浅谈交通运输行政执法体制方面存在的问题改革方向和治理对策

【内容提要】 根据贵州省交通厅下达的年度调研任务，结合中央、中央纪委和省、厅党委关于党风廉政建设和反腐败工作的的精神，为解决现行交通运输系统行政执法体制方面存在的问题，提出了交通运输系统行政执法体制改革的方向和治理对策，主要从我国交通运输系统行政执法体制的现状及问题、未来的改革方向进行浅析，在此基础上提出了一些治理对策。

【关键词】 交通运输系统 行政执法体制 改革方向 治理对策

交通运输是国民经济的命脉，在整个社会机制中起纽带作用，而交通运输行政执法对交通运输发展的公平、公开、公正有着重要意义。随着市场经济的快速发展，我国的交通运输系统建设也取得了一些进步，交通运输系统行政执法体制也有了改进，随着“法治中国”建设步伐的推进，对现行的交通运输系统行政执法体制改革提出了新的要求，促使交通运输系统行政执法体制按照新的改革方向做出调整。

一、我国交通运输系统行政执法体制的现状及问题

我国的交通运输系统行政执法体制主要采用的是“条”、“块”结合的管理模式，公路、水运、民航和管道等运输方式分别由各自主管部、厅、局管理，随着我国“大部制”政策的推行，交通行政综合执法应运而生，在实际运行中各种问题也随之呈现。

（一）交通运输系统行政执法机关配置方面

根据我省交通行政执法职能的现状，机构配置方面的问题主要体现在：

1、交通运输行政执法多头管理，职能交叉。

以目前贵州省的公路交通运输行政执法为例，一是对同一性质或同一类型的行政执法，有两个或两个以上的独立单位同时行使行政执法职能，如行使公路路政执法职能的同时有贵州省高速公路管理局和贵州省公路局两家单位，在县级还有一家；二是在同一个单位内设有多个不同的行政执法职能部门，如交通厅（局）内设行使路政、运政、航道等行政执法职能部门；三是高速公路路政、公路路政、运政执法人员穿着基本同一款式的制服（仅佩戴标志略有区别），但各自受权行使的行政执法职能却并不相同；四是与公安交警部门职能交叉。从《中华人民共和国道路交通安全法》与《中华人民共和国公路法》的法律条款来看，其最明显的职能交叉是治理超限运输方面，《中华人民共和国道路交通安全法》中的超载、超宽、超高、超长同《中华人民共和国公路法》中的超限、超宽、超高、超长做出了不同的规定。同时六部委文件也规定由交通路政、公安交警共同负责全国“治理超限运输”工作，然而在现实执法过程中只有路政部门在执行“治理超限运输”工作，公安交警部门并不认为“治理超限运输”是他们的事，同时两家执法队伍执行的行政处罚标准也不同。

2、人员配置机制有待完善

各省在路政机构人员配置体制上都不大一样，有的实行条管到省，有的下放到县一级，条块结合，可随意调整路政人员的岗位，其执法身份得不到保障。全国的交通行政执法主体有委托执法，地方性法规授权执法等，没有法律授权，导致交通行政执法力度不够，同时使得路政执法人员的身份也得不到保障。另外，执法人员整体执法水平低、综合素质不高。因历史原因，目前高速公路管理局大多数路政执法人员主要来源于高等级公路管理局和征费稽查局整合，其余来源于整合后内部招考、退伍军人安置和统一招考，年龄结构偏大，且法律专业人员及技术专业人员缺少，在执法工作中对一般行政执法案件和简单技术问题能应付过来，但是对于棘手的案件、复杂的技术问题往往难度较大。而新进人员法律知识基础普遍比较薄弱，诉讼法律知识欠缺，应急处置能力差，执法经验不足，业务技能还有待提高，在整体上执法人员数量还是不够，以致一人多岗，如既要路政巡查、治理超限运输、排查安全隐患、定期检查桥隧涵，又要处理事故现场、管理涉路施工、处理损坏设施案件及行政处罚案件，还要兼顾办公室相应的文件及信息处理等工作，不能应对全天候、全时段、全方位、全路段的高速公路路政管理工作。

（二）交通运输系统行政执法工作方面

1、交通运输秩序不够规范，违法形式多样化。主要表现为部分驾驶人员素质不高，对超限运输的安全隐患及对公路造成的损害认识不到位，对营运单位收取通行费、交警部门执行违章超载处罚、路政部门实施超限处罚不理解，认为是多重收费，同时为了追求运输利益的最大化而严重超限运输，不利于运输业的公平有序竞争。且部分驾驶人员对交警、路政人员的执法采取暴力对抗，或是使用装病、装穷等“软”暴力，特别是在路政人员执法过程中因路政执法权限与交警不同，不能扣驾驶人员的分，法律也没有赋予路政执法人员对违法车辆及车辆证件进行扣留的强制性权利，导致抵抗路政执法的行为得以滋生，如跳磅、绕磅、冲磅，使用暴力、威胁、谩骂等方式抗拒路政执法工作，使路政行政执法人员的人身安全受到威胁，同时也对交通运输行政执法工作提出了严峻的挑战。

2、地方政府对交通行政执法进行干预。地方政府为了本地区的经济利益，无视交通法律法规，任意占用公路用地，规划用地不与交通部门协商，随意将公路用地转为城市用地，规划建设时随意在国道、省道上开口子，在建筑控制区非法设置广告宣传牌等，对公路管理部门的专项管理业务随意干涉，严重影响了路政执法部分对路产路权的保护，也增加了道路交通的危险性。

3、公路沿线违规建筑难以控制。因在规划修建公路过程中部分属于公路建筑控制区范围的土地没有进行征用赔补，一夜间堆砌而起的楼房时有发生，出现类型情况路政执法人员若强制拆除就会引起当地居民与路政执法人员暴力对抗，同事也严重损害了当地居民的利益。

4、有公路沿线的边坡危石、公路附属设施损坏时监督养护单位清理更换难以及时完成。主要是由于养护单位划列出去转企，路政执法部门虽然对其有监督管理权，但由于在本质上不能对其进行管理，导致路政管理部分下发的各类安全隐患整改通知书、设施恢复通知等经常得不到有效履行。

5、交通执法措施不力，手段落后。交通运输“重建设、轻管理”的现象没有得到有效解决，相应的执法方法、执法手段没有跟上时代的步伐。主要表现为：一是执法程序繁琐，执法效率较低。处理一起普通公路设施赔补偿案件，需要填写13张法律文书，关系到行政处罚的填写19张法律文书，既消耗执法人员精力又会引起行政相对人的强烈不满。二是法律依据欠缺，操作性不强。如对超限运输的处以3万元以下罚款，然而在实际执法过程中对恶意超限车辆的治理往往不可能严格按照标准执行，经常是罚几百上千元了事，使得交通运输行政执法部门处于合法就不合理，合理就不合法的尴尬境地。三是基层执法、办公配套设施不全，执法、办公效率低，导致行政相对人满意度不高。在实际工作中执法人员上路执法的现代化、网络化、信息化设备配套不到位，不能实现相应信息的实时监控与共享，另是现有办公设备陈旧老化，导致执法办公程序繁琐、效率低，行政相对人满意度不高。如交通行政执法虽然严格实现了“缴罚分离”、“收支两条线”制度，罚没收入统一使用财政部门制定的非税票据，并全额上缴，但在实际操作中由于部分基层执法部门无财政专网，又加上对超限运输的小额处罚如不当场收缴事后难以收取，就导致基层执法部门必须在2日内往返当地的财政局打印非税一般缴款书，然后再到指定的银行缴存超限运输收入款，而对于其他行政处罚类的程序更加繁琐，须由基层财务人员带领当事人到当地财政部门打印非税一般缴款书，然后到建设银行打印缴款通知书缴款，缴款后还要返回执法大队在收据上加盖大队执法章并办理相应手续。

6、执法机制不灵活，缺少开放性、流动性、创新性的执法机制。交通行政执法是一项系统工程，既要注重交通内部的自身因素，又要顾及如社会舆论、相关部门、地方政府等各方面的制约因素，而现实中交通执法部门与相关部门的协调不够，沟通交流不到位，没有建立起一个良好的信息交流和协作平台，配合性差。基层执法人员与机关人员由于工资、待遇等差别的存在，导致岗位流动性差，不利于提高一线执法人员的工作积极性。同时现行的执法方式缺少创新性，现大多数执法人员仍沿用以前的老观念、老模式实施交通行政执法工作，不适应新形势对执法创新的要求。

7、对外宣传力度不够。交通系统具有“铺路石”、“老黄牛”默默奉献精神，但是在信息时代的今天只是实干而不宣传就不能传播交通正能量，各类新闻中关于交通执法的负面报道不时见诸报端，加上个别报道的刻意夸大，更是严重损害了交通行政执法的正面形象。加之平时与新闻媒体的沟通不够，当出现负面报到时也无措应对。

8、执法车辆外观喷漆问题。执法车辆的外观下黄上白，与社会上的出租车、电力抢修车、其他单位的工程车样子很相似，极易造成混淆。如当执法人员开车到财政部门办理相关事宜时时常遇到乘客将执法车辆当成出租车。

9、交通运输超限治理缺乏源头上的监管机制，路政执法治标不治本。全国各省高速公路、普通公路在建设上是日新月异，经济建设也是如火如荼，运输业发展迅速。因超限运输涉及营运企业、驾驶员及政府三方的利益，于是超限运输似乎也得到了政府相关部门的“默许”，相应的源头管理监督机制没有跟上：一方面路政执法部门治理超限运输根据《公路安全保护条例》第四十条规定“应当就近引导至固定超限检测站点进行处理”，而实际工作中多数高速公路及普通公路沿线没有设立固定超限检测站点，配备必要的设备和人员，导致路政执法部门只能在各收费站出入口进行执法，遇到超限运输车辆集中通过时执法人员为了避免交通堵塞及群体性事件的发生只有低处罚标准先行放行；另一方面是没有从源头上强制监管的相应制度及措施，相关法规的规定是“应当”，并没有强制性的要求，执法力度不强，如《公路安全保护条例》第四十一条规定：“煤炭、水泥等货物集散地以及货运站等场所的经营人、管理人应当采取有效措施，防止不符合国家有关载运标准的车辆出场（站）。道路运输管理机构应当加强对煤炭、水泥等货物集散地以及货运站等场所的监督检查，制止不符合国家有关载运标准的车辆出场（站）。”以致源头不加严管，路政无力治理，驾驶员、运输公司在利益面前不惜冒险超限运输，被路政执法人员查获就“死缠烂打”，力求减轻处罚，没被路政执法人员查获就“万事大吉”，更有甚者在通行前先派人前往各路段执法点试探“军情”，利用路政执法部门的监督空档“安全”通行，这样以来就起不到从根本上治理超限运输的目的，也不利于路产的保护，公路后期养护成本剧增。

二、我国交通运输系统行政执法体制改革的方向及治理对策探讨

从现在我国交通运输系统行政执法体制存在的各方面的问题来看，既有体制、机制、外部大环境方面的，又有交通运输系统内部自身的原因，诸多问题也说明现行交通运输执法体制存在不足，需要进行相应的改革。下面是对我国交通运输系统行政执法体制改革方向及治理对策的几点建议：

（一）着力推进综合交通运输行政执法体制建设，完善交通行政执法机构配置、人员配置问题。

1、对交通行政执法多头管理，职能交叉的问题，提出以下观点：一是整合各执法机构职权，严格实行以“条”为主，以“块”结合的管理模式，对同一性质的交通违法行为指定一个执法机构负责，且在同一单位内部要明确各部门职责，以保证对外执法一支队伍，以达到高效便民，执法力度更大，群众满意度高的效果，避免职能交叉，多头管理，要么都来管，要么都不管，或者不协调不配合情况的发生。二是综合我国现行交通各类法律间赋权不同的问题，对各执法主体的执法权限从法律条文上给予规定，统一同一性质违法行为的处罚标准，避免多个执法机构多头执法，标准不一导致行政执法相对人强烈抵抗执法的行为发生。

2、对人员配置机制方面，建议从以下几个方面进行改革：一是从法律条文上对行使行政执法权人员的身份问题进行规定，改变事业单位受托行使行政执法权却有没有法定执法主体资格的模式。二是建议交通部协调国家人事部门，尽快解决交通行政执法人员公务员或参公身份，同时出台保障交通行政执法人员岗位的相关法规，以确保执法身份合法，起到稳定队伍的作用。三是加强执法队伍培训，提升执法队伍整体综合素质。如引进网络在线学习系统，采取网络学分管理制度，对不同岗位的人员要求必修相应的专业知识（相应的法律法规、业务知识、桥隧及路面基础知识、现代办公业务技能、电脑使用维护技能等），同时个人可以根据自身情况选修相应课程，由单位将学习情况纳入年终考核。同时鼓励不具备律师从业资格证书的人员学习法律知识，考取律师从业资格证书，提升执法队伍的法律水平及综合素质。

（二）交通运输系统行政执法工作方面的改革方向及治理对策

对我国交通运输系统行政执法工作中存在的问题，除了从上述行政执法体制、人员配置机制方面改革治理外，还建议从以下几个方面着手：

1、各级政府部门、交通部门领导高度重视交通运输系统行政执法工作。 一是摒弃长期以来“重建设、轻管理”的观念，建管齐抓。以贵州省为例，《贵州省高速公路网规划》中的“678”网（6横7纵8联以及4个城市环线）建设规划是在2020年底完成6851公里高速公路建设，如今已完成了三千多公里的建设，建设过半，已进入了贵州省高速公路建设的中后期，然而相应的管理措施没有跟上，如果各级政府、交通主管部门仍停留在“重建设、轻管理”的层面，或是仅仅从口头上表示要“重建设、重管理”而不落实到具体政策措施上，那么随着高速公路里程的增加及超限运输车辆的“肆意横行”，那后期将投入“巨资”用于维护路产路权的完好，是一笔巨大的不划算的经济账。因此，建设与管理同步跟进，制定相应的强制监管制度及措施，合理设立相应的超限检测站点，并加大执法监督力度才有利于从根本上治理超限运输。二是加大交通运输行政执法资金的投入，保障执法人员的工资及福利待遇，同时培养交通管理和交通执法的研究型人才、综合型法律人才，以适应执法过程中遇到的各种复杂案件，使交通执法合法合理，指导基层执法工作，避免在交通执法工作中犯一些原则性的错误，从而影响到整个交通执法的形象。三是积极借鉴国外交通运输系统行政执法先进经验，结合我国的实际探索适合我国的交通运输系统行政执法体制。四是各级政府公安交机关应发挥其职能，积极参与到打击暴力抗法的行动中来，维护正常的交通执法秩序。五是各政府部门、交通部门牵头组织统一完善现行交通行政执法文书模板，简化行政执法法律文书，提高工作效率，增强群众满意度。六是加强公安部门、路政部门、营运养护中心的突发事件应急协作演练，提高突发事件应急处置能力。

2、加强宣传教育。一是各方配合，利用电视、广播、报刊等各种新闻媒体加强普法宣传，提升国民法治意识。 如运用交通广播在广大司乘人员中开展交通法律常识、路产保护常识普及，将超限运输法律法规及超限运输对公路的损害后果引入到驾驶执照考试内容中，使广大司乘人员树立自觉遵守交通法规的意识，并落实到行动中。二是加强与新闻媒体沟通，路政执法部门及时向新闻媒体提供各类交通执法线索，运用社会舆论的力量协助交通执法工作，树立交通行政执法系统的良好形象。三是定期向广大司乘人员、在校学生开展交通法规教育培训，在全国范围内形成自觉遵守交通法规的氛围。

3、加大对各类恶意违反交通法规行为的惩处力度。路政、公安部门对各类恶意违反交通法规的行为坚决给予严厉打击，对违法后果严重的行为要加大惩处力度，以起到威慑警示效果，使各类蓄意违法行为人望而却步。

4、规范公路规划建设用地征用管理，避免后续监管困难。在现实执法工作中时常遇到在公路建筑控制区范围类修建房屋情形，据公路沿线居民反映，他们是在自己使用的土地上盖房，不属于公路用地控制范围，因在修路时并没有进行征用他们的土地，从而导致执法困难，特别是一夜之间盖起的房屋更是难以监管。

5、加快交通运输系统行政执法现代化、信息化建设。我国的公路建设速度很快，可是相应的配套管理却严重滞后，在信息化网络的今天，有许多部门已经充分利用网络无纸化办公提高了工作效率，节约了办公资源，而交通执法部门却还在沿用传统的执法办公模式，如超限运输车辆通行证无法在网络上查询真伪；基层大队到机关审批的多数事项还要驱车前往，没有实现网络审批；对于执法车辆外观喷漆问题没有跟上现代化的步伐，仍沿用2002年11月部颁的《公路监督检查专用车辆管理办法》中的相关规定，建议交通部进行统一规范，以同其它车辆相区别。另一方面需要加快交通运输系统网络信息化建设，使营运单位、路政、交警三方的交通监管信息能实现实时共享，提高执法效率。

6、强化监督体制建设，确保各项工作在阳光下运行，维护国家及广大民众的合法权益不受侵害。各级政府交通部门要加强交通行政执法的监督，确保执法的合法性、合理性，同时加大对公路营运养护单位的监督力度，确保路产的完好，预防基层路政执法部门监督影响力不够的问题，如部分高速公路通车一年以上，可相应的监控设施、报警设施、消防设施等并没有配备到位，或是配备了因各种原因无法使用，如隧道中的消防设施因缺水而无法正常使用。同时联合新闻媒体广泛宣传各项监督政策，对各类监督举报要严肃清查，形成全民监督的氛围，确保各类合法利益不受侵害。

综上所述，希望各级政府部门、交通运输部门根据十八大“全面深化改革”、建立“法治中国”的精神，加快出台交通运输系统综合行政执法体制改革措施，尽快完善各项法律法规，创新行政执法方式，提升交通运输系统执法水平，把交通运输系统行政执法工作尽快纳入科学化、法治化、规范化的轨道上来，为“法治交通”、“平安交通”、“和谐交通”开启新的篇章，再创新的辉煌。