③ 在体制结构上，国家政治体制的各个组成部分的相互关系尤其是党政关系不够清楚。由于执政党在国家政治体制中居于领导地位，这就容易造成党比法大、党纪比国法和政纪重要，用党纪制裁代替国法追究行政责任的现象，失却政府及其工作人员对宪法、民法、刑法和行政法所承担的法律责任。

④ 在政府内部，机关各部门之间、工作人员之间缺乏明确、细致、稳定、长期的职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。权大责小造成胆大妄为、专横跋危，权小责大则造成谨小慎微、缩手缩脚以至于具体的行政责任主体常常模糊不清，使某些因侵权、损害、失职行为而产生的行政责任问题因责任主体不清而无法追究，不仅破坏公民的合法的民主权利，而且伤害行政机关和行政工作人员的工作积极性，也妨碍行政纪律的执行以及行政效率的提高。

6 ．简述行政责任体系的一般特征。

答：( l ）行政责任是一种责任。可以从以下凡个方面理解：

① 行政责任是一种责任。首先，责任是指分内之事，即有义务作为或者不作为。其次，是指一定的行为主体对自身的所作所为负责，即承担行为责任。最后，是指违背义务的行为要受到相应的追究和制裁。

② 行政责任是一种政治责任。政府由国民直接或者间接选举产生，因而要对国民负责，政府公务人员则由职位所规定，分担政府的责任。

③ 行政责任是一种法律责任。政治责任通过法律的形式加以规范性的肯定和保障，并以国家的强制力、包括政府强制力为后盾发生约束力。

④ 行政责任是一种道义责任。政府及其公务人员遵循普遍的社会道德规范，在行政行为的过程中“应作为”和“不为非”，在增强工作责任心和职业道德水平的基础上，对公务过错进行自我责备和反省悔过。

( 2 ）行政责任是一种义务。这种义务由法律法规所规定，由社会公德和社会舆论所约束，表现在两个方面：

① 行政行为主体对国家权力主体（内阁制国家间接表现为对代议机关）承担尽责效力、谋取利益、提供服务、遵法执行的义务，这种义务具有法律的性质。

② 与行政权力的下授和首长责任制相一致，行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的义务，这种义务具有行政法规（包括行政规章制度）的性质。

( 3 ）行政责任是一种任务。行政机关和公务人员在承担一定义务的同时，还必须通过一定的履行义务的方式，才能实现和保证这种义务。履行义务的方式即规定性的工作任务及其相应的制度。

( 4 ）行政责任是一种理论。从国王不能为非、国家无责论到国家豁免说、国家免责论，再到国家过错责任、国家无过错责任，行政责任作为一种理论经历了一个从无到有、从简入繁、从单一到全面的发展过程。这一过程反映了人类社会的进步。作为行政责任的载体，国家行政机关及其官员必须按照法律规范其行政活动，以履行其“公仆的责任”。

( 5 ）行政责任是一种制度。① 行政责任是国家整体政治法律制度的一部分，又自成体系。在国家整体制度内部，行政机关和行政官员的行政行为受到以法律为主要形式的明令或原则规定，并在现实的政治法律过程中与其他国家机关及其官员发生相互制约的关系；② 行政责任是一种工作制度，即政府在政治法律制度的原则和规定之下，用行政立法和行政规章制度以及行政纪律，将行政责任具体化、固定化和合法化，并以此作为追究行政责任的判据。

( 6 ）行政责任是一种监控体系。这是行政责任的主要特征。在民主政体国家里，行政责任是一种以外力的约束力为支撑力的群体行为，行政责任的核心在于如何保障国家权力主体对行政部门及其管理行为的有效的监督和控制。为了确保行政机关和行政官员根据国民的意志和法律的规定开展行政活动，就必须通过一定的形式来防止和反对行政机关肆意追求权力和特殊利益而置国民利益于不顾的现象。

7 ．简述行政责任的构成要件。

答：行政责任的构成要件就是使行政责任得以成立的基本条件。行政责任的构成要件包括以下凡个方面：

( l ）必须是国家行政机关或行政公务人员的行政行为

行政责任由代表国家的具有法人地位的政府机关或政府官员的行政行为所产生。行政行为是政府机关和政府官员执行国家权力主体（机关）和行政上级所委任的行政管理事务的行为。行政行为是典型的国家行为，行政行为的政治和法律责任主体是国家，并因此产生出行政责任的属性：

① 没有行政行为不产生行政责任，即非国家（政府）活动不产生行政责任，只有当行政官员以国家的名义实施行政管理、执行职务时，才发生行政责任问题。

② 行政机关和行政公务人员执行公务的行为都是行政行为，一切行政行为都发生行政责任问题。即使行政机关或行政官员以私法意义上的法人名义从事私营经济行为也产生行政责任。③ 国家行政行为产生行政责任，非行政行为不产生行政责任。在现代民主社会里，国家责任是一个广泛的概念，一切国家行为都产生国家责任。

④ 非行政机关或行政官员因授权从事国家行政行为也产生行政责任，即行政责任不以行为主体是行政机关和行政官员为完全限制性条件。

( 2 ）必须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认

行政责任必须经由国家的法的确认才能产主。没有法的确认，即使发生损害性行政行为及其后果，也不能产生行政责任。具体内容如下：

① 行政责任由宪法、有关法律和法规的精神、原则和条款所同意、确认和规定，包括行政责任的性质、内容、范围、条件、后果、种类、限制、确认、程序、执行。

② 没有法的规定不产生行政责任，行政机关或行政官员即使在事实上违法、侵权、损害、不当，违背行政责任，但由于没有法的规定而不承担法律行政责任，至多承担道义行政责任。③ 由法律规定不承担事实后果的行政行为不产生行政责任。在通常情况下，有条件行政责任的范围多局限于特定的政治、军事、情报和外交活动方面。对这些方面的行政责任，特别立法或法院多按照“行政裁量行为国家免责”的原则予以维护性限制。

( 3 ）必须有特定的行为后果（事实）

只有当行政机关或行政官员的行政行为造成特定的损害性后果时，才产生实际承担行政责任的问题。没有损害性行为后果，行政责任就仅仅是法理上的责任，而不构成法律上的责任。具体内容如下：

① （国家）行政责任中受害的一方恒定是公民，包括公民个人和公民团体，而行政责任的一方除了行政机关和行政官员以外，在特定条件下则还包括获得合法行政授权的其他行为主体。② 在通常情况下，强调行为后果损害性的同时，还规定行为人必须有主观上的过错，即将行为人主观上的过错作为追究行政责任的充足条件，在特定条件下，则只强调行为后果的损害性而不论其主观状态如何。

③ 损害性后果与行政行为存在直接因果关系，即行为对象所受到的损害必须是行政行为直接造成或引起的，由于第三者行为或自然力所形成的损害不产生行政责任，（国家）行政机关和行政官员不承担因此而产生的赔偿责任。

( 4 ）国家全部承担或部分承担损害责任

由于行政行为是以国家名义进行的有组织的国家行为，因此，一切行政责任在名义上和性质上都必须由国家承担。然而，国家的行政行为是政府通过具体的行政机关及其官员的具体行政活动来实现的，同时，法律（诉讼）也要求责任的承担者具体明确。所以，西方国家的行政责任主体在名义上恒定是国家（政府），在实际的法律活动和行政管理过程中则具体分为政府机关、政府官员和获得合法授权的其他组织及个人。

8 ．简述行政责任的确定。

答：行政责任的确定主要包括以下两个方面的内容：

( l ）依据行政主体的职权确定。国家行政组织根据一定的管理原则，与行政权力的再分配相一致，对行政责任进行再分解，使之具体化、规范化，归属于不同的行为主体，并以此作为追究行政责任的依据。

( 2 ）依据国家法规确定。在国家法律生活中，根据一定的法律原则，通过一定的法定方式，经由一定的法定程序，来判定在具体的事件中，行政责任是否存在、是否成立及责任主体和赔偿内容。

因此，行政责任的确定实际上主要在于确定造成违法、侵权、失职、不当行政行为的人为原因、主体和赔偿，由于不可抗拒力导致的损害性行为不产生行政责任。

9 ．简述政府官员行政责任的确定。

答：虽然国家完全责任已成为当代行政通行的标准，但是政府官员个人也不能排除在行政责任的主体范围之外。政府官员行政责任是根据“故意或重大过失”的标准进行确定的，具体内容如下：( l ）政府官员行政责任原则上由国家或公共团体负担。官员在执行职务过程中所犯的轻微或一般性过失，官员本人不负责任，而由国家承担；完全按照规定执行职务或在不知情的条件下执行行政指令、行使自由裁量权而产生的行政过失，官员个人一般不负责任。

( 2 ）官员故意或犯有重大过失，则必须承担责任。这种责任的构成要件，主要表现为官员损害性行政行为的有意和非规定性质，官员自己承担责任的性质和种类可以是多方面的，就赔偿责任而言，主要表现为国家求偿权的应用。但从实际的情况来看，由于官员个人财力有限，所以，被害人多以国家为直接追诉对象。

10 ．简述政府机关行政责任的确定。

答：政府机关行政责任的确定包括以下凡个方面的内容：

( l ）确定机关行政责任是为了分清和落实机关责任，进而明确机关职守、督促和检查机关工作，防止和反对肆意妄为或无所作为。

( 2 ）确定机关行政责任是为了在发生行政行为过失的情况下，明确行政诉讼对象或行政惩处对象，以利于奖功惩过、实行有效的考核和执行行政纪律。

( 3 ）机关行政责任与官员行政责任互为条件，机关行政责任的产生与追究一般以该机关行政首长或其他官员的个人行政责任的产生与追究为转移。西方各国通常以代官员负责的行政机关为限制条件，主要类型包括：① 由官员所属的国家行政机关承担责任；② 由官员执行职权的权源机关承担责任；③ 由官员所属管理机关和费用担负机关共同连带承担责任。

( 4 ）由于获得合法委托而从事国家行政管理活动的非行政机关和非行政官员，其行政责任由委托机关承担。

12 ．简述追究责任的主体。

答：在行政责任确定的条件下，损害性行政行为的责任主体就要依法接受一定的行政或法律惩处，并根据情况承担赔偿。这涉及到行政责任的追究问题。与宪法、法律、法规规定的权限相一致，追究行政责任的主体包括立法机关、法院（普通法院或行政法院）、国家检察机关、政府自身和公民。具体分析如下：

( l ）立法机关。立法机关是由国民选举产生的，是行政主体的权力来源，一切国家公共机关及其公务人员的一切行为，都必须符合和有利于国民的意志、利益和需求，都必须对国民承担责任。对于公共机关的失职、侵权、违法行为，立法机关有权利进行追究。

( 2 ）法院（普通法院或行政法院）。司法机关作为追究的主体，主要是依据法律裁判国民与行政官厅之间的纠纷，审定行政行为合理与否，纠正由于行政官厅和官员的不负责所造成的不良后果及损失，并借此肖极因素为积极因素，增强行政人员的责任感，推动行政任务的完成，实现行政责任的客观目的。

( 3 ）国家检察机关。在许多国家里，检察机关是代表政府追究责任和提起公诉的机关，是一种行使司法行政权的国家机关，在形式上一般不涉及法院行使审判权的活动。

( 4 ）政府自身。对政府及其官员而言，承担行政责任不但意味着对全体国民、立法机关和宪法及法律负责，而且意味着对政府自身的行政法规、行政制度和行政上级负责。

( 5 ）公民。公民作为行政管理的客体是最容易受到不良行政侵害的对象；公民成为追究行政责任的主体既是对自身权益的维护，也是民主法治原则的体现。

13 ．简述追究责任的程序。

答：追究责任的程序表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定等活动，包括两个部分，即公民依法对行政责任的追究和法院依法对行政责任的追究。具体内容如下：

( l ）公民依法对行政责任的追究

公民在受到行政机关或行政官员行政行为侵害（或自认为受到侵害）的情况下，可以依据法律所赋予的权利，通过一定的程序向有关国家机关提出申诉或上诉。具体内容如下

① 申诉。在通常情况下，申诉是公民就国家行政机关或行政官员的不当行政行为对自身的侵害而向政府有关部门提出的追究行为。申诉一般由行政机关自行处理，处理的原则与相关法律相一致并以相应行政法规为依据，处理在形式上一般表现为行政仲裁、行政赔偿和行政惩处。申诉成立与否的关键，在于行政主管部门判定特定行为主体的特定行政行为是否失职或不当。

② 上诉。上诉则是公民在受到包括行政机关和行政官员在内的国家机关和国家公务人员的违法行为侵害时，特定向法院提出的追究行为。其中，行政违法行为所造成的公民权益损害由国家承担赔偿责任，司法违法行为所造成的公民权益损害由国家承担赔偿责任。

( 2 ）法院依法对行政责任的追究

法院依法对行政责任的追究包括两个方面的主要内容：

① 国家行政责任诉讼程序。国家行政责任诉讼是针对国家行政行为而为的诉讼，因而在程序上就要有别于民诉法和普通法的规定。一般说来，民诉法和普通法中的许多程序规定大都原封不动地适用国家行政责任诉讼，例如法院的管辖、公开审判、陪审制、辩护权、回避制度、合议庭等。国家行政责任的特别规定主要表现在四个方面，即证据、时效、执行和关于外国人的待遇。② 判决的依据。当公民起诉对象为政府机关或政府官员时，法院判决的关键在于行政行为是否违法，例如侵权、越权、违约、滥用权力、程序违法等。在特定条件下，法院除接受上诉外，也接受申诉，即通过受理具体的行政案件，来判定特定的行政行为是否合法、合理，包括行政仲裁、行政赔偿是否合法、合理，并以此来划定具体的行政责任成立与否。

第17 章行政伦理（重点）

二、思考题

1 ．简述行政伦理和行政道德之间的联系与区别。

答：行政管理实践必须考虑其正当性和善的要求，这就存在着行政伦理和行政道德问题，在认识行政伦理和行政道德问题时，既要看到二者之间的区别，也应该看到二者之间的联系。( 1 ）行政伦理和行政道德的区别

行政伦理和行政道德的区别在于二者的内涵不尽相同，具体内容如下：

① 行政道德的概念主要涉及行政主体个人实践活动的正确规范及其所反映的价值观，这主要是作为行政主体的公务人员在行政管理的职业实践中所形成和表现出来的，其包括公务人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此而形成的道德规范和道德风尚等。

② 行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行动的正当性与合理性，即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题，其既包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。

( 2 ）行政伦理和行政道德的联系

① 行政伦理包含着行政道德。根据对行政伦理和行政道德内涵分析可以发现，行政伦理概念的外延要大于行政道德的外延，其中包含着行政道德的内容。简言之，伦理是一种包含着道德，同时又高于道德的社会现象。

② 两者都与人们的意识和价值相关。由于行政伦理和行政道德都与人们的意识和价值相关，加之伦理和道德两个概念往往联袂使用，行政伦理和行政道德二者又是伯仲相连的，人们在使用过程中也常常相互替代，甚至忽视二者之间的细微差别。

4 ．简述行政伦理关系包括的内容。

答：行政伦理关系应该表现在以行政主体为核心所形成的各种主体内部关系和主客体关系之中。具体划分可包括以下凡类：

( 1 ）行政主体中个人之间的伦理关系。每一位单个的人是行政主体的基本要素。在行政管理活动中，主体内部不同级别成员之间、不同岗位同事之间、不同族群同事之间、不同性别同事之间发生这样和那样的关系，包括利益关系、人际关系等等，所有这些关系，都离不开伦理规范的调节，都需要受特定伦理道德所界定的规则体系和对这种规则体系进行支持的价值观念。

( 2 ）行政组织与个人之间的伦理关系。行政主体不仅包括个人，而且也包括非人格化的行政组织。个人与非人格化的组织之间的伦理关系是在行政管理活动中经常发生的，包括诚实与忠诚关系、自主与服从关系、权力与责任关系、权利义务关系、贡献与地位关系等。这种关系的实质是行政人的价值判断。行政人的价值判断实际上是基于对个人和组织关系的考量。

( 3 ）行政组织相互之间的伦理关系。行政主体由不同的层面组成。在行政管理活动中，不同层面的行政组织之间也存在伦理关系问题，这主要通过政府间关系体现出来，而又离不开特定的伦理价值内涵，包括中央与地方关系、上级与下级关系、部门之间关系。

( 4 ）行政主体与政治主体之间的伦理关系。行政主体与自身之外的政治主体之间、行政管理活动与一般政治活动之间都存在不可避免的关系。行政伦理关系必然存在于诸如行政部门与立法部「1 之间、行政部门与司法部门之间、公职人员与党派之间、官僚与政策制定之间、行政管理与民主政治之间等等关系之中，这些关系总是要受到特定伦理支配的。

( 5 ）行政人员与社会公众之间的伦理关系。每一个行政人员在从属于其所任职的政府组织的同时，都又从属于一定的家庭、宗族、社区、地区、民族等组织。每一个行政人员在服务于社会公众的同时，又都有自己联系的地区、团体和个人。在作为公务人员的个人与自己所从属或联系的部分公众之间，必然会存在角色冲突问题，冲突的解决离不开伦理规范。这些伦理关系的实质是行政人员的角色定位问题。

( 6 ）政府与社会之间的伦理关系。新公共行政学为行政伦理学开辟了这一政府与社会之间关系新的研究领域，主要体现为公共政策的伦理涵义，包括政府权力与个人权利之关系、政府意志与公众利益之关系、政府政策与强势集团之关系、政府政策与弱势集团之关系等方面。

6 ．简述行政伦理的结构功能。

答：行政伦理的结构功能可以从公务人员的个人品德、行政职业道德、公共组织伦理和公共政策伦理四个层面进行分析，这些层面组成行政伦理完整结构体系，在行政管理中发挥着重要的功能作用，具体分析如下：

( 1 ）公务人员的个人品德。公务人员的个人品德包括思想态度和思想品德两个因素：① 公务人员的思想态度就是他们从事行政管理活动的职业理想和职业态度问题。② 思想品德指人们比较稳定的道德意识、道德意志和一贯的心理性格特点。公务人员的个人品德与行政管理体制结合起来，培育、决定并促进着公共道德。

( 2 ）行政职业道德。从规范上看，行政职业道德包括如下内容：奉公、守法、忠诚、负责。职业道德是由公务人员的伦理道德迈向行政组织层面伦理道德的过渡，而责任与负责就成为这种过渡的连接点。

( 3 ）公共组织伦理。公共组织伦理指和行政组织程序与制度相关的伦理道德。主要包括四个方面：程序公正、组织信任、民主责任和制度激励。行政组织需要伦理规范的引导和维持。

( 4 ）公共政策伦理。政府伦理是制定良好公共政策的前提。公共政策伦理既包括政策目的之中的伦理，也包括政策手段上的伦理。在行政伦理的结构层面当中，公共政策伦理是涉及重大的社会价值，涉及个人选择与社会价值之间的关系。公共政策伦理在很大程度上就是选择的伦理。

7 ．简述行政职业道德规范的主要内容。

答：行政管理作为一种职业必须遵守明确的职业道德规范。从规范上看，行政职业道德主要包括如下内容：

( 1 ）奉公。行政管理旨在维护公共利益，公务人员在行使公共权力的过程中就必须做到克己奉公。因此，必须坚持公共利益至上的原则，从国家利益和公众利益出发，做到依法行政，秉公办事。

( 2 ）守法。公共利益的原则是通过宪法和法律表现出来并加以维护的。因而遵守法律本身也是公共利益原则所决定的。具体的法规和纪律等作为国家法律的延伸和具体化，也是公务人员必须遵守的正式行为规则。守法的范围包括：遵守国家宪法和各项法律；遵守有关公务人员特殊整体的各项法律法规；遵守自己职业所提出的特殊规范要求；遵守本人所处于的特定职位所必须的具体规范和规则。

( 3 ）忠诚。忠诚是指忠于国家，严守机密。爱国主义是公务人员基本的职业规范。公务人员必须忠诚地维护国家利益，服从国家利益的需要，尽心尽力为国家工作。忠于国家是和严守国家机密不可分割的，这是国家公务人员职业特点的体现。

( 4 ）负责。负责就是担负起某种任务或职责。从道德规范意义讲，负责主要是一种职业责任心和职业态度。包括忠于职守、勤政尽责、精通业务等方面的具体要求。行政伦理学的责任包括主观责任和客观责任两方面内容。行政职业道德中的主观责任，指公务人员从内心主观上认为应该担负的责任，主要包括忠诚、良心和认同等，与自己认为应该为之负责的事物相关。行政职业道德中的客观责任，指由制度和职业关系所客观决定的责任，主要包括公共义务和行政责任，即为了公众利益所应当和必须负有的制度和社会方面的责任，与从外部强加的可能事物相关。

8 ．简述行政组织伦理的主要内容。

答：行政组织伦理是指和行政组织的程序与制度相关的伦理道德。内容主要概括为四个方面，即程序公正、组织信任、民主责任和制度激励。具体内容如下：

( 1 ）程序公正。在行政管理过程中，政府的活动和程序应该是为公众和顾客提供服务。但在实际管理权力的价值常常超越服务的价值，导致目标置换现象的产生。程序公正成为公共道德的基石和公共伦理的核心组成部分之一。

( 2 ）组织信任。组织信任包括组织内部的信任关系和组织外部的信任关系两个大的方面。组织内部信任主要表现为行政组织内部的人、群体和组织机构相互之间的义务关系。组织外部信任主要表现为行政组织与作为行政客体的公民之间的义务与期望的关系。信任关系作为一种公共管理的社会资本，其可以为公务人员的集体行动提供便利。

( 3 ）民主责任。行政伦理责任包括主观责任和客观责任两个方面。主观责任表现为公务人员个人的责任心，客观责任表现了行政组织制度的“责任心”。行政组织的客观责任一般包括五大部分：① 组织要求的责任；② 法律方面的责任；③ 职业方面的责任；④ 政治方面的责任；⑤ 社会道德方面的责任。

( 4 ）制度激励。行政组织的伦理还体现在组织激励的层面。作为伦理问题的组织激励主要是人本主义价值观的体现，制度激励必须解决两个问题：① 如何实现组织需要与个人需要之间的平衡；② 怎样处理效率和公平之间的关系。

9 ．论伦理价值对于公共政策的意义。

答：伦理价值之于公共政策就是公共政策伦理。公共政策伦理既包括政策目的之中的伦理，也包括政策手段上的伦理。在行政伦理的结构层面当中，公共政策伦理是最为复杂的。因为其涉及重大的社会价值，设计个人选择与社会价值之间的关系。可以说，公共政策伦理在很大程度上就是选择的伦理。

( 1 ）伦理价值对于公共政策目的的意义。

政策选择既包括利益的选择，也包括价值的选择。利益分析和价值分析是公共政策研究中两个极端。二者分别代表两种不同的取向。对于公共政策研究来说目的― 手段分析、成本― 收益分析、风险― 收益分析等分析模式。其直接意义在于单个的政策。更应该清楚的是，所有的政策都依于伦理，政府伦理比任何单个的政策都更加重要。在利益资源严重匿乏的情况下，伦理价值就显得更加重要，规定着政治进程和管理过程。

( 2 ）伦理价值对于公共政策手段的意义。

从某种意义上讲，一项政策是特定制度的产物，是决策者在这个制度框架内综合平衡的结果；而制度的产生从一开始就含有制度设计者本身的价值目标和价值倾向，一些基本原则随之也就产生了。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。人们都是以各自所已形成的价值体系去认识这个世界的，个人对世界的感受不同，对自身的需求也就各异。在一项政策的实践活动中，政策制定和执行的目的就可能反映了那些涉及政策制定和执行过程中人们的内心主观愿望和他们对过去、现在和未来的看法。