( 1 ）人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理。

 ( 2 ）由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩循私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。
( 3 ）从随意性、或然性很强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政。( 4 ）人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等。
( 5 ）在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中。

( 6 ）人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。日益精细的政府事务，需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低级政府官员中行政专才所占比例越来越大。
3 ．简述现代人事行政的特征。
答：从各国人事行政的演进过程和现实状况来看，现代化的人事行政具有以下四个特征：

( 1 ）公平性，即人事行政中的人员进退、赏罚和升降等，均以客观的、法定的人才主义和功绩原则为标准，而不能以私人关系、个人好恶或其他关系为量衡。
( 2 ）公开性，即人事行政的全过程都向民众公开，彻底打破人事行政的隐秘性，以杜绝任何营私舞弊活动，公开是公平的前提保证。
( 3 ）超然性，人事行政中的人事任免和其他事宜，均以法规制度为依据，遵照客观事实来做决定，不应受到任何其他外力的影响与指使，人事行政的管理机构超然于政治斗争之外，尽力避免带有政治色彩，以保证人事行政的客观性。
( 4 ）适应性，现代人事行政具有相当的灵活性和适应性，以满足社会不断发展的需求，主要表现为管理方法的灵活多变和更新改进以及人事行政制度随形势变化而做出的种种调整。
人事行政的上述四项特征，是衡量一个国家的人事行政是否达到现代化水平的基本标准。

7 ．简述职位分类制度与品位分类制度的各自的特点和优劣。
答：职位分类制度与品位分类制度相比，二者有着明显的不同之处和各自的优劣，具体内容有以下几个方面：
( 1 ）职位分类是以“事”为中心，以公务员所在职位的工作、责任为分类的依据，以工作的多少来定待遇，是按事设职，按职择人；品位分类是以“人”为中心，以公务员个人的资格条件为分类的主要依据，以品位的高低来定待遇。
( 2 ）职位分类制中，公务员本人的等级就是所在职位的等级，职位变动，等级也就变动，等级是随职位而定，而不是随人走；品位分类制中，等级与职位是分开的，同样职位的公务员可能品位等级不同，而同样品位等级的公务员也可能职位不同，当职位变动时，品位却可以不变。

( 3 ）职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比，是同工同酬；品位分类制中则以品位等级定工资，存在同工不同酬、同酬不同工的现象。
( 4 ）职位分类制重视专家作用，利于专才成长，实行专才专用原则，非经考试合格，一般不得晋升，而且每一次晋升，凡乎都得经过相应的考试，不能跨级晋升；品位分类制主要不以考试来确定是否晋升，比较注重公务员的资历，由下级升到上一级比较容易，而且可以有较大的晋升幅度。

( 5 ）职位分类制中，公务员分类较复杂，职类、职系、职级、职等划分较多，办理职位分类的程序比较复杂，技术性要求较高；品位分类制中，公务员只做大体上的分类，分类较少，较为简单，不需很高的技术性。
( 6 ）职位分类制下，任何公务职位都经调查、评价和划分等级，都有规范性的职位说明，公务员的升迁调转范围和程序都有严格的规定，易于对公务员进行科学管理，但是管理方面缺乏灵活性，公务员流动与调转的限制条件较严格，流动与调转的范围也较小；品位分类制下，公务员的管理具有伸缩性，人事管理机构拥有灵活和富有弹性的管理权限，但在品位分类制下，对公务员的管理带有更多的经验色彩和主观性。
各国之间由于具体的历史条件和政治经济情况的不同，或是采用职位分类制度，或是采用品位分类制度，这两种职位分类制度各有利弊。近些年来，这两种分类之间出现了一种相互影响、相互渗透和相互趋向的倾向。无论是职位分类还是品位分类，都不是尽善尽美的公务员分类制度，这两种制度之间需要相互借鉴和扬长避短。
8 ．简述考任制的基本原则。
答：考任制就是政府为推行公务，采用公开竞争考试的科学方法，来测量并判断其所需要的人员是否合乎标准，进而按考试成绩的优劣进行挑选政府工作人员的一套制度。考任制的基本原则包括以下凡个方面：
( 1 ）平等原则。凡具备报考资格的公民均可有平等机会报名考试，录用时只能以考生的品德和考试成绩为标准，不得以种族、性别、宗教信仰、政治倾向、年龄、家庭背景等因素为理由歧视或优遇某些人。
( 2 ）公开原则。考试程序、录用条件以及考试成绩都向社会公布，考试事先都公告通知，公开进行。
( 3 ）竞争和择优原则。参加考试的人员一般都多于实际录用的人员，因而考试具有竞争性，经过考试后，主要依据考生考试成绩的优劣，同时参考考生个人的资历、学历、品德等方面的情况，由录用单位来加以择优录用。
( 4 ）长期任用原则。公务员一经考试录用便可以长期任职于政府，任用期间只要无重大过失，一般不予免职处分，直到依法正式退休。
( 5 ）独立和超然原则。主持考试事务的机构一般都是自成系统，独立地行使职权，不依附于任何政治势力（包括政党、政府等），超然于各种政治利益与政治斗争之上，以保证考试的公正性和客观性。
10 ．简述国家公务员培训制的特点。
答：在实行公务员制度的国家里，公务员的培训制基本上都达到了比较科学、比较健全的程度。概括来讲，国家公务员的培训制大体上具有以下几个特点：
( 1 ）培训制度法律化。即把公务员的培训制度以法律的形式确定下来，给以法律保障，明确规定，接受培训既是公务员应享受的权利，也是公务员必须履行的义务。
( 2 ）领导机构专门化。即设立专门主管公务员培训的领导机构，以便加强对公务员培训工作的领导、组织、协调、监督和研究。
( 3 ）培训机构多元化。没有全国统一和整齐划一的培训单位，而是以行政学院或类似行政学院的培训机构为主体，配以专业部门公务员的培训组织以及普通的高等院校等，形成经纬交织多渠道的培训网络。
( 4 ）公务员培训的终身化和实用化。由于现代社会与科技的迅猛发展，知识老化的速度加快，公务员只有接受“终身教育”，经常参加培训，才能在任职期间不断掌握新的知识和技能，才能适应工作的变化；在公务员培训的课程方面，强调实用性的内容、方法和技术，使公务员能够用培训中学到的知识、技能和技巧，迅速地改变工作面貌，提高行政工作效率，
( 5 ）培训、任用和晋升的一致化。即注意把公务员的培训与公务员的任用和晋升挂钩，做到训、用、升的互相配套，这样可以鼓励公务员在培训中努力学习和展开竞争。
在我国，建立和健全一整套国家公务员的培训制度，是我国国家公务员制度建设的重要内容之一。一些在公务员培训方面具有丰富经验的国家的实践表明，一整套系统、完善的培训制度是不断开发和提高公务员智能、更新公务员素质的有效途径。
20 ．与我国传统干部人事制度相比较，我国新的公务员制度有哪些主要特点？
答：与我国传统干部人事制度相比较，我国新的公务员制度的特点主要包括以下四个方面：( 1 ）体现了分类管理原则。新的公务员制度作为各级行政机关实行的人事制度，而与其他国家机关、企事业单位的人事制度相区别，改变了以往各类干部集中统一管理的模式。
( 2 ）建立了新陈代谢制度。新的公务员制度一方面对公务员的资格条件和考试录用等作了严格规定，另一方面又对辞职、辞退、退休等提出了明确要求，有利于克服以往领导干部职务终身制的弊端。
( 3 ）强化了激励竞争机制。新的公务员制度明确规定，公务员的录用，实行公开考试，严格考核，择优录取；公务员的考核，以工作实绩为重点，实行能上能下，优胜劣汰。

 ( 4 ）健全了廉政勤政约束制度。新的公务员制度在保持传统干部人事制度注重思想政治教育的同时，从制度层面入手，把廉政勤政作为对公务员的一项基本要求，贯穿在公务员义务、权利、考核、纪律、职务升降、交流、回避等各个管理环节之中。
25 ．试述完善和发展我国公务员制度建设的理论和实践问题。
答：改革的基本目标是：通过不断推进和深化干部人事制度改革，到2010 年，要建立起一套与建设中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度，为建设一支符合“三个代表”重要思想要求的高素质干部队伍提供制度保证。这一目标对我国公务员制度的完善和发展提出了新的要求。完善和发展我国公务员制度建设可以从以下几个方面进行分析：
( 1 ）我国公务员建设取得的成就
我国公务员制度是一个内容比较科学，结构较为严谨，具有中国特色和时代特征的新型国家公务员制度。自1993 年10 月1 日运行以来，取得了十分显著的成效。主要表现在：
① 行政机关的生机和活力得到了明显增强。公务员制度的建立，为政府机构造就高素质执行公务的队伍提供了可能，从而有力促进了行政管理的科学化、民主化、法制化。
② 促进了勤政廉政建设。科学、严格的考核制度和奖惩制度等，有力地督促了公务员的工作态度、工作责任心和工作积极性，在一定程度上保证了政府管理的高效能。
③ 初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制，使公务员队伍素质得到提高，结构得到调整。
④ 促进了社会资源特别是人力资源的优化配置。
( 2 ）我国公务员制度建设中存在的问题
我国公务员制度推行的时间很短，在推行过程中还存在各种障碍和困难，离完善的公务员制度还有相当长的距离。目前我国国家公务员制度建设中存在的主要问题或制约因素有：

• 传统的封建主义政治文化的影响

传统的专制思想与集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落，必然会影响公务员制度的建立与推行。主要表现在于：
a .“官本位”。我国传统的官文化集中表现为“官本位”，官职成为社会唯一的价值尺度。“官本位”一方面误导公务员自身的心理预期，造成拜权主义心态；另一方面还误导了人民群众的价值评判标准，造成公务员“能上不能下、能进不能出”的舆论评价压力。
b .“官利一体化”。时至今日，“当官发财”, “有权就有一切”，仍然统治着相当一部分人的思想，而高度集权的党政不分、政企不分的管理体制更是助长了这种思想和由此而引发的行为。

② 组织人事制度整体改革滞后
组织人事制度整体改革滞后主要表现在两个方面：
a ．传统身份等级的历史惯性无法打破。尽管我国目前已普遍实行公务员公开考试、考核，但无法从实质上对传统制度形成突破，从观念到体制都无法打破传统身份等级的历史惯性。公开考试考核和竞争择优制度的推行不仅会触及一些领导者权力，而且势必触及原有干部管理体制，在实践中的阻力十分巨大。
b ．党政组织人事部门权限不清、职能交叉。这一现象产生的主要原因在于我国在党管干部的范围、内容和方式上有某些不完善之处，缺乏一个宏观的明晰的指导思想和有效可行的管理模式，从而影响到人事体制改革和党管干部模式改革的政策创新和推行。
③ 配套改革不到位
这主要是指社会保障体制改革不到位。我国社会保障制度目前存在着覆盖面窄、社会化程度低、政出多门等弊端。现行的“单位保障制”不仅损害人力资源的配置效率和劳动效率，而且其背后所隐藏的利益差别也造成了人才的“偏好性”流动，进而使公务员制度面向社会的竞争考试、择优录用因缺乏前提条件而启动困难。而且社会保障的经费来源不足，管理机构和管理制度不健全，也制约着公务员辞职、辞退制度的推行。加上人才市场发育不全，调配功能乏力，僵化的户籍制度、住房制度亦使人力资源的有效配置、合理流动成为空话，从而影响公务员队伍的素质和活力。

④ 相关制度发育不成熟
制度不成熟的问题主要表现在：
a ．工资制度上存在问题。工资制度直接关系到公务员队伍的稳定、优化、高效、廉洁。目前我国公务员的工资待遇与企事业单位存在差距，容易挫伤公务员的积极性；激励工资体现不够，难以有效地调动公务员从事同一级别但难度更大、更复杂的工作；某些单位甚至存在着职务级别相同，但责任大小、贡献大小与工资水平不完全成比例关系，甚至颠倒的现象。
b ．职务分类制度上存在问题。我国公务员制度实行以职位分类为主，兼有品位的因素，职位与品位相结合的分类制度。而职位与品位因素有机结合到什么程度才符合我国国情是关键所在。如何做到纵向和横向平衡、体系和序列等归级合理、公正，是值得研究和函待解决的问题。

c ．回避制度上存在问题。回避制度是西方公务员制度所没有的，体现了我国公务员制度的鲜明特点。但如何实施还有一定困难，单靠部门内部的力量还不行，还需人事部门协调，有关部门配合，协作制定行政措施强制执行。
d ．考核制度上存在的问题。考核是公务员任用和奖惩的基础，是增资晋职的依据，也是激励和监督的重要手段。然而有关的规定由于缺乏科学性、严密性，而使这一制度效力锐减。存在考核标准笼统、考核等级少、不称职人员确定难等。
  ( 3 ）完善我国公务员制度
我国的公务员制度建设的完善和发展可以从以下几个方面进行：
① 营造良好的社会生态环境是完善公务员制度的前提
社会生态环境主要指和自然环境相对称的一种社会客观存在，主要包括社会的经济系统、政治系统和思想文化系统。营造良好社会生态环境的具体措施包括：
a ．必须加快市场经济体制建设的步伐。市场机制不完善，作为市场经济发展产物和动力的自由、平等、竞争只能局限在有限范围内，这必然给我国公务员制度的推行带来一定的困难。因此，必须建立起较为完善的社会主义市场经济体制，建立较为发达的国民经济，为公务员制度的推行与完善创造良好的物质基础。
b ．必须深化政治体制改革。公务员制度作为政治制度的一部分，无疑更直接、更多地受政治系统和思想文化系统的制约。要完善和发展公务员制度，政治体制改革必须做好以下工作：一要加速机构改革，转变政府职能。二要抓好党政分开的改革，明确党和政府各自职能。三是赋予党管干部原则内容和形式上的新内涵。要在坚持党管干部原则的前提下，改进党管干部的方法。各级党委在管好党的人事工作外，其职能应有重大变化，应由微观管理转变为宏观管理，即转变为制度和大政方针方面的控制。四是推进我国政治民主化和公开化的进程。政治民主化是公务员制度基本原则贯彻的前提与基础。民主若不能成为转型社会的价值取向，公务员制度的推进、人事行政体制的转换不但成本交易费用会无限上升，而且也不可能真正实现。
c ．大力加强思想文化建设，发展文化教育事业。我国的公务员制度是从发达国家“引进”的，引进过程中必然遇到制度与文化环境的矛盾。矛盾的程度愈大，现代意义上的公务员制度愈是难以建立，愈易丧失其本质属性。因此，为避免公务员制度以畸形的方式在旧文化下生存，必须切实加强我国的思想文化建设，大力发展我国的文化教育事业。
② 深化改革是完善公务员制度的关键
必须通过健全法制、建立机制、改进管理和加强监督来进一步完善公务员制度。主要从以下凡个方面进行：
a ．加强法制建设。依法治事，建立法制完备的人事管理制度是人事系统为之奋斗的目标。《 中华人民共和国公务员法》 的出台确立了关于公务员法立法的重要指导思想，为未来的人事法制建设留有很大的空间。因此，《 公务员法》 颁布后，还有大量的下位配套法规需要制定。b ．完善运行机制。竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政廉政保障机制是公务员制度的三大运行机制，其中竞争激励机制是关键，只有竞争激励机制健全完善了，才能在公务员能上能下方面取得明显进展，并有力促进公务员的能进能出和廉政勤政。因此，要在继续抓好考录、考核、奖惩、晋级增资等制度基础上，大力推行竞争上岗，探索选贤任能的新途径。
c ．改进管理。要研究解决管理中出现的新情况新问题，采用先进的管理手段，制定周密的管理措施，建立完善的管理制度。在强化管理的规范性、统一性的同时，注意掌握灵活性，探索研究不同层次的公务员在管理上的不同要求。
d ．加强监督。要提高公务员的法律意识和依法行政水平，学习运用法律的方式、民主的方式处理问题，解决矛盾。要研究拟定监督检查制度，强化制度落实和执法监督。要对有法不依、执法不严的现象进行有效制约，加强对《 公务员法》 及配套法规实施工作的监督检查，发现问题及时改进，巩固成果。
③ 队伍建设是完善公务员制度的根本
建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍，是公务员制度建设的一个基本目标，也是对行政管理干部提出的特殊要求。推行和完善公务员制度的目的，就是对政府中行使国家权力、执行国家公务的人员依法进行科学管理，努力建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍。公务员队伍建设包括以下几个方面：
a ．强化公务员的四个观念。具体包括：第一，服务观念。公务员就是为人民服务，接受人民监督。第二，竞争观念。做公务员的过程就是一个竞争淘汰的过程。第三，成本观念。行政机关也要像企业那样讲投入产出，讲减人增效。第四，创新观念。公务员要向理论学习，向实践学习，向群众学习，不断更新知识，扩大知识内存，创造性地开展工作。
b ．培养公务员的四种能力（这对中高级公务员尤为重要）。具体包括：第一，政治鉴别能力。即掌握邓小平理论和“三个代表”重要思想的科学体系，增强分清理论是非、政治是非的能力，牢固树立全面观念，努力提高政策水平。第二，驾驶社会主义市场经济的能力。即解放思想、实事求是的改革意识；按客观规律办事的科学态度；解决实际问题的务实精神。第三，科学管理和依法行政的能力。包括良好的科技素质和法律素质。即利用科技进步和多学科理论知识指导实践，将政府管理的创造性和规范性统一起来，依靠法律手段，管理经济与社会，依法行政。第四，廉政勤政和抵御腐朽思想侵袭的能力。最重要的是牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，艰苦奋斗，廉洁奉公。
c ．加强制度管理，严把进口，畅通出口。突出竞争上岗和交流制度，使公务员在竞争中提高素质，在交流中得到锻炼；制定公务员行为规范、纪律法规和惩戒规定，对公务员进行严格要求和管理，并接受群众监督。

第7 章行政决策

二、思考题
2 ．比较分析确定型决策、风险型决策与不确定型决策的主要区别
答：确定型决策、风险型决策与不确定型决策是以决策的客观条件为依据划分的，三者的主要区别在于环境因素可控度不同。具体分析如下：
( 1 ）在确定型决策中，决策者确切知道影响决策问题的自然状态，决策方案的数量是每个方案只有一个确定的结果，最终选择哪个方案取决于对各个方案结果的直接比较。
( 2 ）在风险型决策中，自然状态不止一种，不能知道那种自然状态会发生，但决策者能知道有多少种自然状态以及每种自然状态发生的概率；决策方案的数量和各种结果发生的概率可以从以往的数据中分析得出。
( 3 ）在不确定型决策中，决策者可能不知道有多少种自然状态，也不能知道每种自然状态发生的概率。决策方案的数量和可能导致的结果也是不可预测的。
由于环境因素可控度的差别直接导致了三种决策在决策方法、决策过程上的差异，从而形成对决策者的不同要求，这是三者的主要区别。
3 ．简述行政决策的地位和作用。
答：行政决策在行政管理中的地位和作用主要表现在以下凡个方面：
( 1 ）行政决策贯串于行政管理过程中的各个环节。行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，行政管理总是通过一定形式的行政决策来实现。每个行政机构和主管行政的人员，都面临着大量的问题，需要准确、及时地进行决策。
( 2 ）行政决策具有优化目标、节约成本、提高行政管理效益的重要功能。行政管理作为人的有组织的一种理性行为，需要有明确的目标。确立行政目标是行政决策的一项重要任务。行政决策的过程实际上就是一个优化决策目标和决策方案的过程，就是一个寻找成本较少、效益较大的行政管理途径的过程。
( 3 ）行政决策处于行政管理的核心地位，对整个行政管理的发展起决定性的作用。行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰。历史的经验说明政府重大决策的正确与否事关国家的兴亡、人民的命运。决策处于管理的中心环节，对于行政管理来说也是如此，行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，乃至一个国家各项事业的成败。

4 ．分析西蒙的“管理就是决策”的理论命题。
答：西蒙是决策学派的代表人物，认为决策贯穿管理的全过程，完整意义上的决策不仅包括最后做决定的过程，还包括之前的复杂的了解、调查、分析的过程以及在此之后的评价过程。因此提出管理就是决策。这一命题是具有片面性的，具体分析如下：
( l ）决策是管理的核心，管理的各项职能围绕决策展开。管理者的一项重要任务就是进行决策。现代管理学一般把管理的主要职能概括为三项：计划职能、组织职能和控制职能，而决策则贯穿于各项职能的其中。确定目标、抉择方案、制定计划属于决策的内容，这是毫无疑问的；设置机构、配备干部、分配权限需要决策，这也是毫无疑问的；对工作的检查、监督、控制也同样需要决策。
( 2 ）管理又不等同于决策，组织目标的实现有赖于管理各项职能的共同有效运行。决策制定之后需要组织人员、计划分工、执行决策，在整个执行过程中还要对成员实行控制和激励，这些都不是仅通过决策能实现的。所以说，决策对于管理的意义重大，但是管理不能完全等同于决策。

5 ．简述行政决策枢纽系统的主要任务。
答：行政决策枢纽系统，也称为行政决策中心，是指在整个行政决策体制中领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心系统。行政决策枢纽系统的主要任务包括：

( 1 ）组织领导整个决策过程。当行政管理过程一旦出现问题时，行政决策枢纽系统便着手组织有关方面讨论问题，要求信息系统收集相关信息，并向决策咨询系统提出相应的决策咨询。决策的分析、论证也是在决策枢纽系统的组织领导下进行，这种组织领导是决策过程得以顺利进行的有效保证。
( 2 ）确定决策目标。由于行政决策枢纽系统在整个决策过程中处于核心地位，因而行政决策的目标也是由行政决策枢纽系统来确定的。因为作为行政系统的领导者，最清楚应该把行政决策问题解决到什么程度。
( 3 ）选择决策方案。这是决策枢纽系统的重要任务，也是与信息系统、咨询系统的区别之所在。无论是信息系统还是咨询系统都没有权力对决策方案作出最终选择，最后拍板定案的是决策枢纽系统。
( 4 ）监督决策的执行。决策枢纽系统只有在检查、监督决策的执行情况时，才能保证决策执行的进度和方向正确性，才能进一步发现问题，确定新的目标，寻找新的方案，完善原有的决策。