浅议违法建设的综合治理
违法建设带来大量的社会问题，引发的社会矛盾层出不穷，危害很大，集中体现为：破坏城市规划、浪费土地资源；影响市容市貌、降低城市品位；危害社会公平、破坏社会和谐；侵犯公众利益、威胁居民安全。近年来，随着我国城市化水平的不断提升，广大农村正在向城市转变，城市用地集约化需求不断扩大，土地规划管理的重要性凸显，在这样的背景下，一方面是违法建设屡禁不绝，一方面是政府土地管理的压力不断加大。**作为**新区，目前正处于大开发、大建设，工业化、城市化进程迅速推进的阶段，如何遏制违法建设，确保城市总体规划的顺利实施，已经成为政府部门的重要课题。
一、违法建设的基本情况
从**区的情况看，违法建设呈现以下特点：
（一）违法建设量大、面广
据**区执法局统计数据，20**年共发现非法占地违法建设2045宗，非法占地达20多万平方米；今年1-6月份，全区又新增违法建设1363宗。违法建设从类型看，有新建、翻建、扩建；违法建设的功能有住宅、沿街店面、仓库、厂房、生产基地等；建筑主体结构有临时搭建、钢构、砖混、框架等；从违法性质看，有非法占用土地、超过批准的土地使用面积，还有超过批建层数、面积的；从占用土地的范围看，有占用房前屋后空地、规划道路、行人通道的，还有占用农田耕地的；工业区、大学城、规划道路、征地范围及周边地块，乱搭乱建现象尤为突出。
（二）违法建设周期缩短
为逃避打击，一些违建户与执法人员玩猫捉老鼠的游戏，短时间内组织大批工人，调集大量建材，利用节假日、夜间突击抢建，甚至组织村民阻拦道路，不让执法人员进去纠违，违法建筑物一夜之间迅速长高，迅速完成混凝土浇灌，大大增加了拆除的难度。
（三）跟风违建成常态
违法建设在农村“跟风效应”非常突出，有一两户违建户就会带动全村积极效仿，由此也引发了大量社会矛盾。古人云：“不患寡而患不均”，村民之间的攀比心态很普遍，村里某某人能搞违建，我为何不能？政府为何要拆我的建筑物，而不去先拆某某家的？村民之间由于利益冲突相互恶意举报的现象十分普遍，邻里之间因争夺地皮发生打架斗殴的现象也时有发生。
（四）整治工作与违法建设并存
市、区、镇三级政府十分重视对非法占地违法建设的整治工作，相关部门投入了大量人力物力，强化土地巡查，强化对违法建设的纠正、整治力度。全区20**年强制拆除建筑物**32处16万余平方米；2012年上半年，我区组织强制拆除违法建筑物844处10万余平方米。尽管如此，违法建设仍未得到有效遏制，呈现整治工作与违法建设并存的局面。
二、违法建设的成因
违法建设产生的原因主要有以下几类：
（一）生产需要。由于批建条件、程序及审批时间长，一些工厂、企业由于扩大再生产的需 要，亟需扩建，于是在原用地红线内或者用地红线外未批先建；一些靠海边的养殖户由于近年来养殖产业发展迅速，利润高，将一些原农业用地改为养殖基地，以**区域为代表，今年来在育苗池利好的刺激下，该村出现集体占用耕地抢建育苗池的情况，非法占地达4万多平方米。
（二）赚取租金。在大开发的背景下，农村一夜之间变为城区，土地利用价值突显，一些村民为增加收入来源，利用区域优势，纷纷抢占地皮违法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金。这种现象尤其是重点建设项目、大学城、商贸区等周边地带尤为突出。
（三）拆迁谋利。随着旧城改造和新城建设，一些拆迁户获得相当数额的征迁补偿，一些村民因此一夜暴富；同时，由于开发商和有关部门为了加快开发进度，对一些违法建设采取息事宁人的态度也给予高额补偿，一部分违建户因此尝到甜头，刺激了部分村民以地、以房生财的念头。于是在待征地块内、已征迁地块内，甚至在已经获得补偿的未建征迁地块内，抢占地块违法搭建、扩建、翻建房屋，力图以最低的成本获取高额利润。如今年来，**镇下**、**、**村等在征地拆迁范围内爆发大规模抢建风潮，违法建筑面积达1万多平方米。
（四）私人建房审批难。**区是在农村的基础上发展为城市的，城市化推进速度快，基于城市建设的需要，随时需要征地拆迁，所以，政府相关部门对私人建房重视不够，对私人建房规划工作相对滞后，个人建房审批时间长、批建难度大，农村建房的刚性需求得不到缓解。有些人家房屋年久失修，甚至已成危房需要翻建；有的家庭子女长大要成家分户，需要扩建；有些人家经济条件改善想把原住宅改建。对于上述建房的合理需求未能及时给予解决，导致了这部分人擅自强行进行违法建设。
三、当前查处违法建设存在的问题
违法建设既然危害很大，为何不能予以坚决取缔？明显的违法行为，政府部门为何置之不理，有关部门是否失职？是否在做人情？在查处违法建设过程中，公众存有上述质疑。当前，查处违法建设过程中存在以下突出问题，严重制约对违法建设的查处力度。
（一）法律程序难走。现行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法 实施条例》规定了对违反土地管理法规定非法占地违法建设的，应在调查的基础上，可以采取责令停止违法行为，不予办理土地审批、登记手续，乃至做出责令限期拆除决定；逾期不拆除的，可由做出决定的机关申请人民法院强制执行。然而，在现实中法律程序往往难以履行，主要原因有：一是执行时间冲突。立案、调查取证、做出处罚文书等需要一定的时间，做出处罚文书之后还要等十五日后才能申请强制执行；如果申请法院强制执行，更需要经过法院立案、做出强制执行决定，执行时间更是漫长。《行政强制法》规定，强制拆除决定做出必须要求限期自行拆除，还须履行催告程序，还要保证当事人有复议、诉讼的期限，这样一来，即使法律文书能最顺利送达，拆除时间也要在立案后的四个月左右时间，如果法律文书还要公告送达，那么至少需要大半年才有可能实施强制拆除。然而抢建只须数天，等到确实必须强制执行时，违法建筑物早已落成。二是执行主体冲突。根据现有土地管理法规只有土地行政部门可以做出限期拆除决定，只有在逾期不拆的情况下，才能由法院强制执行；根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，乡、镇人民政府对于违法建设可以责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。然而，现实中强制拆除基本上被认为是城管行政执法部门的事权，鲜有由政府部门、土地主管部门或者法院来实施强制拆除。目前，由城管行政执法局组织强制拆除实际上存在着执行主体不适合的问题。三是执法手段欠缺。根据现有法律法规，城管执法部门对于违法建设现场缺少必要的传唤当事人的措施，且查封、扣押的依据不足，对违法建设难以实施有效约束。
（二）执法保障力量严重不足。**区现有正式编制的城管执法队员69人，加上聘请的协查员、协管员，总数也不过170人。然而，**区地域范围大，随着区域城市化进程加快，城管执法工作点更多、线更长、面更宽，现有执法力量已难以承担日益繁重的城管执法工作。目前驻镇执法中队执法队员一般都少于10人，平均每人负责的辖区达近10平方公里，控违查违人员严重不足；而且现有法律赋予的城管职能除了查处违法建设外，还有维护市容市貌，开展物业管理、市政事业管理、环境保护管理等多项职能。在人少事多的情况下，城管队员难以对辖区内的违法建设开展全方位的巡查；即便是巡查发现违法建设，也难以进行调查取证；即便是决定予以强制拆除的，执法力量也是十分单薄。
（三）执法障碍重重，查处环境十分恶劣。在对违法建设进行纠违、查处过程中，暴力抗法、群体性抗法事件时有发生。现实版的拆除违法建筑过程绝不是简单的“机械进场、一拆了之”的情况，拆除过程从来都不是顺风顺水。在执行强制拆除过程中，几乎每位城管队员都有被威胁、人身攻击甚至受伤的经历。有的管理相对人把全部财产都投入违法建设，绝不肯轻易放弃；有的管理相对人认为法不责众，组织老人、妇女联合对抗执法队员；多数民众同情被拆除户，城管队员处于孤立无援的境地。在实施强制拆除执法中，管理相对人点燃液化气瓶、浇汽油、谩骂、威胁、围攻和使用砍刀、石头、木棒等器具暴力与非暴力抗法的形势还比较严峻，执法队员靠肉身执法难以预测和规避风险。20**年度，**区执法局执法过程中遭遇暴力和非暴力抗法达31次，其中暴力抗法13次，伤及我局执法队员9人、协管员16人，其中1名协管员被村民扔的砖头砸断右手碗手筋，不同程度擦损执法车辆4台次；还有的违建者实施“软暴力”，以自伤、自残或者威胁自杀的手段抗拒执法，同样导致执法过程中顾虑重重。
（四）相关部门配合不力。违法建设现象比较严重的地方往往是村组第一道关没有把好，个别村干部带头搞违建，有的收受违建户的钱，默许纵容违法建设，发现违法建设时不敢到现场理直气壮制止。土地部门对于非法占地虽有调查权，但经常以执法力量不足等原因未启用调查程序。目前，相关文件虽然要求对违法建筑停水停电，但实践中缺乏操作层面，相关部门认为停水停电依据不足，由谁通知停水停电也不明确。公安机关在拆除违法建筑过程中一般不到场，对暴力抗法者不能立即予以制止，在发生暴力抗法后即使启动调查程序，也往往由于证据问题等原因对违法行为人难以处理，或者处理幅度偏轻，难以形成打击威慑力。
四、解决违法建设问题的路径探讨
违法建设要认真分析原因，对每宗违法建设的情况要做到“底数清、情况明”，从而有针对性地采取相应措施。笔者认为，对违法建设不应当一味强调刚性执法，一拆了之，应采用堵疏结合的办法，开展综合整治，既要重拳打击顶风违建，又要充分保障民生，实事求是地帮助群众解决住房以及企业再生产问题。
（一）全面普查，建立档案
按照一户一档、分类管理的原则，对全区村居民的住房情况进行全面普查，登记房屋的结构、层数、面积等资料，对相关房屋进行拍照，建立房屋电子档案。要通过住房普查，对各种类型的房屋进行分类，区分出合法住房、危房和违法建设，对于违法建设要区分哪些是历史存量，哪些是新近违法。只有全面掌握全区村居民住房的现状，才有可能对症下药，从源头制止违法建设。
（二）合理规划，保障民生
充分发挥土地、规划部门的职能作用，在全面调查的基础上，要进行合理规划，解决满足什么条件可以建房，在什么地方建，建多大多高房屋的问题。在法律框架下解决部分村民的危房改造以及新建、翻建、扩建问题，引导村居民通过正常渠道申请住房建设，对符合条件的住房建设应加快审批进度，疏通个人建房渠道，保障合理的私房建设需求。
对于企业再生产用地需求，也应当在满足产业政策、评估生产前景、了解企业利税情况等综合因素后，有条件地解决企业生产用地问题。
（三）科学行政，提高执行力
1、加大宣传力度。以灵活多样的方式加大《土地管理法》、《城乡规划法》的宣传力度，使广大村居民知法、懂法、守法，让他们知道违法建设的危害性及法律后果，知道建设住宅必须经过审批，知道具体审批的流程，同时也知道出现违法建筑时如何举报。充分调动全民力量，最大程度地获得民众支持是解决违法建设问题的必由之路。
2、加大土地巡查。实践证明，违法建设只有“早发现、早制止、早控制”，才能既减轻拆除工作难度，又减少老百姓的损失，减少社会矛盾。否则，动用大批人力和机械进行拆违，不仅违建户受损失，政府也浪费了大量人力、财力和精力。为此，必须加强土地、城管巡查员队伍建设，建立各方参与的联合巡查工作机制，及时发现、制止、查处各类非法占地违法建设行为，把问题解决在萌芽状态。
3、建立考核机制。查处违法建设不能仅靠城市管理执法部门一家单打独斗，必须建立部门联动的长效机制。区、镇、村、居，都必须把此项工作纳入目标考核内容，在各级选举过程中以及年度考核工作中实行一票否决制，从而促使各级干部把好源头关，真正重视、支持并全面推进违法建设的整治工作。
4、强化执法保障。一是完善相关法规，尤其是通过修订《**经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，赋予城市管理部门更大的执法权限，尤其强化在查封、扣押，通知停水停电等强制措施方面的权限，避免无法可依或者有法难依的情况。同时，要严肃房屋拆迁补偿政策，对违法建筑强拆时一律不予补偿，切断违法建设的利益链。二是加强城市管理执法部门的人员、经费投入，组建一支战斗力强的应急处置队伍，购置相应的安全防护设备。对于正在发生的违法建设要能做到排除干扰，重拳出击。三是加强沟通协调。加强城市管理执法部门、土地行政管理部门、规划部门等之间的联系，及时沟通信息，相互配合执法；较大规模的强制拆除执法行动要由区、镇政府牵头，制定预案，由政府部门出面协调公安分局或镇（街）派出所跟随保障执法工作，为城管执法提供安全保障，尽可能减少抗法事件发生，最大限度避免不必要的人员伤亡。
