( 3 ）依据行政执行的主体可以将行政执行分为行政机关作为单一主体的行政执行和多主体的行政执行。行政机关作为单一主体的行政执行指的是国家行政机关作为单一的主体直接完成行政任务的执行。多主体的行政执行指的是国家行政机关作为主导性的主体，通过政治、管理、法律、市场等途径使得其他社会组织参与行政任务的贯彻和落实的执行。国家行政机关扮演了安排者和掌舵者的角色，通过建立良好的制度基础，维护一个公正的执行环境，建立公私伙伴关系，形成公共事务的良好治理。

( 4 ）依据行政执行效果可分为成功的行政执行和失败的行政执行。成功的行政执行指的是很好地贯彻和落实了国家意志、国家目标以及法律、法规、公共政策的执行。失败的行政执行是指那些扭曲、改变、不能有效地贯彻和落实国家意志、国家目标以及法律、法规、公共政策的执行。

7 ．简述行政执行的地位和作用。

答：行政执行的地位和作用主要体现在以下凡个方面：

( l ）行政执行是公共行政过程中的重要环节

行政执行在公共行政的程序性机制当中占有重要的地位，是连接行政决策（公共政策）和行政评估的中介环节。但是长期以来，学者们将研究焦点集中在官僚组织的过程上，认为只要遵循行政过程和原则就能达到高效的执行结果，导致长期以来行政执行研究成为遗漏的环节。( 2 ）行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续

行政行为是一个不断确立价值前提，选择工具的有限理性的过程。行政决策阶段是行政价值前提确立的阶段，而行政价值的确立过程当中充满了诸多的矛盾和利益冲突，是利益相关人通过博弈而形成的一个相对稳定的状态。参加这一博弈的主体包括立法机关、司法机关、行政机关、行政执行的受众、专家团体等等，分别代表不同的价值和需求。行政决策所形成的法律、法规和公共政策能否被执行，不是行政决策阶段能解决的问题，要在行政执行阶段解决。行政执行阶段通过不断明晰目标，不断调整执行工具使得行政决策阶段积累的矛盾不断地展开和继续，形成执行阶段的“目标― 手段链”。

( 3 ）行政执行是检验公共政策质量的重要标准

公共政策质量由合法性、合理性和可行性三项指标构成。政策的合法性实质上是人们对公共政策和权威的自觉认可；形式上是公共政策符合宪法和法律的程度。公共政策的合理性指公共政策是否符合经济原则和科学规律。公共政策的可行性指公共政策是否符合特定的约束条件和执行情景。公共政策制定阶段所形成的公共政策仍然是以观念形态和理论形态存在的，其质量的高低仅仅符合理论的原则。公共政策质量的高低到底如何，最终需要行政执行的检验。总之，通过执行可以检验政策的合法性、合理性和可行性，并通过执行发现政策当中存在的问题，以便在执行中提升公共政策质量。

( 4 ）行政执行是行政管理诸方面的集中反映

行政执行具有极强的综合性，涉及资源的保有、调动和配置，组织的运作和流程，领导的素质和能力，行政执行决策的恰当和及时等等方面，因此行政执行的水准和结果是行政管理诸方面的集中反映。行政执行不力和行政执行无能导致的政策失败反映了行政管理综合体存在较大的问题，反之则证明行政管理综合体有较强的能力和有效性。

19 ．简述行政执行的常用方式。

答：行政执行的方式是指行政执行中所偏重的理念、价值以及所采用的工具和手段的总称。行政执行方式的不同反映了行政执行活动的价值和工具的差异。执行同样的任务可以采用不同的方式，这些方式会因为遵循价值的不同，而形成操作手段和工具的不同。在行政执行的过程中，执行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市场方式和伦理方式。

( l ）行政执行的管理方式

行政执行的管理方式，是指在行政执行的过程中，借鉴和吸收管理学的价值、理念、工具、操作手段来处理执行中各个要素之间的关系，形成以效率、效益、经济等管理价值为导向的执行结构，从而实现特定的执行功能。行政执行的管理方式主要体现在以下凡个方面：

① 在行政执行中运用管理的理念和价值。在行政执行中运用管理的理念和价值意即在行政执行中遵循管理的理念和价值开展行政执行的诸项活动、架构行政组织、选择管理方式和评判执行的结果。

② 在行政执行中运用管理工具。传统公共行政学主要运用科学管理、管理过程理论开发出来的管理方法。行为科学时期的公共行政学将行为科学开发出来的管理工具运用到推进有效执行的过程中。新公共管理兴起以来，众多的企业管理工具被成功地运用于行政执行。

③ 运用管理方法评估行政执行结果。传统的公共行政学将焦点集中在官僚组织的规则和法律制度上，重视过程而忽略结果。而行政执行的管理方式则重视结果和绩效的测量，其核心在于评价执行的预期目的与实际结果之间的差距，并找到造成差距的原因，达到监控行政执行，提升行政执行能力和有效性的目的。

( 2 ）行政执行的政治方式

行政执行的政治方式，是指在行政执行的过程中借鉴和吸收政治学的理念、工具和方法来处理行政执行中各个要素之间的关系，形成以民主、责任、代表性、回应性等政治价值为导向的执行结构，以实现特定的执行功能。行政执行的政治方式的表现在：① 行政执行的政治方式倡导运用民主政治的价值观来约束行政权力的不当行使、规范行政执行活动；② 形成行政执行活动中的民主制度安排；③ 行政执行的过程中运用政治动员、政治参与等政治方式推动执行工作的开展。

( 3 ）行政执行的法律方式

行政执行的法律方式，是指在行政执行的过程中，将行政执行看作运用法律和执行法律的活动，遵循法律的理念、价值和方法来处理行政执行过程中各个要素之间的关系，形成诸如宪法至上、依法行政、权利平等、程序正当等法律价值为导向的行政执行结构，以实现特定的执行功能。

( 4 ）行政执行的市场方式

行政执行的市场方式，是指国家行政机关将市场机制引入到行政执行的过程当中，通过公共产品的多元提供主体之间的相互竞争，利用市场机制来提供公共产品和服务、完成行政执行任务的行政执行方式。

行政执行的市场方式建立在以下凡个共识的基础之上：① 通过打破垄断、打破行政机关在公共服务提供当中的垄断，运用市场竞争能够提供行政执行的效率。② 分开公共产品的安排和提供，公共产品因其属性的不同，可以采取不同的安排方式和提供方式。③ 公共产品的提供主体是多元的，政府、企业、社区、第三部门、私人在一定的制度安排之下都能成为公共产品的提供主体。④ 偏好私营企业，认为私营企业执行公共政策和公共方案比政府更有效率和效益。

( 5 ）行政执行的伦理方式

行政伦理是指人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，主要涉及行政主体行动的正当性和合理性，也就是领导决策和执行等行政管理活动中的合法性问题。行政执行的伦理方式，指行政主体自身遵循一定的伦理准则约束自身行为，并通过伦理灌输的方式塑造和影响行政客体，使行政伦理在执行过程中发挥推动与规范作用的执行方式。

第9 章行政方法

二、思考题

1 ．从哲学的、实证的、技术的意义上，论述行政方法的内涵。

答：行政方法是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总和。行政方法的内涵可以从哲学的、实证的、技术的意义上理解，具体分析如下：

( l ）从哲学的意义上讲，行政方法本质上是主观与客观的统一，是行政主体作用于行政客体的桥梁，是行政思想转变为行政实践的中介，体现了人们通过发挥主观能动性，对行政生态环境、行政事务和行政行为本质的、必然的联系的把握、总结和概括，即行政中规律性的东西。( 2 ）从实证的意义上讲，行政方法是目标与结果的统一，是架设于行政目标与行政绩效之间的桥梁和通道。只有通过一定的行政方法，才能将既定的行政目标经由一定的系统转换输出为行政绩效。离开了行政方法，要实现行政目标和取得行政绩效，无疑就成为海市厦楼一般的虚无缥缈。( 3 ）从技术和操作的意义上讲，行政方法就是将行政决策、行政实施中的各种行政行为进行通约之后的必然结果。

2 ．简述行政方法的价值和功用。

答：行政方法作为沟通行政理念、行政价值选择与行政目标、行政政策措施的通道和桥梁，在行政管理学和行政管理实践中都具有极其重要的地位和功用。主要体现在以下方面：

( l ）行政方法是履行行政职能、完成行政任务、实现行政目标、取得行政绩效所必经的桥梁和途径。

( 2 ）行政方法是贯彻执行国家法权主体确定的国家主导意识形态和各项路线、方针、政策的重要手段。

( 3 ）行政方法是行政组织高效率、高质量地开展行政工作的关键。

( 4 ）行政方法是发展社会主义市场经济、加强国家宏观调控和监督管理的必要条件。

( 5 ）行政方法是各行政单位调动各方面积极性，实现微观管理目标的重要途径。

( 6 ）科学的行政方法是我国当前克服行政管理中现存各种官僚主义、效率低下弊端，实施全面改革的迫切需要。

4 ．简述新公共管理方法的意义。

答：新公共管理方法是指以现代经济学为理论基础，以市场为导向，将私营部门的管理技术应用于公共部门的管理，以降低公共行政成本提高公共行政效能的现代行政方法。新公共管理方法的意义在于：

( l ）提高公共部门的资源配置的效率和工作效率。新公共管理方法以收益为导向，强调政府的企业化管理，要求对政府行为进行成本收益计算，选择带来最大收益的方法，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

( 2 ）企业管理方法的应用推动了行政方法科学化。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

( 3 ）充分调动公务人员的积极性。新公共管理方法借鉴了企业管理中心理学、社会学、行为科学等交相融合的管理方法，重视调节人际关系和充分发挥人的主导性作用。通过各种激励手段的运用，让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。

( 4 ）有利于塑造廉洁高效的政府。新公共管理方法将行政过程加以量化，增加行政行为的透明度，有利于公众对政府实施监督，保证公共行政部门的廉洁高效。

5 ．简述行政指令方法与依法行政的关系。（重点）

答：行政指令方法是一种行政基本方法，而依法行政则是行政管理的基本原则，两者的关系可以从以下几个方面进行分析：

( l ）行政指令方法必须遵循依法行政。行政组织的命令、指示、规定、条例及规章制度必须遵循宪法和法律的精神、原则、规范、程序。方法的实施必须接受来自于公众的监督，不得有任何违反法律原则的行为出现。行政指令是以行政权力为基础的，必须受到法律的约束。( 2 ）行政指令方法将依法行政具体化。现有的各种法律只规定了行政活动的基本原则，但是行政活动要面对的环境和对象是千变万化的，这就需要通过行政指令因事、因时、因地、因人提供具体有针对性的措施。( 3 ）行政指令方法是对依法行政的补充和完善。随着社会的发展，行政事务不断增加，行政活动的领域不断扩展，而法律的稳定性使其不能很快的适应这种发展需求，对新的社会关系进行规范。这就需要通过行政指令制定规章制度进行管理。

7 ．简述行为激励方法的主要内容。

答：行为激励方法是指通过有计划地设置一定的条件和情境，激发人们的行为动机，使之产生某种特定的行为反应的行为科学方法。行为激励方法是以激励理论为基础产生的，根据不同的激励理论可将行为激励方法的主要内容概括为以下几个方面：

( l ）目标激励。目标激励是根据人们物质和精神利益的正当需求，设置一定的目标作为一种诱因，作为人们对未来的期望，鼓励人们去追求、进取。

( 2 ）奖励激励。奖励激励是通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们积极性的方法。由于这种激励是超乎正常期望之外的，其对于正常目标的实现有很大的强迫和催化作用，所以也被称之为强化激励。

( 3 ）竞争激励。竞争激励是将优胜劣汰原则引进行政工作，使行政活动具有某种集体强化的自觉机制。采取竞争激励要注意控制竞争沿着正确方向发展，保证竞争在公平基础上进行，最后对竞争结果也要做出一定的判断。

( 4 ）反激励。反激励就是从反面进行激励的方法，反激励设置了一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，进而形成强大的内压，以取得“置于死地而后生”的效果。

9 ．简述行政程序和行政正当程序之间的关系。

答：行政程序是指行政管理中每项具体工作的流程。简言之就是工作的步骤与程序。行政正当程序，又称为正当行政程序，是指通过法律对行政程序进行原则性规定，是行政程序实现其正当性所必须具备的条件，这一概念是借鉴司法正当程序发展而来的。行政程序和行政正当程序之间的关系可从以下凡个方面进行分析：

( l ）行政程序并不都是行政正当程序。正当行政程序体现了多元的价值，是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，具体地说是指行政程序中符合法律规范的那部分。

( 2 ）行政正当程序为行政程序正当性的提供了判断标准。正当行政程序是为保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序。一般的行政程序则往往具有正负两方面的效应，需要通过一定的标准确定其行为是否合法，是否具有正当性。

( 3 ）行政程序的特性要求的行政正当程序的确立是多种价值整合的结果。行政程序具有动态性、开放性、历史性与发展渐进性等特点，这就需要在建立正当性标准时从多视角的分析维度去整合。实现程序外在价值与内在价值的辩证统一、公平与效率的辩证统一、个人权利和公共利益的辩证统一、程序正义与实体正义的辩证统一。

10 ．行政程序的特性。

答：行政程序类别繁多，但相互之间存在着许多共同特点。主要包括：

( l ）合理性。行政程序是行政活动进程客观合理的反映，其是为行政目标服务的，是实现行政目标的有效保证。否则，行政程序就会是不可行的，甚至是毫无意义的。

( 2 ）有序性。行政程序为了确保行政工作有条不紊地进行，必须对每一项工作的步骤，按照时间顺序进行安排，并且要保持一定的连续性，前后应该衔接。

( 3 ）例行性。行政程序一般是为重复性工作的处理提供帮助，以节省行政人员的时间与精力。程序一经确定，就具有某种常规性。这一特性使得行政程序与其他行政方法区别开来。( 4 ）稳定性。其表现在两个主要的方面：一方面是行政程序一般都由一定的法律、法规或规章制度所规定，个别行政程序虽无明文规定，但历来如此，已成为习惯性程序；另一方面是行政程序一旦确定下来，不遇特殊情况不得随便更改。

( 5 ）适应性。在通常情况下，行政程序是稳定不变的，但却不是僵死的、机械的。为了应付紧急情况，对待特殊问题或者适应新的情形，行政程序又需要有若干变通，有某种适应能力和灵活性。

( 6 ）系统性。已经确定的行政程序必须是完整的、统一的，其中每个步骤都应是必要的，不能因其中缺少环节而导致行政工作的阻滞。这就要求考虑周密、规划全面，做到统筹兼顾。11 ．论述目标替代现象及其危害。

答：( l ）目标替代现象

目标替代现象是指组织演进过程中，由于组织的扩大和分化组织的正式目标被另外的目标所置换的现象。其是组织社会学的概念，在实际的行政管理中，目标替代是将行政程序极端化。行政工作程序化旨在更好地完成行政任务，有效地实现行政计划，因而行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。目标替代过分地强调行政程序，行政工作的程序和方法置于行政管理的目标之上，坚持规章就是目的，程序就是一切。

( 2 ）目标替代现象的危害

目标替代现象从长期来看是不利于组织发展的，公共行政是以实现公共利益为目标的，目标替代对于公共行政的危害主要表现在以下凡个方面：

① 机械地坚持原则，导致僵化的行政作风。由于公共利益在具体的行政活动中无法体现政府只能依赖规章制度进行管理，目标代替最终会使政府组织形成规则为本的意识，忘却公益的目的。② 过分地注重形式和常规，不利于发挥工作人员的积极性和创造性。目标代替导致政府对工作人员的评估以严格遵守规则为标准，而效率、质量和对组织目标的贡献则退居次要地位。这样会培养工作人员按命令行事的心态，消除他们对工作的积极性和创造性。

③ 程序胜于结果，妨碍公共行政的有效性。目标替代导致对工作过程的关注，行政人员既不对组织目标的完成承担义务，也没有“追求卓越”的足够动机，最终导致行政效率低下，贻误行政计划的实现，阻碍行政任务的完成。

13 ．运用所学行政管理理论，评析“全程办事代理制”。

答：全程办事代理制是指政府职能部门依法依职，无偿代替群众全过程办理其所申请办理的审批和服务事项的工作机制。目前我国全程办事代理制的取得了积极成效，可以从以下几个方面对全程办事代理制进行评析：

( l ）全程办事代理制与政府管理的转变

全程办事代理制给我国政府管理带来了巨大的转变，可以概括为以下几个方面：

① 强化政府服务职能，变群众跑为干部跑。实施全程办事代理制，主要目的是为群众服务、为企业的发展创造良好的环境。群众到政府部门办事，无论涉及多少个科室，也无论手续多么繁琐，程序多么复杂，都不需自己跑，只要材料齐全交到受理室，就等着听消息、拿结果，对于事情到底怎么办、由谁办，群众一概不管。

② 提高政府办事效率，变多次办为一次办。实施全程办事代理制，就是要最大限度地减轻企业和群众负担，避免群众为办一件小事多次往返的问题。不仅极大地节省了企业和群众的办事时间，而且降低了办事成本，减轻了企业和群众的负担。

③ 转变政府工作作风，变拖着办为快速办。由于每个环节都有明确的办理时限，哪一个环节到时办不完，全程代理人和下一个环节就会主动上门催办。只要群众和企业申办的事项进入办理程序，就必须按时办完，有效避免了办事推诱扯皮现象的发生。同时，各单位在实施过程中以为申办人提供最大便利为原则，大刀阔斧地整合职能，压缩办事程序，精减办事手续，严格办理时限，使工作人员没有拖办的余地。

④ 促进依法行政，变随意办为规范办。全程办事代理制实行“一站式审批，一条龙服务，窗口式办文、阳光下操作“，群众享有高度的知情权。通过推行全程办事代理制，有效地杜绝了群众到政府机关门难进、脸难看、事难办的现象，从制度上防止了以权谋私行为的发生，为从源头上预防和治理腐败提供了新办法，使政府变为阳光政府、廉洁政府、责任政府，促进了政府依法行政。

( 2 ）全程办事代理制的意义

全程办事代理制是是我国政府职能转变的一个初期尝试，以现代科技为基础，通过机构整合大大提高了政府的行政效率。全程办事代理制的意义在于：

① 全程办事代理制是我国行政管理体制改革的重大突破。发展社会主义市场经济和民主政治，要求政府把更多的资源向社会管理和公共服务倾斜，行政管理体制改革的方向就是向公共服务型政府转型。目前，在总的行政管理体制改革还难以到位的情况下，全程办事代理制可以说是率先在行政管理体制改革方面破题，打开了思路，找到了行政管理体制改革的突破口。其不仅代表了一种工作方式的转变，更代表了一种政府理念的转型。

② 全程办事代理制是我国行政方法科学化的重要体现。在实行全程办事代理制的过程中，政府运用了大量先进的科学技术和方法，通过机构调整、资源整合和电子政务的推广大大提高了行政效率，降低了行政成本，体现了我国行政方法科学化的趋势。

③ 全程办事代理制的实践体现了我国政府向公共服务型政府的转变。由全程办事代理制办事流程再造所引发的政府治理理念和模式的转变，是面向建设公共服务型政府的转变。其有力彰显了政府管理的本质，即保障公民的权利，为公民和社会更好地服务。这种转变与“无缝隙”政府公共部门重建的要求具有一致性。传统政府机构中的条块化分割的机构模式被扁平化为跨职能的团队，由承担起多样化职能的“通才型”人员取代原先科层制结构中的公务员，依靠现代化的信息技术，满足顾客对公共服务的速度、多样性、质量和便利等方面的要求。

综上，全程办事代理制的启示是：在经济发展和社会进步的推动下，我国的各级政府必须全面实施政府机构改革，转变行政模式，提高政府的效率和能力，促进政治经济的和谐发展。

14 ．规划—计划—预算系统的特点、优点和缺陷。

答：规划― 计划― 预算系统英文简称PPBS 系统。在行政管理中，规划― 计划― 预算系统是一种政府预算组织形式。政府通过应用规划― 计划― 预算系统可以确定开支目标、寻找可供替代的开支方案、最后确定最佳资金用途。作为一种成本收益计算方法，该方法有自己的特点和优缺点，具体分析如下：

( l ）规划― 计划― 预算系统的特点表现在以下几个方面：

① 目标明确。这一系统的首要任务是就某一开支项目弄清楚决策者的目标，据此才能确定预算项目的目标。

② 灵活性。在预算过程中，有多种替用方案。根据专门准则，对各种替用方案可能取得的效和满意程度做出优先等次的排列，根据具体情况调整方案。

③ 成本收益直观。通过经济模式，预算专家能够模拟某一目标明确的预算开支项目，在执行不同替代方案情况下每种替代方案所发生的成本和效益。项目的成本收益明确直观。

( 2 ）规划― 计划― 预算系统的优点

规划― 计划― 预算系统的优点表现在两个方面：

① 使政府预算与社会经济发展相联系。PPBS 系统尽量把政府预算的编制工作置于明确目标和详尽计划的基础上，最大限度地将政府预算工作与社会经济发展目标联系起来。

② 避免政府额外的财政支出。PPBS 系统可以有效地打破部门之间的人为限制，按照预算开支的具体性质决定开支规模，并责成有关部门执行。避免两个部门都以不同理由来搞同一性质的开支项目。

( 3 ）规划― 计划― 预算系统的缺陷

规划― 计划― 预算系统也不是完美的，其存在以下凡个方面的缺陷：

① 对技术设备的要求较高。这种方法要求比较完备和复杂的计算技术，经济落后、人才短缺的国家政府难以有效使用。

② 适用范围有限。大量民用项目实际上难于进行完整的定量分析，从而限制了成本― 收益分析法的使用范围。

③ 预算资金分配给政府管理带来困难。相比按照行政部门性质分配预算资金的模式，按照项目性质分配预算资金在管理上可能更困难，不仅给政府首脑增加了额外的协调工作，也给监督带来了诸多不便。

15 ．参与管理方法的意义和运用。

答：参与管理方法是指通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政方法，可以激励人们更好地为完成行政目标而努力。

( l ）实行参与管理方法，具有许多积极的意义。

① 可以满足人们的认同感、责任感和成就感，激发起人们的主动性和创造性，使人们能自觉地去完成任务。

② 由于集中了各参与主体的正确意见，使政策和决定避免了片面性，更加符合实际情况，更加完善合理。

③ 使行政领导者和被领导者之间建立起一种合作关系，在“同志式”的民主气氛中，各主体互相支持，团结友爱，齐心协力去完成行政工作。

④ 可以维持人事安定，严肃劳动纪律，在相当程度上克服随意离职、退职，辞职、旷工、误工和怠工等现象，使各主体心情舒畅，安心工作，从而产生一种蓬勃向上的和谐氛围。总之，参与管理是现代行政管理中值得大力提倡的一种方法。