乡镇领导干部自然资源资产审计存在的问题及措施建议

我省是全国率先开展领导干部自然资源资产审计试点省之一。按照省厅部署, 今年，枝江市结合乡镇领导干部经济责任审计，同步探索开展了乡镇领导干部自然资源资产审计，经过探索和实践, 工作取得了较好成效，也积累了一定的经验,但同时也发现乡镇领导干部自然资源资产审计中存在着不少困难和问题，有待进一步研究解决。目前因自然资源资产审计尚处在逐步探索完善中，本人就去年参加省厅在我市开展的自然资源资产审计和今年主审的乡镇自然资源资产审计中的一些体会,从审计实践操作的角度，提出了一些拙见，与大家探讨。

一、乡镇自然资源资产审计存在的问题

(一)乡镇自然资源资产基础资料不全，数据失真。在审计中发现，由于历史和目前上下考核等原因, 乡镇自然资源资产一些基础数据是以县市为单位,未分割到乡镇,具体到哪个乡镇基数是多少很难确定,很大程度上影响了审计质量和进度。如在土地指标方面，耕地和基本农田面积无细化到乡镇的准确数据。据向本级国土局调查，本级耕地、基本农田面积是以土地“二调”取得的数据为基础，再根据每年面积增减累积计算确认的，省对上述指标只考核到县级，在县级达到保有量的情况下，对乡镇未进行延伸考核。县级虽然每年对各乡镇签订了红线指标责任状，但由于乡镇土地开发整理等项目多，指标变动幅度大，每年测算核实需耗费一定人力物力，所以也没有真正考核兑现，各乡镇也就没有耕地和基本农田的官方准确数据，无法进行分析评价；在森林指标方面，据向林业部门了解，每年由省林业调查规划院统一组织，对各地森林资源进行动态监测，林地面积、森林覆盖率、森林蓄积量等指标数据由省统计确认后下发到县级，因技术能力等原因，县级长期以来没有对乡镇进行考核，所以以上指标难于测算到乡镇；在环境空气质量指标方面，乡镇数据完全缺失。据向本级环保部门了解， PM10、PM2.5、二氧化硫年均浓度、二氧化氮年均浓度、空气质量优良天数等指标均未检测到乡镇，无相关基础数据，评价无比较依据。

(二)受技术手段制约导致问题发现难。目前基层审计人员获得问题线索主要来源三个方面：一是从土地、林业、水利、环保等部门获取执法及案件查处资料信息；二是通过各主管部门信访举报渠道及网上舆情获取有价值信息；三是在被审计单位通过座谈走访及对重点项目的实地踏勘等手段获取问题线索。但在实际工作中，审计受专业手段制约，从第二、三种方式获取问题收效不多，主要还是依靠各主管部门提供的信息资料，这样导致审计出的问题往往是主管部门已查处或正在查处或无法查处的问题，缺乏自主发现问题的能力。为解决这一难题，有些地方审计机关偿试运用GIS技术，但对于这个在土地、林业、水利、规划等部门广泛利用的地理信息管理系统，基层审计机关还无法有效运用，主要原因有二：一是该系统的应用对于审计来说还是一项新技术，专业化程度要求高，基层审计机关无相关专业人才，在短期内还无法自主运用。二是国土、林业、水利等部门的地理资料，属涉密资料，获取相关信息数据程序较复杂。运用GIS系统进行分析，需要获得相关部门卫星图片、影像等信息资料，但目前该类资料由省级各主管部门掌握，基层无法取得。经向本级国土、林业等部门了解，违法占用土地、林地等问题疑点，由省主管部门通过卫片分析整理后下发到县级各主管部门，经调查核实后上报，县级主管部门也无自主分析能力。

(三)受历史地域和政策因素等影响导致问题定性定责难。一是涉及土地、森林资源管理的部分问题定性存在较大争议。如农村违规占地的问题，在乡镇自然资源资产审计中发现，很多政府鼓励、扶持的农产品初加工企业如柑桔打蜡厂等占用农用地的问题，土地管理部门定性为违规占地，但乡镇政府认为未改变土地用途，实质上仍然是农用地。同时现在发展乡村旅游业，乡镇政府在景点修建停车场等配套设施占地，还有政府鼓励农户创办的小微企业占地，定性都需要斟酌。二是问题定责上依据不足。对于个人违规占地、盗伐滥伐林木的问题，《土地管理法》、《森林法》等法律法规都无明确规定乡镇政府应承担的管理责任。同时，乡镇政府及其所属单位也无执法权，硬性定责争议较大。三是领导责任划分上难于厘清。自然资源资产的问题有其特殊性，首先大多数问题是历史形成的，持续性、滞后性是其鲜明特点，问题出在现任，但原因却在前任。如某乡镇所属12个小型水库，历来对外承包养殖经营，由于效益至上，养殖户长期投肥投饲料，使水体污染严重，此次检测均为劣V类水质。但承包合同未到期，承包户受利益驱使，仍然会投放饲料，短期内还无法改变现状。其次，河流等资源具有跨区域性特点，上游对下游影响客观存在，给责任划分也带来不确定性。

(四)受治理长效性和综合性制约导致整改落实效果差。如前所述，乡镇自然资源资产审计发现的问题基本上是执法部门发现的“老大难”问题，很难及时有效地进行整改，笔者认为，目前整改效果至少受四个方面影响：一是认识存在偏差，乡镇领导干部始终认为环境资源保护和经济发展都重要，即使问题找出来了，责任也落实了，但就是缺乏整改的内在动力。如我们审计中查出某企业长期以来使用淘汰类高污染煤炉，要求迅速整改，但因为该企业是乡镇纳税大户，要保生产、保税收，对整改则能拖就拖。二是大部分问题是长期积累形成的，整改必须是一个系统工程，从客观上讲难度较大。如某水库作为全市城区饮用水源地，按照国家《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的防护要求，仅农户搬迁、退耕还库就需资金过亿，须举全市之力，因而短期内无法整改到位。再如农村养殖污染问题，无法一刀切关闭，也不能强行要求养殖户进行大量环保投入，只能通过宣传引导、奖励扶持等方法逐步解决问题。三是县乡两级综合执法平台建设尚不完善，违法占地问题整改效果差。如在处理违法占用土地、林地的案件时，部分占地人拒不拆除违建物，即使走司法程序，对此类案件法院一般最后裁决由行政主管部门负责强制执行，但土地、林业等部门无执行能力，本级政府行政执法平台又不完善，所以往往是罚款了事。四是由于自然资源资产审计还处于起步阶段，问题整改落实机制未建立健全，未能形成问题整改的高压态势，单靠审计部门单打独斗，收效甚微。

二、应对措施及建议

(一) 强化组织领导，建立自然资源资产审计联席会议制度和部门协调配合工作机制。领导重视是关键、制度建设是保障，领导干部自然资源资产审计应探索建立“一个小组、两个联席会议”制度。领导干部自然资源资产审计虽然是相对独立的审计类别，但实质上也是经济责任审计的拓展和延伸，与经济责任审计是密不可分的，它应该在县（市）经济责任审计领导小组的统一领导下开展工作，可根据本级党委、政府工作重心以及审计全覆盖的要求，将经济责任和自然资源资产审计项目统筹安排，同步审计。同时完善“两个联席会议”制度，即在原经济责任审计联席会议制度基础上，再建立自然资源资产审计联席会议制度，与发改、国土、水利、农业、林业、环保、住建等部门建立规范的审计工作协调机制，通过定期召开会议，及时了解各部门新的法律、法规和政策规定以及其他信息，共同研究解决审计工作中遇到的困难和问题，创造良好的审计环境，形成强大的审计合力。

（二）建立自然资源资产审计专家库。领导干部自然资源资产审计存在一些“外行听不清，内行道不明”的问题，加之审计人员专业水平有限，必须寻求专家指导。对此枝江市作出了有益探索，今年上半年，由市审计局通过全面考察，在本市范围内聘请了一批在土地、林业、农业、水利、环保等行业具有业务权威的专家型人才，作为特约审计员，并以此建立专家库，实行动态管理。在该市今年的乡镇领导自然资源资产审计工作中，部门专家在及时提供数据资料、抽样检测分析、问题定性把握等方面发挥了较大作用，着力解决审计中遇到的问题发现难、责任定性难等专业技术难题，有力保障了本次审计项目高质量完成。

(三)督促资源主管部门摸清基数，完整建立乡镇数据档案。一是要在县级经济责任审计工作领导小组的领导下，督促国土、林业、水利、环保等部门将相关指标测算确认到每个乡镇，使各项数据在基层有根。如国土部门可借助本系统技术力量或进行购买服务，将各乡镇耕地、基本农田面积进行一次性准确测算，以后年度可根据实际增减变化累计确认；林业部门可在省级下发数据基础上，组织林调力量对各乡镇森林资源进行调查，确定林地面积和森林覆盖率等重要指标。环保、水利部门要对河流、水库等水资源定期进行水质监测，形成完整的年度检测数据。二是统计部门要规范自然资源资产负债表编制制度，通过各主管部门建立的连续完整的数据档案，分县、乡镇两级编制真实准确的年度自然资源资产负债表。审计部门对以上各项数据资料分年度进行采集，并建立资料库，为审计分析评价提供准确的依据。

(四)运用信息技术手段集中分析问题疑点，分散调查核实。因基层审计机关受专业人才及数据采集方面的瓶颈制约，自主运用地理信息技术进行空间数据分析在短期内还无法突破，因此建议每年由省厅或市（州）局充分利用其信息技术优势和部门数据采集便利条件，集中对国土资源、矿产资源、森林资源、水资源管理和开发利用中的违法违规情况进行分析，对问题疑点整理后下发到各县（市），各县（市）审计机关以疑点为线索，组织力量到现场踏勘核实，查清问题上报，其成果也可直接运用于本级项目，这种上下联动模式可有效破解基层人才和技术能力不足的难题，同时也增强了审计针对性，大大提高问题查处率和审计效率。

(五)建立完善的整改问责机制。对乡镇自然资源资产审计揭示的问题，与经济责任审计整改问责的制度相结合，逐步建立完善“三督促一问责”的机制：一是县（市）级政府督促整改。要将审计发现的问题纳入政府督查办（室）的重要工作内容，根据审计报告要求和被审计单位制定的整改方案，按时间节点进行督办，直至整改全面完成。二是县（市）级人大督促整改。充分利用人大监督的权威性，可以将审计意见落实不力或问题整改不到位的被审计单位确定为专项工作审议监督的对象，同时，还可与开展专题询问、满意度测评、特定问题调查等监督形式有效结合起来，多途径促进整改。三是主管部门督促整改。对审计查出的问题，通过召开联席会议等途径向国土、林业、水利、环保等主管部门通报，由各部门根据法律法规授权进行处理处罚，并督促整改到位。四是强化问责。以《**省领导干部经济责任问责暂行办法》第七条、第十一条、第十三条之规定为依据，对自然资源资产管理和开发利用中造成较严重后果或较大影响的问题和事件，按规定对其责任人予以问责处理。