第5 章行政组织

二、思考题
2 ．简述国家行政组织的特征。
答：国家行政组织的法权地位和与之相一致的公共行政管理的广泛性及其对国民承担的责任，决定了国家行政组织的特征，其特征可以概括为六个方面：
( 1 ）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面：阶级性和决策性。
( 2 ）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。也有两个相互联系的层次：服务性和管理性。
( 3 ）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：约束性和强制性。
( 4 ）法制性。法制性的基本涵义是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面：国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。
( 5 ）系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、
组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相接、政令归一的特征。除整体性之外，系统性的突出特征表现在：整体性、结构性和有序性。
( 6 ）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。表现为动态性和适应性。
3 ．简述国家行政组织的基本要素。
答：国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体。这些基本的要素直接关系到国家行政组织效能的性质、程度或范围。国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面：
( 1 ）法律制度健全。国家行政组织是执掌公共权力的以社会为行为对象的代表公众利益的特殊组织，因此，依法行政是首要的和基本的要素。
( 2 ）组织目标明确。目标反映行政组织的社会行为的方向，对具体行政机关来说，目标则反映本单位在整个公共行政管理中的地位和作用。
( 3 ）人事调派恰当。根据行政管理的需要有选择地吸收、调派、使用、培训人员是十分重要的。要使人事调派恰当，就必须制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。
( 4 ）权责分配合理。权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。权责分配合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又相互合作，形成促进整体效能的内在机制。否则，就可能人心涣散、组织松弛，造成组织效能的退化。
( 5 ）财物数量适中。财物数量过大不仅会影响国家对社会公益事业的投入，而且会培养机关崇尚豪华的习性；财物数量过小，则可能妨碍机关日常行政工作，抑制行政组织的发展。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。
( 6 ）运行机制有效。国家行政组织的运行必须建立一整套的既重法度又重灵活性的可调控的管理制度。这套制度通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现社会目的。
( 7 ）行为方式优化。行政行为方式是国家行政组织的一个基本要素。只有通过一定的行政行为方式，才能对社会管理对象施加定向和定量的影响，只有行为方式选择得当，才能产生最佳管理效应。
( 8 ）价值观念整合。价值观念整合关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到组织的有效运转的能力和进步发展的活力。因此，是行政组织的一个基本要素。价值观念的整合更是决定政府公务员队伍的稳定性和公共管理效能的一大要素。
4 ．简述国家行政组织产生与成立的依据。
答：国家行政组织是一种法定的组织形态，因此，其产生与成立必须有法律的依据，经过法定的程序，得到法律的认可，才能获得和行使合法的权力。国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面：
( 1 ）依据宪法。在现代社会中，各国宪法通常都有关于国家行政组织即政府的原则规定。这些规定除明确政府的基本职权和宗旨外，通常还有法律适用行政组织自身的原则规定。因此，宪法是行政组织产生与成立的基础。
( 2 ）依据法律。现代国家一般都有关于国家行政组织的专项法律，其中以国家行政组织法最为常见。法律关于行政组织的规定大致又可以分为两类情况：一类是明定设置，另一类则由政府行使创议权，再由法律加以确认。
( 3 ）依据行政裁量权。即由政府根据需要，自行裁定设置与否。具体又可以分成两种情况：一是政府根据法律特别授权自行设置某些组织，二是政府根据法定职权建立某些机构。但在多数情况下，政府基本职能部门的设置需要依据法律，行政裁量通常只适用于某些委员会、临时机构或过渡性行政单位。
5 ．简述国家行政组织产生与成立的效力。
答：行政组织职权要具有效力必须经由法定权力主体的批准或决定。使行政组织产生与成立并发生效力的法定权力主体主要有：
( 1 ）立法机关。立法机关是经过全民直接或间接选举产生的国家权力机关。在现代民主宪政国家中，立法机关通常执掌立法权，并对重要国事活动进行监督，其中包括设置行政组织的活动。未经立法机关的审议批准，行政组织不发生法律效力，不得行使公共权力。
( 2 ）内阁。在实行内阁制的国家里，内阁对议会负政治责任，除宪法和法律有特别限制外，一般行政组织均由内阁依据行政裁量权自行设定，而不需经过立法机关决定。
( 3 ）立法机关与内阁。即折衷制或混合制，由立法机关与政府共同决定行政组织产生与成立的效力。折衷制通常的做法表现为：立法机关享有名义上的批准权，也可以规定原则标准，除少数特别例项外，一般通过授权由政府自行裁定设置与否；政府则通过授权实际行使批准权，以法律的名义裁并、变更、设置和组建行政组织。
6 ．简述组织目标的功用。
答：目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。为组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的奋斗精神。从管理的观点来看，组织目标的功用具体有以下四点：

( 1 ）促进组织结构和权责体系合理化。以目标为导向设立机构和分配权责，有益于促进其合理化，减少和避免权责不清、机构重叠、人浮于事、苦乐不均、互相推诱、互相扯皮等现象，从而各司其职，提高效率。
( 2 ）建立考核的公平和客观的标准。组织目标尤其是具体的工作目标，可以作为考核的客观和公平的对照标准，有助于克服考核方面的主观臆断、笼统含糊、抽象原则、亲疏相向的不良现象，为组织稳定和形成公正舆论创造条件。
( 3 ）增强组织的协调能力和整合能力。明确和相互配合的目标系统有助于各个行政单位和人员工作定位，确定相对位置，使每个单位和每个人都知道自己应该干什么和如何去干、何时去干、与谁一起干，这样就有利于提高整体协调能力和发挥总体功能。
( 4 ）激发组织成员的工作热情和合作意识。目标是使不同的人走到一起并合作奋斗的聚合点，也是动力。合理的、适度的、健康的、切实可行的工作目标将成为组织成员自我引导、自我控制的准绳，因为完成工作目标意味着自我成就和得到工作肯定。因此，合理的目标有助于调动内在的工作欲望。
9 ．简述行政组织目标的基本特征。
答：行政组织目标的基本特征主要有三个方面：
( 1 ）规定性。这种规定性集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是、随意改变。
( 2 ）服务性。现代民主政治理论认为行政权源于全体国民，因此国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益。

 ( 3 ）复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定行政目标的复杂性和多样性。
10 ．合理组织目标的特征是什么？
答：合理的行政组织日标的特征主要有三个方面：
( 1 ）目标明确。目标既然是组织成员的奋斗方向，就应当明确透彻，否则将使组织成员无所适从。所以目标明确是目标合理的首要的条件。目标明确有三重涵义：① 表述上要清楚，即不会产生歧义。② 时间概念上要准确。一般说来，总体目标在时间长度上较为抽象，具体工作目标在时间长度上则界定性较强。③ 空间概念上要严格，空间意味着范围或领域。
( 2 ）目标一致。一致的基本意思是指组织目标上下贯通、前后衔接、左右联系、由高至低、由内而外、互为因果、共同服从于总目标，并在彼此作用、互为条件、相互关联、相互支持的过程中产生综合效应的特征。
( 3 ）目标组合。目标组合是指政府内部各级行政组织目标的层次性、差异性和整合性。行政组织目标是一个完整的目标链，其中每一个目标都是为实现上一层目标而设定的，每一个目标又是由若干个内层目标所组合成的。在这个目标链中，通过层层渐进式组合，达成总目标。

12 ．简述成功实施目标管理的基本条件。
答：成功实施目标管理应当至少具备四个条件：
( 1 ）思想基础。整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必不可少的。
( 2 ）管理层的控制力。管理者对实现目标的手段要有相应的控制权力。各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。
( 3 ）激励制度。实行以精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。
( 4 ）领导示范。目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样和信心，以利仿效。
15 ．简述行政组织体制的基本类型。
答：行政组织体制即行政组织类型，指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。行政组织体制的核心问题是行政权力的分配，即行政权力的名义、实际归属及其运用。以此为内涵，行政组织体制大致可以分为三种类型：
( 1 ）按照权力的归属和运用划分，行政组织体制可以分为首长制与委员制。其具体内容是：① 首长制，又称部长制或独任制，是指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。
② 委员制，又称集体制或会议制，是指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。
( 2 ）按行政组织结构层级和职能的设置来划分，可以分级制与分职制。这是纵横相交、相辅相成的两种体制，两者的含义如下：① 分级制，又称层级制或系统制，是指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。
② 分职制，又称职能制或参与制，是指横向划分部门的组织体制。
( 3 ）按照行政权力的集中程度划分，则可以将行政组织体制分权制与集权制。具体内容如下：① 集权制，又称独立制或完整制，是指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。② 分权制，又称多元制或分离制，是指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。

16 ．简述构成组织原则的基本条件。
答：行政组织原则是使行政组织长期稳定、平衡、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范或法则，是行政组织机构设置所应遵循的范例。可以称之为原则的规范或法则至少应当具备四个方面的条件：
( 1 ）理论前提，即组织原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍性的观察基础之上，换言之，实践是原则的理论前提。
( 2 ）理论概括，即组织原则有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。
( 3 ）理论规范，即组织原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应当附有原则的适用条件。
( 4 ）社会价值，即组织原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。
21 ．简述我国国家行政组织的基本原则。
答：我国国家行政组织的基本原则从根本上说是由我国国家的社会主义制度所决定的。我国国家行政组织所遵守的基本原则有以下几个方面：
( 1 ）为民便民的原则。这是我国国家行政组织第一的和最高的原则。违背了这一原则，也就背离了社会主义方向。为民，就是要以为最广大的人民群众谋利益，作为一切政府工作的出发点和宗旨。便民，就是要与人民群众保持最密切的联系，方便人民群众，通过国家行政管理的有效运用，更好地为人民办实事。
( 2 ）完整统一的原则。完整既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。实现完整统一的关键在于合理的行政授权，并在此基础上实现国家行政决策、行政行为的一致性。
( 3 ）权责一致的原则。该原则的要义是建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。一般说来，行政权力应当与行政责任成正比，职位、职权、职责应当相一致。在权责一致的原则下，对那些“例外”的边界事务或特殊事项，则应当由主管首长裁定后补入正式规定，变“例外”为“例行”。
( 4 ）精干效能的原则。精干是指国家行政组织的一种数量状态，其内涵是指以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务。效能是指国家行政组织有效的程度，或完成国家行政管理目标的能力。精干与效能相联系，则是指国家行政组织的（人）才、（资）财、（物）材力与其工作效绩之间的合理比例。精干与效能组成一个完整的概念，精干促进效能，效能需要精干。精干效能不仅有助于提高行政效率，而且有助减少行政开支。因此是社会主义国家行政组织所必须的。

( 5 ）依法行政的原则。该原则的核心是要建立法制观念，培养对法制的遵从。在我国，行政制度是社会主义的法制制度。依法行政就是要遵从宪法和法律对国家行政组织的宗旨、地位、权力、职能、预算、编制、机构、程序等的规定，并自觉接受国家权力机关和人民群众的监督，同时，依照法的精神、原则和条款实施行政管理。依法行政是保证社会主义方向，抑制和克服官僚主义，减少和避免行政决策失误，反对和杜绝违法乱纪，取信于民和造福于民的重要原则。
( 6 ）适应发展的原则。其基本要求，是根据历史条件的变化，相应进行国家行政组织的调整或变革。包括三个方面的涵义：一是根据国家中心任务的变化而相应采取适当的组织形式和公务活动方式。二是根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段。三是以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。
综上所述，值得强调的是，我国国家行政组织是一个复杂的大系统，关于这个系统的任何规定性即原则，都是一个相互联系、互为因果的系统工程问题。因此，强调各项原则的互生性、互动性，是发挥原则的规范或法则的指导作用的重要前提。
23 ．简述特定社会环境的内涵。
答：特定社会环境指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。其内涵可以从以下凡个方面理解：
( 1 ）特定社会环境是一般社会环境的具体化。特定环境实际上是一般社会环境中那些与组织的功能有着直接关系的因素，组织对这些因素会作出强烈的反应。与一般社会环境相比特定社会环境对一个组织而言只有程度上的差别而无实质上的不同。
( 2 ）特定社会环境具有动态变化性。这是说外部环境对组织功能的影响会随着组织自身情况和社会的发展不断变化。相对稳定的环境是国家行政组织有效施为和进步发展的必不可少的条件。因此，国家行政组织必须建立组织的界线并改造特定社会环境，以为自身创造一个相对平稳的工作环境。
( 3 ）特定社会环境是组织决策的依据。特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构系统、技术系统、管理系统和社会心理系统都产生直接和具体的影响。这种影响主要是通过组织对外部信息的感知和处理、并转化为影响组织内部特征的决策过程来实现的。从这个意义上说，有效的组织领导首先取决于正确地辨别和认识特定社会环境的能力，决策的过程就是正确判断特定社会环境并作出决断的过程。
24。简述政府与社会团体相互作用的方式。
答：政府只有正确地处理好与各种社会组织或团体的关系，才能有效地达成自身的目标。政府与社会组织或团体相互作用的方式大致有三类：
( 1 ）国家行政组织从团体社会环境输入信息。国家行政组织通过接触、商洽、接待、座谈、询问、调查、谈判等方式了解社会团体的要求和愿望，在充分输入的基础上，经过内部转换，变为指示、规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会，并以此获得社会团体的理解、赞同和支持。

( 2 ）社会团体从国家行政组织输入信息。社会团体了解和把握国家行政组织的方针、政策和各项规定，经过内部转换，以态度、需求、意见等方式求得国家行政组织的理解、协助和支持。

( 3 ）国家行政组织协调社会团体关系。国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、斡旋、了结各社会组织或团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。

26 ．简述组织变革的主要动力。
答：组织变革的动力是一个综合概念，即变革的推动力总是同时来自若干方面，并在交互作用的过程中推动变革的进行。但在具体的变革中，主要推动力则总是来自一个方面。变革的动力主要有以下因素：
( 1 ）环境。组织的变革常常是由其环境变化引起的，如政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展、文化观念、民族意识的改变等。在大的社会环境发生明显变化的情境中，国家行政组织的变革是难以避免的。
( 2 ）目标与价值观。目标是价值观的产物，也是组织战略的凝聚点。因此，价值观和目标的变化（重新制定或修正）将改变组织的行为方向或行为方式，引起组织的变革。目标的改变可能来自组织外部的强制压力，也可能形成于组织对环境的自觉的再估量。
( 3 ）技术。技术既可以是物质的，也可以是方法的。技术是组织变革的直接的动力源，主要表现在：技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准；组织技术水平的提高和组织在改进技术方面所作的努力将对组织产生广泛的影响，组织分析技术将对组织变革产生推动作用。

( 4 ）结构。组织结构的任何改变，无论渐进式还是突变式，都是组织变革的外在表现形式，包括新建、重建、改组、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政权力的再分配或职位的重新设置等。一般说来，在组织的其他方面处于相对稳定的条件下，调整组织结构是较好时机。
( 5 ）管理。在任何情况下，管理思想和管理方式的改变都是变革的基础。这主要表现在两个方面：① 管理过程的每一个环节，都是组织变革的不可缺少的实施条件；② 管理本身就是最经常、最重要、最直接的变革动力源。由管理者或管理部门发动的变革在组织中是司空见惯的，变革也正是组织管理的基本职能之一。
( 6 ）社会心理因素。这主要指组织成员的动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的推动。组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此来促成或加强领导阶层变革意识。组织成员的普遍的变革意愿是变革顺利进行的重要条件。
( 7 ）专家和专家群体。专家和专家群体的丰富和优越的系统知识、理论和方法，有助于对组织的历史、现状和发展前途作出科学的分析和论证，而这正是变革所必需的。由于专家和专家群体的介入和帮助，国家行政组织的变革往往会变得比较清晰和容易。因此，专家和专家群体是现代国家行政组织变革的一个动力。
27 ．简述组织变革的一般过程。
答：任何变革都表现为一个过程，即在特定的社会环境和自我判断的交互作用下，经过一定的发展阶段，实现某种更新。更新是变革的实质，变革的过程可以分为以下凡个阶段：

( 1 ）前期调查。对组织的历史和现状进行反省、检讨、批评，并对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究。
( 2 ）对危机的感知。感知、觉察和了解组织的问题所在，进而认识变革的必要性。

( 3 ）确定变革方向。确认变革的现实条件和理想条件之间的差距，尽可能克服不利条件或创造有利条件。
( 4 ）制定变革方案。找到解决问题的方法，包括制定、评价、选择变革方案，同时确定实验性的先行变革模式并检测其可行性，在此基础上确定变革计划和制定测量效绩的标准。( 5 ）实施变革。根据已确定的方案具体实施变革。
( 6 ）反馈和评价。对照计划予以反馈和评价，如果不合目标，就要按照以上步骤重新循环。28 ．简述国家行政组织变革的主要阻力。
答：组织及其成员存在着两种不同的需要和追求：既需要稳定性，又需要变革性。当变革可能带来不利后果时，人们就会对变革持怀疑和反对的态度，形成变革的阻力。国家行政组织特殊的法权地位和独特的社会职能，使其变革的阻力更为复杂，概括来说主要来自以下凡个方面：

( 1 ）利益差别。利益差别主要指国家行政组织变革结果对不同社会行为主体的不同影响。对一定的社会行为主体来说，如果变革是自身所忌讳的，那么对变革持消极、冷漠和反对的态度就是很自然的。利益差别主要包括权益、地位和既得经济利益等。
( 2 ）习惯性。习惯性是对一定工作方式和环境的较为固定的看法或某种较为持久的认同。习惯性的力量常常是巨大的，对变革的阻力主要有两种情况，一是职业认同感，二是对变革更新的潜在的不安全感。
( 3 ）认知。这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果的不完全的、模糊的、主观臆测的了解和理解，而对变革持怀疑和反对的态度。从这个意义上说，合情合理的、实事求是的变革宣传，是变革成功的重要条件。
 

第6 章人事行政

二、思考题
1 ．简述人事行政的要义。
答：人事行政是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖励、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。人事行政包含以下凡个方面的要义：
( 1 ）人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。

 ( 2 ）人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。人事行政制度是指国家对政府工作人员的管理所做出的种种系统化、规范化的规定，可以是法律、法规，也可以是政策和行政命令。人事行政制度并不是人事行政本身，只是人事行政所依据的规则，而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的实际运作。
( 3 ）人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适所的情况下，达到事竟其功。
( 4 ）人事行政的核心是行政人才的管理问题，包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励―保健、行为调控三个机制。
( 5 ）人事行政作为国家行政管理的重要内容，与其他行政管理活动一样，具有“二重性”。一方面是国家政治活动的一个组成部分，具有一定的政治性，另一方面又有自身内在的发展规律，是一门科学，具有科学性。人事行政既应研究其政治性，也应研究其科学性，更应注意研究如何达成人事行政的政治性与科学性在现实中的统一。