加强地方预算执行审计的思考
加强地方预算执行审计的思考自1993年以来，财政预算执行审计从兴起到深化发展，已走过20年的发展历程。在当前的基层审计工作中，它与经济责任审计、政府投资审计并称“三驾马车”，并始终占据“龙头”和“主导”地位。如何使预算执行审计年审年新，始终发挥其在推动财政体制改革，服务完善国家治理的重要作用，笔者认为，必须牢牢把握预算执行审计的特性、紧扣审计目标，在不断创新中深化预算执行审计。
一、把握特性，深刻认识新形势下预算执行审计龙头地位的新要义
立足预算执行审计龙头地位，深刻准确把握其特性是不断加强预算执行审计，发挥其“纲举目张”作用和统领其他审计工作的前提和基础。新形势下，应着重把握好预算执行审计的“五大特性”：
（一）任务和程序的法定性。一方面，开展预算执行审计是法律规定和制度安排。《宪法》、《预算法》、《审计法》、《人大常委会监督法》等法律制度，都要求审计机关依法开展预算执行审计工作，要求审计对象必须无条件接受和服从，并随着形势的发展不断赋予审计机关新的职权和要求。另一方面，预算执行审计具有程序法定性。审计法实施条例和审计准则对审计过程及每一个环节需要具备的条件、作不作为、如何作为等都作出了非常明确和严格的规定。如《审计法实施条例》第十七条对审计结果报告基本情况、审计评价、存在的问题以及审计机关依法采取的措施等五个方面的内容都作出了明确规定。此外，预算执行审计已被纳入规定动作和连续动作，一年一审，逐年深化，其法定性和规范性的特征越来越明显。
（二）审计对象的特殊性。与其他审计项目相比，财政预算资金的分散性和多样性，决定了预算执行审计摊子大、难度大，审计对象更具有点多面广、层次多样的特性。主要包括“五类对象”，即：负责财政资金筹集、分配、管理，并具体组织预算执行的政府财政部门；负责组织收入、参与预算执行的税务、海关、国库和相关企业等；具体使用财政资金、执行财政预算的政府各组成部门和单位；接受转移支付等财政补助资金的下级政府；以政府投资建设项目为主的固定资产投资等，以及其它财政专项资金。
（三）审计内容的系统性。与其他单项审计和专项审计相比，预算执行审计是由一个总的工作方案指引下进行的若干独立项目组成的系统审计工程。一是全覆盖的审计。不仅要关注一个部门、单位的预算执行情况，也不仅要关注一些重点领域、重点部门的预算执行情况，更要关注所有预算单位，做到审计全覆盖；二是全过程的审计。不仅要关注某一单项的专项资金分配使用等重要环节，更要将预算执行审计贯穿到整个财政的资金筹集、预算编制、分配、使用和效果的全过程；三是全时段的审计。不仅要关注财政预算资金运行的某个时段，更要从始至终，全视角实时、动态关注财政预算资金运行情况。四是全局性的审计。预算执行审计内容复杂多样性，决定了它不可能由一个科室或审计组独立完成，必须由所有业务科问题；关注分配部门的自由裁量权问题，如财政的再次分配、项目预算是否细化、具体、有明确的标准，转移支付是否严格按照中央、省的用款方向和要求分配，经费追加有无严格的程序办法，是否存在随意性等；还包括主管部门对所属单位的再次分配中存在的自由裁量问题。
（二）关注公平性。一是保障的公平性。关注预算标准是否与部门占有资源、资产和职能充分挂钩，分类划档标准是否科学合理；基本保障是否全面保障、突出重点，如在保障人员经费以及教育、科技、计生等刚性增长支出的基础上，是否保障了各类特殊人群，如残疾人保障金、再就业、低保等；项目安排上、经费追加上是否存在随意性等。二是执行的公平性。关注预算收、支的具体组织执行是否严格政策。如税收是否依律计征、一视同仁，有无在招商引资与内地企业以及同类企业不同征管、区别对待，征人情税、过头税，影响公平竞争等问题。三是管理的公平性。突出财政、国资的监管以及部门对下属单位的监督，在收支、项目、资产管理等各方面是否一个标准、一个尺度，有无特殊单位、特殊事项；是否存在非税收入调控管理松紧不一、调控比例不一致；是否存在罚没收入挂钩，或明不挂暗挂等问题。
（三）关注合法性。一方面，突出关注财政资金管理的薄弱环节和风险漏洞，着重审查“六大重点”，即：财政资金违规借贷，资金安全等问题；专户管理漏洞，违规存储的问题；收入管理漏洞，如以招商引资为名，低价卖土地、送土地等；国有资产收益管理问题，该收不收，缺乏监管、效益低下等问题；“收支两条线”管理漏洞，截留挪用、私设“小金库”等问题；廉政管理，利用财政分配职能向相关单位索要回扣等问题。另一方面，突出关注资金项目运用的合法性。主要审查有无虚假项目，套取财政资金问题；有无虚列支出，长期挂暂存，演变成“小金库”问题；有无重大损失浪费等。应通过整体分析、重点关注、延伸查证等，发现违纪违规问
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题，维护财政资金合法高效使用。还要把查办案件作为审计维护财政资金合法使用的重要使命，起到审计一点、震动一方、规范一片的效果。（四）关注效益性。主要是通过对项目资金“预算安排、执行监管、使用结果”进行全流程剖析，关注专项资金使用、项目绩效等问题。突出关注三个方面的问题：一是损失浪费问题。要通过绩效审计查出的损失浪费问题及其造成的后果，逆向查证资金运用和项目决策、管理中存在的问题，重点审查决策失误造成的损失浪费问题。二是项目效益问题。突出关注项目建设是否按照进度实施、是否存在偷工减料、弄虚作假，以劣充优、以次充好、粗制滥造，以及“半拉子”工程、“豆腐渣”工程、形象工程等，是否存在盲目建设、重复建设、重复投资等问题；是否存在严重超计划、超规模、超概预算投资等问题，以及项目的作用发挥是否达到了预期的目标等。三是财政资金绩效管理问题。关注财政部门是否建立了一整套财政资金绩效评价的办法，以及办法是否科学合理、具有可操作性，财政资金绩效和项目的使用是否挂钩等。
三、加强谋划和统筹，依靠不断创新全面提升预算执行审计工作质量
主动适应预算执行审计的系统性和复杂性，应从方案制定、力量统筹、过程控制、报告出具到结果利用，全流程推进综合施治和创新管理，依靠完善制度机制为预算执行审计提质提效保驾护航。
（一）制定好方案。要做到“四个确保”：确保目标清晰明确。对整个预算执行审计要解决哪些问题，怎样满足“两个报告”的需要，以及审计要反映的成果、审计的预期等都要有充分的预案；案件、信息、专报、AO实例和计算机审计方法“四要素”目标都应具体明确；确保措施具体可行。要将实现审计目标的各种措施进行具体化，并将目标任务进行分解、量化到审计组每个人、每个时段；确保审计组全员参与。一定要让审计组成员全面参与审计方案的制定、讨论和评审中，让每个成员都心中有数，并且在讨论和学习中不断完善方案，全员武装，形成合力；确保层层把关，审计方案要经过审计组、科室负责人、分管领导以及法规科、综合科等多环节把关。总之一个标准，就是要把审计实施方案做成“审计指南”。
（二）整合好资源。要把各种力量资源整合起来，把积极性充分调动起来，构建“大兵团”作战模式。一方面，要加强力量统筹，既要加强内部统筹，打破科室界限，在全局整合审计力量，形成“财政科+业务科（局）”协同作战的格局，又要加强外部统筹，充分借助“专家智库”、协审人员、内审人员的力量参与审计。在遇到障碍和问题的时候，还要充分借助公检法、纪检监察机关的力量及时介入，着力把各方面力量引入到审计工作中来。另一方面，要加强项目统筹，提前谋划项目，包括确定经济责任审计计划，增加“一拖N”项目比重，更多地把经责审计、专项资金审计和预算执行审计打捆进行，一次审计，成果共享。
（三）控制好过程。一是要配备好审计组。根据审计对象的工作难度和复杂程度的不同，综合考虑审计干部的年龄、知识、专业结构，进行科学搭配，成立审计组，以确保审计组有较好的完成审计目标的人才保障；二是要协调好审计对象。确保被审计单位按要求全面提供财务和业务数据，包括指标、支付、非税和财务“四大块”数据，所有资料必须提供完整，有些数据资料还要提前协调提供，甚至还要省审计厅协调垂直单位，以满足信息化审计需要，涉及到项目延伸审计的，主管部门、项目单位也应全方位配合；三是要管理好审计一线。应通过制定和完善审计现场控制办法，切实转变领导工作作风，实行领导“一线工作法”、限时审结跟踪督办、全过程审计审理，以及开好审计进、出点会和工作调度会、审计小组周碰头会、审计一线党小组会、汇总分析讨论会和项目总结会等等办法，加强对项目从审计实施方案评审到出具征求意见报告全过程的管控，确保审计质量。
（四）编写好报告。一是讲沟通。审计过程是一个完整的沟通过程，审计报告形成及征求意见也需要与多方充分沟通，同时审计结果运用也要讲沟通，因此沟通是前提和保证；二是讲政治。审计情况要如实向党委政府主要负责人汇报，审计处理也要得到党委政府的理解和支持，这也是党管审计原则的体现；三是讲技巧。审计报告如何披露审计问题是很重要的课题，也是考验审计干部智慧的问题，同时也要研究技巧，要更加注重从宏观层面上、从审计统计数据上进行分析，既要有点上问题，又要有面上分析，既要讲问题，又要讲整改，既要暴露问题，又要注重建立完善长效机制。
（五）运用好成果。一是要通过信息专报转化成果。力求从苗头中发现倾向性、个性中关注普遍性、动态中把握规律性，撰写一批份量重、价值高、宏观性强的综合性审计信息和专报，推动审计成果运用上层次、上台阶。二是要通过结果公开扩大成果。积极推行所有审计项目结果在被审计单位公开，小单位全员公开，大系统向中层以上干部公开，重大问题向班子公开，涉及重大投资和民生的审计结果向社会公开。三是要通过审计整改强化成果。积极建立“政府主导、部门联动、跟踪督办、责任追究、结果公告”的审计整改体系，将审计整改纳入政府对各部门（单位）的目标量化考核，纳入对地方政府和部门“一把手”、领导班子的政绩考核，纳入政府督查室督查范围等，形成合力抓审计整改的长效机制。
