在任何时间、任何地点，以各种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容的要求，为实现政府服务的充分性提供了有效保障，如政府正积极实施的“在线预约、线上发证、在线报税、在线缴款、在线申办”，以及“单一窗口”的“一网式”公共服务等。

第三，提高了行政资源的利用率。电子化的管理手段改变了传统的人工方式，在处理大量的公共事务过程中，减少了工作时间，降低了人力成本，提高行政资源的有效产出的量。第四，克服机械化政务流程弊端。，机械化政务流程的弊端主要有三多，即会议多、发文多、环节多，电子化网络流程可以实现信息的迅速传导与回应、信息的及时处置与灵活对应，从而克服这些弊端。

③ 促进政府民主化发展。民主化是现代政府发展的必然趋势，电子政务的深入开展将从四个方面促进政府民主化进程。

第一，电子政务促进政务公开。政府上网实质上是在公开的线网上向公众公开政府职责、办事规则、处理程序和政府公共事务，政府上网与政府“开门、拆墙、开箱”是一个事物的两个方面。第二，电子政务促进信息公平。行政民主化要求消除对政府与公众间信息不对称的现象，基于公共信息网的政府行为，以信息共享为前提，这无疑有利于社会信息的公平。

第三，电子政务促进公众监督。公众对政府和公共事务的知情权，是形成公众监督的基本条件，而只有在公众掌握政府和公共事务的信息时，这种知情权才可能是真实有效的。电子政务的实现为公众知情权和公众监督权的实现，提供了更充分的条件。

第四，电子政务促进公众参与。政府的民主化也就是公民参政的制度化过程，公民参政包括信息过程、选举过程和议政过程的公民参与，电子政务的制度化离不开参与方式的公开、规范和自主，而这些条件都可由电子政务的充分开展得到满足。

我国电子政务发展的政策导向，集中体现了对政府高效行政、服务公众、重视信息资源的充分利用和办事公开的现代行政理念，具有很强的针对性与适用性。电子政务对我国政府今后的发展更是一种新的挑战，也是在新的发展平台上各国政府的竞争新起点。

18 ．简述平衡计分卡的本质内涵和四个维度。

答：( l ）平衡计分卡的本质内涵

平衡计分卡是指根据组织的战略要求而精心设计的指标体系，是一种绩效管理工具。其本质内涵可以从以下四个方面理解：

① 平衡计分卡是一个核心的战略管理与执行的工具。平衡计分卡是在对企业总体发展战略达成共识的基础上，通过完美的设计，将其四个维度的目标、指标，以及初始行动方案有效地结合在一起的一个战略管理与实施体系。平衡计分卡的主要目的是将企业之战略转化为具体的行动，以创造企业的竞争优势。

② 平衡计分卡是一种先进的绩效衡量的工具。平衡计分卡将战略分成四个不同维度的运作目标，并依此四个维度分别设计适量的绩效衡量指标。因此，其不但为企业提供了有效运作所必需的各种信息，克服了信息的庞杂性和不对称性的干扰，更重要的是，其为企业提供的这些指标具有可量化、可测度、可评估性，从而更有利于企业进行全面系统的监控，促进企业战略与远景的目标达成。

• 平衡计分卡是企业各级管理者与管理对象进行有效沟通的一个重要方式。为了战略的落

实执行，必须将企业的远景规划与各级组织，包括各管理层乃至每个员工进行沟通，使企业所有员工都能够评论和理解战略与远景规划，并及时地给予有价值的反馈。平衡计分卡透过四个不同的维度，将比较抽象、难以表达的公司战略用简单明了的语言表达出来，使每个人“由旁观者变成了主人”, 使各个部门和各个岗位的目标同企业的战略目标达成一致，共同为企业战略目标的实现而努力。

④ 平衡计分卡也是一种规范化的管理制度。平衡计分卡在战略执行的过程中，需要在运作目标、工作计划、绩效指标等方面建立一套完整的统计记录表格，并要求实施平衡计分卡的企业，从本单位的实际出发，根据内外部环境和生产经营条件，构建起适合企业自身特点的平衡计分卡管理制度，因而使各个企业的平衡计分卡，无论在形式上还是在内容上都存在着很大的差别。平衡计分卡适用领域比较广泛，包括生产制造业、服务业、上市公司等，目前国外很多跨国公司、一些非营利性组织如医院、政府部门，甚至警察局也采用了平衡计分卡系统，取得了良好的管理绩效。

( 2 ）平衡计分卡的四个维度

平衡计分卡的四个维度是其与传统的以财务指标为主的业绩评价系统的主要区别。四个维度包括：

① 财务维度。与获利能力联系在一起，指标有：营业收入、投资报酬率，甚至可以是更新的一些指标如经济附加值等。

② 顾客维度。可供选择的衡量指标包括：市场份额（市场占有率）；客户保持率；客户获得率；客户满意程度；客户获利能力。

③ 内部业务维度。主要包括：创新阶段；经营阶段；售后服务阶段。各有相关指标可以评价。④ 创新与学习维度。这一维度包括三个方面的内容：一是员工能力管理方面。是否注重员工能力的提高，激发员工的主观能动性和创造力，可用的指标有员工满意程度、员工保持率、员工的劳动生产率。二是信息系统方面。是否做到信息沟通，使员工获得足够信息，及时、准确、全面了解客户的需求以及企业产品和服务的反馈信息，不断改进生产和服务过程。评价信息系统灵敏度的标准可以有：成本信息及时传递给一线员工所用时间以及一线员工了解信息的途径是否多样化等。三是调动员工积极性、员工参与程度方面。企业的内部环境要有利于激励员工发挥积极性或者企业应授权给员工。衡量指标，如员工建议数量、员工建议质量、被采纳或执行建议的数量等。

19 ．简述应用计划评审法的基本步骤。（PERT方法）

答：计划评审法是指运用网络技术编制、协调和控制计划的一种科学管理方法，英文简称PERT 。主要是利用概率统计方法分析行政现象，研究如何制定完整切实的计划，如何结合实际工作条件制定计划的每一个作业的起止时间，如何在工作进行当中追踪反馈，使整个工作在尽可能短的时间内完成。应用计划评审法的基本步骤包括：

( l ）绘制网络图。制定一个完整的计划，并用作业网络图表示出来，该网络图可以显示出该计划各种工作间的关系及其程序。恰当地确定各项工作范围，以使网络图复杂程度适中。根据实施 厂商的实施方法和业主单位的实际情况，制定评审计划项目工作清单，工作清单必须包括本项目范围内的所有工作，并对每项工作列出文字说明，保证项目成员准确完整地理解该项工作。( 2 ）时间估计。作业网络图绘制后，就每项工作需要多少时间加以估计，计算出各个活动的最早开始时间，最晚开始时间，最早完工时间和最迟完工时间，并计算出各个活动的时差。( 3 ）管理图表。将作业网络图的绘制与工作时间的估计结合起来制作管理图表，以此作为执行及控制整个工作计划的必要手段或工具。( 4 ）追查进度。随时追查工作进度，根据工作情况确定与原计划有无出入，如有出入不能按原定计划依期完成时，便要采取适当而有效的措施，以谋补救。( 5 ）资源调配。将资财、物材等作有效配合。

( 6 ）人力运用。将人员作良好安排。

21 ．简述电子政务的行政管理意义。

答：电子政务成为技术创新和政府管理创新相结合的典范，为政府管理方式带来深刻的变革。电子政府的行政管理意义可以概括为以下凡个方面：

( l ）电子政务可以优化政府工作流程。使政府机构设置更为精简合理，从而解决职能交叉、审批过多等问题。

( 2 ）电子政务可以使政府运作公开透明。这很大程度上遏制了黑箱操作，人治大于法治的状况。公众增加了参政议政的机会，对政府的监督更为有效。

( 3 ）电子政务可以使政府信息资源利用更为合理、更充分。电子政务使得政府各类信息资源数据库互联共享称为可能，也使得这些资源得到统筹管理和综合利用，从而避免资源闲置浪费和重复建设。通过电子政务共享的信息资源更易存储、检索和传播，共享的范围和数量也更大，可以更有效地支持政府决策。

( 4 ）电子政务有效提升政府监管能力。电子政务通过网络能够实现快速和大规模的远程数据采集分析，从而实现跨地域信息的集中管理和及时响应，大大增减监管者的核对、监管能力。( 5 ）电子政务将使政府服务功能增强。电子政务将推动传统的政府由管理型向服务型转变，政府职能由管理控制转为宏观指导。

( 6 ）电子政府将使政府办事效率更高，管理成本更低。网上办公提高了办事效率，节约了政府办公费用的开支。政府通过网络直接与公众沟通，及时收集公众的意见，提高政府的反馈速度，降低政府的管理成本。

 22 ．论述目标管理方法与传统管理方法的关系。

答：传统管理方法是指在威尔逊― 韦伯范式影响下形成的遵循层级节制、程序至上、计划主义、专业主义、相对封闭、政治与行政二分法等原则的行政方法。目标管理方法是指以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法。两者的关系可以从以下三个方面分析：

( l ）目标管理是把工作和人的需要统一的管理方法，其具有不同于传统管理的特点。具体表现在以下凡个方面：

① 重视人的因素。目标管理是一种参与的、民主的、自我控制的管理制度，也是一种把个人需求与组织目标结合起来的管理制度。在这一制度下，上级与下级的关系是平等、尊重、依赖、支持，下级在承诺目标和被授权之后是自觉、自主和自治的。传统管理则是听命式的管理，靠施加惩罚性的方法来鞭策员工

② 建立目标锁链与目标体系。目标管理通过专门设计的过程，将组织的整体目标逐级分解，转换为各单位、各员工的分目标。在目标分解过程中，权、责、利三者已经明确，而且相互对称。这些目标方向一致，环环相扣，相互配合，形成协调统一的目标体系。只有每个人员完成了自己的分目标，整个企业的总目标才有完成的希望。传统管理中目标是一种控制手段，通过目标的压力促使员工工作，目标由上级给下级单向设定，下级很少参与，往往目标缺乏可衡量性和可操作性，不同层次的目标也无法有机统一。

③ 重视成果。目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核为终结。工作成果是评价管理工作绩效的惟一标志。传统管理强调规则，程序和制度，目标被放在了一边

( 2 ）目标管理建立在传统管理基础上，并对其进行提升和完善。传统管理并不是目标管理的完全对立物，目标管理也并不完全扬弃传统管理，而是包含了传统管理，提升和完善了传统管理。没有这一切成熟的传统管理的实施，就不可能有效开展目标管理。从传统管理到目标管理本是一个历史发展过程，是伴随着社会生产力的发展而实现的。

( 3 ）在具体的行政过程中，两者可以综合运用，互为补充。目标管理方法存在着许多不足，比如强调短期目标、忽视长期目标、可度量目标制定困难、僵化等等，而且由于现代社会生产力空间布局不平衡的状态，即手工技术、半机械化技术、机械化技术、自控技术等的同时存在，传统管理也有其存在的价值。所以目标管理方法也不能完全替代传统的管理方法，在实践中，两者的使用要视组织的具体需要而定。在必要的时候两者结合，取长补短，将会取得更大的成效。

第10 章行政效率

二、思考题

1 ．对行政效率可以做广义和狭义两种解释，试分析各自的利弊。

答：( l ）行政效率的涵义

行政效率是指国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。提高行政效率是行政管理者所追求的重要目标。但是迄今为止，对行政效率的涵义还没有形成一致的看法。目前来看行政效率的定义有广义和狭义两种：

① 从广义上讲，行政效率是指行政管理活动时效、速度、理想的产出投入比率和社会效益的综合反映，是数量和质量的统一，价值和功效的统一。② 从狭义上讲，行政效率是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。

( 2 ）行政效率的广义解释和狭义解释的利弊

① 广义理解的利弊。行政效率的广义界定考虑了行政管理活动的整体性和多元性，是对行政系统功效的综合反映，但是在具体测定中则需要把效率和效益的测定合二为一，一步到位。在目前的技术水平下，这显然不切实际不利于管理操作。

② 狭义解释的利弊。行政效率的狭义界定将效率和效益区别对待，有利于管理操作。由于行政活动的最终社会效果与其直接产出相比具有滞后性、间接性和整体性，效率和效益测定必然存在理论框架、运用范围、分析模型、应用技术与方法上的差别。把效率和效益在概念上区别开来，也就承认了这些差别，有利于在操作中因事制宜，灵活运用。但是在当代公共部门的活动的成功与否最终是通过有效性来评估的，也就包括了效率和效益两个方面，狭义定义无法全面、准确、客观的反映政府绩效和存在的问题。

3 ．论行政效率的基本类型。

答：行政效率可以根据不同的标准划分为不同的类型。具体包括以下凡个方面：

( l ）微观效率和宏观效率

就行政效率方面而言，微观效率是指特定公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本，也就是具体行政单位管理和服务活动的产出和投入的比率。宏观效率是指不同国家中不同制度安排所引起的总体发展速度。其中的制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系及其政府结构和不同政府部门的职能分工等，总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。

( 2 ）技术效率与配置效率

技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用。多种投入要素未调整到最佳比例也会导致无效率，由此引起的无效率称为配置无效率。配置无效率亦称为价格无效率，因为在确定最佳投入比例时，每一单项投入的价格是一个重要的考虑因素。配置效率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。提高技术效率的方法是充分利用资源提高产出，而提高配置效率主要靠调整投入要素之间的比例。

( 3 ）静态效率和动态效率

从所涉及的时间段来看，行政效率可以分为静态效率和动态效率。静态效率关注的是，在特定时段能否有效利用资源进行管理和提供服务，也就是特定时段内投入和产出的比率。动态效率关注的是不同时间段效率的变化情况，即投入产出比在不同时间段的变动率。

( 4 ）组织效率和个人效率

从效率测定所涉及的对象上看，可以把效率分为个人效率和组织效率。个人效率指特定行政人员在履行职责过程中所体现的时效、办事速度等，其影响因素包括工作热情、办事能力、人际关系能力等。组织效率指特定行政单位从事行政管理活动和提供公共服务的时效、办事速度、投入产出比等。组织效率所涵盖的内容比个人效率要广泛，决定组织效率高低的不仅仅是组织成员的工作热情、办事能力、人际关系能力等，而且包括组织之间的职能划分、组织内部的责任分工、组织结构、领导水平、工作程序等一系列因素。效率研究既应关注行政人员的个人效率，更要关注整体行政单位的组织效率。

4 ．技术效率、配置效率的涵义及其相互关系。

答：( l ）技术效率和配置效率的涵义

① 技术效率是指在给定的投入下，一个行政组织的实际产出与生产边界（规定技术上该投入量所能达到的最大产出量）之比，可以用来衡量在现有的技术水平下，行政组织获得最大产出的能力。② 配置效率是指在给定资源和技术的条件下，以投入要素的最佳组合来生产出最优的产品数量组合。在投入不变的条件下，通过资源的优化组合和有效配置，效率就会提高，产出就会增加。( 2 ）技术效率和配置效率的相互关系

① 技术效率和配置效率的侧重点有所不同。技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用。投入的资源未得到充分利用称为技术无效率。提高技术效率的方法是充分利用资源提高产出。而配置效率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。多种投入要素未调整到最佳比例而导致的无效率称为配置无效率。配置无效率又称价格无效率，因为在确定最佳投入比例时，每一单项投入的价格是一个重要的考虑因素。提高配置效率主要靠调整投入要素之间的比例。② 技术效率和配置效率相结合才能实现整体效率。虽然技术效率和配置效率的侧重点有所不同，但只有当技术效率和配置效率都达到较高的程度时，才可以说某个单位的工作具有高效率。

5 ．试论组织效率测定的特点和意义。

答：政府绩效研究中，组织效率是指特定行政单位从事行政管理活动和提供公共服务的时效、办事速度、投入产出比等。鉴于公共管理活动的特殊性，组织效率测定具有如下特点和意义。( l ）组织效率测定的特点

① 组织效率测定相对难度较大，难以制定效率示标。由于公共部门的组织行为较之雇员个人行为具有复杂、多面与难以界定等特点，因而，组织效率测定相对难度较大，其在科学化、规范化、制度化方面还有待进一步发展。

② 组织效率测定既要关注行政人员的个人效率，更要关注整体行政单位的组织效率。强大的组织效率的产生，存在于因分工而出现的行政管理流程中。在行政管理实践中，个别或少数行政人员的高效率并不一定带来整个行政组织的高效率。

( 2 ）组织效率测定的意义

① 组织效率测定是公共管理的必要手段。组织效率测定可以对公共项目实施状况考察，分析实际效果与预期目标的偏离程度，总结经验教训并反馈给有关公共管理部门，为未来的公共决策及实施积累经验，完善和提高公共管理水平。

② 组织效率测定是提高公共部门效率的动力机制。作为技术层面的绩效评估本身不是目的，只是为获得更高的业绩水平而使用的手段，是有效提高政府绩效的动力工具。组织效率测定有助于实现和落实政府的责任，为公共服务供给部门（包括政府公共部门、私营部门和非营利部门）之间展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有效途径，从而有利于提高公共服务的质量和效率，。

③ 组织效率测定有利于政府信誉和形象的提高。组织效率测定将政府在各方面的表现情况做出全面、科学的描述并公布于众，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作，克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任，巩固强化政府的合法性。

④ 组织效率测定是一种有效的管理工具。组织效率测定有助于政府了解自身的效率水平，而且具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能，对政府绩效的提高和改进具有重要的意义。

6 ．论行政效率在行政管理中的地位。

答：行政效率在行政管理中的地位主要体现在以下凡个方面：

( l ）行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准。行政效率本身不是行政管理活动的环节和手段，但是衡量行政管理活动客观效果的重要标准，效率高低是行政管理中各种要素组合是否科学的综合反映。通过行政效率可以检验行政管理活动的主体，即国家行政机关和公务员队伍是否人员适量、素质优良、分工合理、关系协调；可以检验行政体制，即行政组织的设置、结构、权责划分与运行是否科学、完善；也可以检验行政管理活动的程序，即决策、咨询、执行、信息处理、监督等各个环节是否健全，功能是否正常实现；还可以检验行政管理的技术和方法是否科学先进和是否得到合理运用。