乡镇财政信息不对称问题分析及建议
根据公共选择原理,财政关系是典型的委托代理关系。居民的需求大部分可以通过市场高效率地得到满足,但也有一部分需求市场无法满足或无法充分地满足,这部分需求就是公共需求。因为满足公共需求的公共品具有非排他性、非竞争性以及部分的不可分割性,导致市场不能提供或不能有效提供,即市场失灵,这样,居民便转向政府,并通过纳税&税价∋的方式来授权委托政府提供这类产品,政府作为代理人运用税款来提供公共品。可见,财政关系是典型的委托代理关系。像所有的委托代理关系一样,财政也同样存在信息不对称问题,如逆向选择、机会主义和道德风险问题,这些问题如果得不到有效的控制和解决,势必影响财政对资源配置的效率,影响财政的正常运转,甚至引发政府财政危机。要想控制和消除财政信息不对称问题,必须建立财政信息披露机制和激励机制。现以乡镇财政为例,来分析财政信息不对称问题以及解决这一问题的制度安排。
一、乡镇财政信息不对称问题
乡镇财政信息不对称是双重的,一方面,乡镇政府无法充分掌握辖区居民的需求信息<另一方面,居民对政府公共产品的供给也知之甚少。尤其是后者导致的道德风险和逆向选择对我国乡镇公共资源配置会造成实质性损害。
&一∋乡镇政府无法充分掌握辖区居民的需求信息∃#乡镇政府无法充分掌握居民的需求意愿。其原因,一是如果公共产品的缴款&税费∋与居民需求意愿表示相配比,作为经济人的居民,为追求个人利益的最大化,一般不会显示自己的真实信息,而倾向于隐瞒自己的需求意愿,这样,在享受同样公共品供给的情况下,自己的成本最低<二是如果缴款&税费∋与需求不配比,居民一般倾向于夸大自己的需求意愿,这样,在自己支付成本不变的情况下,使公共品供给更有利于自己<三是即使居民愿意显示自己真实的信息,从经济上考虑,政府对这些信息的掌握也可能是不完全的,因为信息的收集和处理是要成本的,当边际成本大于边际收益时,获得更多的信息是不可取的。
#在当前的制度安排下,乡镇政府也不愿去充分了解辖区居民的需求意愿。对公共品作出决策的乡镇政府官员的目标与委托人&辖区居民∋的目标并不完全一致。一方面,作为社会管理者,他们希望为乡镇居民谋取福利<另一方面,作为经济人,他们还有自己的目标函数,主要有职位的升迁、社会的地位、名誉、收人等。而这些目标的实现,在当前的制度安排下,不是取决于乡镇居民意愿是否满足以及满意程度,而是取决于上级是否满意以及满意程度,取决于预算规模的最大化。对他们来说,乡镇居民对公共品的需求意愿并不重要,重要的是上级的意愿,重要的是预算的规模,而这将导致我国乡镇财政信息不对称更加严重。
乡镇政府对乡镇居民的公共品需求信息知之甚少以及政府官员追求预算最大化的结果,往往是乡镇公共品供给出现以下现象;第一,在总体上容易出现供大于求的现象<第二,供求结构严重脱节,供给严重过剩与供给严重不足同时存在,那些农村居民急需的公共产品如农业技术服务、市场信息服务、农村基础设施、教育卫生服务等供给严重不足,另一方面,豪华的办公楼、超标的小轿车、超宽的街道以及一些面子工程等供给过剩,甚至出现乡镇政府自以为为乡镇居民办了好事而却无人领情的现象<第三,一些利益集团,会以所谓的民意游说决策者,使其作出对自己有利的公共支出安排,导致公共资源配置效率下降,出现道德风险<第四,为应付道德风险,必然会出现逆向选择,政府会抬高门槛,这又会使居民的一些合理诉求被挡在门外。
&二∋居民无法充分了解乡镇政府的信息当代理人拥有了权力,但其报酬与其付出不相符的时候,他便可能利用权力来损害公共利益,在追求自身利益时不惜损害委托人的利益,这就增加了代理成本。行政领域之所以容易滋生腐败,委托人与代理人之间激励不相容是主要的原因,而信息不对称提供了可能。由于公共利益是一个庞大的整体,难以量化,人们很难将政府官员个人的努力与之相联系,因而难以满足官员个人的期望值,这就诱发了代理人利用权力牟取私利的动机。代理人有丰富的政府管理知识和经验,掌握着大量的内部信息,而这些信息是委托人所缺乏的,于是在缺乏有效监督的条件下会出现如下情况。
∃#道德风险。在决策阶段,片面夸大有关信息,追求预算最大化,大搞形象工程、面子工程、政绩工程,机构膨胀,人浮于事,这样可能导致各部门打出种种“工程”、“项目”、“服务”等旗号,凭借各自的行政权力或垄断地位,强行征收税费以满足日益膨胀的机构与人员的需要。不惜牺牲委托人&乡村居民∋的利益,来实现
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自己的目标函数,甚至改变资金用途,在公共产品供给中吃回扣。#逆向选择。乡镇公共产品供给决策和供给过程在暗箱中进行,乡镇居民知道自己对此知之甚少,结果必将导致他们对乡镇政府的信任度下降,甚至对一些为他们谋福利的有效率的公共产品项目也摸不关心或予以否决。
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二、制度安排
恰当的制度安排有助于减轻信息不对称问题对农村公共品供给的负面效应,减少信息成本,将道德风险控制在最低限度。
&一∋建立揭示公众在预算约束下对产出结果的需求和偏好的机制∃#进一步完善乡镇人民代表大会制度和预决算报告审批制度。依照法律,人民有权对政府预算进行审查,有权知道自己依法缴纳的税款用向何处,效果如何。但当前我国政府的预算管理是粗放型的,预算和决算只列笼统数字,没有分部门、分项目的预算数字和说明,更无成本效益分析和对绩效的评价,人大代表要在短短的人大开会期间,在缺乏充分的信息和公共财政知识的情况下,对政府预算、决算进行实质性审查,基本上是不可能的。因此,必须进一步完善人民代表大会制度和政府预算决算报告制度。首先,要提高乡镇人民代表的代表性和参政议政的能力。其次,乡镇预算也需要从技术、内容和程序方面进行改革,以便使人民代表在对预算进行讨论、评议和审核过程中能够对公共支出规模、优先性、结构提出具体的意见和建议,乡镇政府可以通过这些反馈信息,来了解乡镇居民对公共产品的需求意愿,以便对支出方案作出及时的修改和调整。这里包括;&∃∋适当细化乡镇预算项目。乡镇政府除向乡镇人民代表大会报告预算收支概况外,还应对年度主要公共项目编制规划预算&包括项目内容、费用、效益及其融资渠道∋,一并向乡镇人民代表大会报告。&∋将预算草案提前在开会之前送达到代表手里,以便代表征求更多人的意见,并有更多时间来研究支出方案。
&∋在决算报告中应增加财政支出项目完成情况及其效益评估内容,以便代表正确评估支出效率。总之,该制度安排可以确保以相对较低的交易成本,充分地征求公众意见或接受公众监督。
#建立乡事村议制度。乡事村议制度就是在上述制度的基础上,在年度开始之前,将乡镇规划预算,送到各村村民大会进行评议、表决,并将表决结果在乡镇人民代表大会开会期间,由本村的代表带到乡镇人代会。通过乡事村议制度,使乡镇居民对公共产品的需求意愿能够得到更好的表达,可以杜绝“领导请客,群众买单”的政绩工程、形象工程、面子工程。当前,建立乡事村议制度是可行的;&∀∋交通和通讯的发展已使乡镇变小<&∋乡镇每年较大的公共建设项目不多,一年多则十个八个,少则三个五个<&∋有村民一事一议制度的基础.
#建立乡镇居民自治制度。乡镇居民自治制度是指乡镇主要负责人要通过全乡镇的群众直接选举产生的制度。通过乡镇居民自治,使乡镇主要负责人个人的目标函数与乡镇居民的目标函数一致起来,为乡镇居民办好事就是为自己办好事,不利于乡镇居民的事,同样对自己不利,建立“代表大多数人民群众根本利益”得到自觉实现的机制,使乡镇主要负责人由对上级负责变成真正对群众负责,以此避免许多为讨好上级所做的损农、坑农事情发生。
建立乡镇居民自治制度是可行的,一是乡镇推行自治不会动摇国家的经济政治体制,同时可以为其他的地方政府推进民主化提供经验<二是乡镇居民自治与“三个代表”的精神是一致的,同时有村民自治的基础,借农村税费改革之际,试点和逐步推行乡镇居民自治的条件已基本具备。
建立乡镇居民自治制度,可以使乡镇财政真正成为一级自治财政,由乡镇居民通过公共选择机制来表达偏好,来决定乡镇公共产品的供给水平和结构,来决定融资渠道和融资办法,来直接监督公共产品的供给过程和融资过程。
&二∋建立乡镇财政信息披露机制∃#实行乡镇会计集中核算制,并定期公布和公开乡镇财政信息,特别应该公开预算后的调整和评估信息、重大项目支出结果的信息。这意味着预算过程应以确定的支出业绩成果为目标,并以预期和事后信息的透明性为特点。
#实行政府集中采购制。将乡镇政府及其机构的大宗商品和劳务采购,集中到乡镇政府集中采购中心统一采购,或委托县政府集中采购中心统一采购。政府集中采购将公共产品的供给暴露在阳光下,接受人民的监督。这样,既可以利用市场竞争机制节约公共资源,又可以避免因分散采购暗箱操作滋生的腐败,将公共资源纳人法制化的轨道。
#增强公共产品决策、供给过程与结果的透明度。通过对预算的审查监督,使政府行为的细节展现在阳光之下,使政府通过民主的程序,运用民主的方式依法理财。改变一些地方政府的预算收支不受控制或由少数人控制的状况,由乡镇人代会监督控制,由乡镇人代会决定财政收支的形式、渠道、规模和结构,决定在资源的优化配置、收人的公平分配和经济发展等方面的财政政策,同时对政府预算实施的具体行为进行监督。
:#在预算体制改革的过程中,通过编制部门预算、细化预算、提前编制预算等措施,使乡镇政府预算编制和执行更加科学、规范,政府财政收支更加透明,使人民代表在信息对称的条件下,充分行使代表职权,履行代表义务,在建立和完善社会主义市场经济和社会主义民主政治,根治腐败,建立高效、廉洁的政府等方面发挥作用。
&三∋建立对乡镇政府支出配置实施结果的评估和激励机制在公共资源的配置中,乡镇政府拥有较大自主权,可以潜在地改善资源配置。然而,乡镇政府是否能发挥这样的作用,取决于它们是否对结果承担责任,这种责任又受公共资源配置及其相应结果的透明度、地方政府对支出决策是否拥有充分的自主权以及乡镇主要官员的责任心的影响。此外,上级政府对乡镇政府转移支付制度的设计,也影响乡镇政府追求效率和公平的激励机制。因此,建立经常性的评估和激励机制是十分必要的.
摘要;根据公共选择原理,财政关系是典型的委托代理关系#像所有的委托代理关系一样,财政也同样存在信息不对称问题,如逆向选择、机会主义和道德风险问题,这些问题如果得不到有效控制和解决,势必影响财政对资源配置的效率,影响财政的正常运转,甚至引发政府财政危机。要想控制和消除乡镇财政信息不对称问题,必须建立财政信息披露机制和激励机制。
关键词;信息不对称,道德风险<逆向选择<信息披露机制,激励机制中图分类号;.6=#=文献标识码;,文章编号;∃666一7>&667∋6∃一66:>一6
