新预算体制下行政事业单位绩效审计研究调研

随着市场经济的转轨发展，国家公共财政体制改革不断深入，原有的预算法已不能适应经济发展的需要。20xx年8月出台，在2015年1月1日起正式全面实施的新预算法是顺应经济发展的需要而产生的，它的实施给行政事业单位的改革发展带来深远影响，更能适应当前经济发展需要。本文首先阐述了新预算法视角下行政事业单位财务管理问题的主要变化及新预算法对行政事业单位财务管理的重要影响，接着讨论了新预算法视角下行政事业单位财务管理存在的主要问题，绩效审计的概念及发展，最后针对绩效审计的思路、方法以及开展财务审计与绩效审计相结合的方式方法进行探讨研究，希望对行政事业单位绩效审计整体水平的提升能有所帮助。

一、新预算法视角下行政事业单位财务管理的主要变化

(一)建立全口径预算

新预算法确立了全口径预算原则，第四条规定政府的全部收入和支出都纳入预算，不仅取消了预算外资金，而且明确未列入预算不得支出，实现了真正的全口径预算。新预算法规定的预算包括：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，各自保持独立完整。全口径预算的建立能够有效治理行政事业单位的预算外资金和其他非规范收入，客观上可以避免贪腐问题的发生。

(二)强化预算的公开透明

新预算法中新增了预决算公开制度，全面具体地规定了公开时间、公开内容、公开主体，行政事业单位预决算公开开始步入制度化、规范化、法制化的轨道，大大增强了预决算的公开透明度。

(三)完善了转移支付制度

新预算法针对近几年转移支付中存在的问题，首次做出系统规定，具体对财政转移支付的种类、目标、原则等都做出细致规定，不仅有利于财政转移支付结构的优化，而且可以提高财政转移支付的公平性、科学性，缩小地区之间财力差距，促进区域之间协调发展。

(四)加强地方政府债务管理

为了规范地方政府举债行为，加强地方政府债务管理，新预算法对举债主体、举债规模、举债方式、债务资金用途都做了详尽的规定，并要求地方政府举债要列入预算向社会公开、严格控制债务风险，并接受国务院财政部门的监督。

(五)强调法律责任

新预算法中增加了一些法律责任条款，从3条3款增加到5条25款，加大了法律责任追究力度。新预算法详细规定了追究行政责任的情形及应该承担的后果，同时还规定了构成犯罪的直接责任人员还要移送司法机关，依法追究刑事责任。

二、新预算法视角下行政事业单位财务管理存在的问题

(一)上级部门对行政事业单位的财政开支预算管控不到位

我国市场经济发展的起步阶段较晚，因此在发展过程中个别行政事业单位的内部管理以及外部监督等在某种程度上就会受到传统因子的干扰，例如行政管理人员对企事业单位的内部财政预算不能引起高度重视，预算工作不能作为该单位的一项重大工作任务来管理，对预算的重要性不能全面认识，所以在长期的发展过程中就会导致人员配置结构不合理、资金的利用和开支缺乏严密的核实流程，这在很大程度上都会制约行政事业单位的年度预算工作与执行工作的有效开展，部分行政事业单位外部缺乏严格的监督管理机制，内部缺乏预算审核和风险管控机制，因此预算管理体系制度形同虚设，在实际执行过程中缺乏可行性；另外行政事业单位在预算管理的流程设置方面依然不能够进行一定的创新，缺乏科学性，与当前经济社会发展的节奏不相适应，最终导致财政预算不合理，造成国家资源的不断浪费。

(二)行政事业单位的预算执行不能有效实施，监管不到位

按照国家财政开支的要求，所有行政事业单位的预算和财政经营活动都要严格按照法定的流程进行，不断规范操作流程，完善制度法规，将财政预算透明化和公开化，但是在现今财政部门的实际操作过程中缺乏严格的监督管理机制，在执行过程中可操作性不强，预算存在随意更改的现象，资金的利用也比较随意，例如，行政事业单位在执行中不能考虑预算编排，资金使用不合理，不同公共项目之间互相挤兑公款和挪用资金，更有的行政事业单位项目资金不在预算范围之内，这样的情势必会造成预算与实际的开支之间存在巨大的资金漏洞，所以长期下去，就会造成巨大的财政压力；此外，有些行政事业单位的预算工作的执行不能与员工的工作绩效进行联系，所以缺乏一定的自制力和约束力，降低了行政事业单位的资金利用率，也加大了预算的风险。

(三)行政事业单位预算不能做到精细化管理

财政预算工作是一项十分复杂的工作，需要对每一项财政开支进行有效核实，因此行政事业单位的预算具有很大的风险，在我国的行政事业单位存在管理不精的现象，很多大型以及专项经营性业务的项目开支内容管理不够透明、科学与精细，因此各预算单位为了弥补国家财政的公共费用支出资金缺口，通常会挤占专用的项目预算资金，所以造成了专项支出与基本的项目支出之间存在不明的划分关系，在预算编制过程中不能按照有关的详细流程进行，操作不够专业化和精细化，所以行政事业单位在编制预算经济指标时经常会出现有项目业务的名称而没有相应的预算经济指标列支的内容情况发生，导致在实际的行政预算执行操作过程中缺乏科学的参考和决策依据。

(四)财务管理人员的综合素质及信息化建设需要大幅度提升

一是，行政事业单位里一般没有专职的预算管理人员，大多由财务人员兼职。新预算法的实施，强化了预算管理，工作量增加了，而财务人员没有增加，因此财务管理人员不足、力量薄弱。二是，行政事业单位中的财务管理人员年龄偏大、学历不高、知识落后的居多。三是，行政事业单位中财务人员工作稳定，没有危机感，因而学习的主动性不强，无法满足财务管理工作的需要。四是，行政事业单位中财务部门使用的计算机配置不高，无法满足信息化建设的需要。五是，财务部门使用的财务软件还有不完善的地方，需要及时更新。同时，财务部门对应的财政、银行、税务等相关部门之间没有建立科学的信息化平台。

三、新预算法视角下行政事业单位财务审计与绩效审计的结合

尽管审计署早在1991年就提出“既要进行财务收支审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面的延伸，并作出适当的经济评价”的要求，各地审计机关也为此进行了不断的探索，但由于没有法律法规依据，探索中的绩效审计在实施方式上至今未形成独立的审计形态，绩效审计主要是依附在财务审计或财政预算执行审计中进行。尽管绩效审计方式不独立，但对资金使用效果的分析，对影响绩效有关问题的揭示，及改进建议和措施等，都能在财务审计报告或预算执行审计的报告中得到反映，并能收到明显的审计效果。因而对绩效审计的方式，在法律依据不足或探索初期仍可采取财务审计中延伸，预算执行审计中安排专题的方式进行。当审计法律法规较为健全和审计工作较为成熟时，为充分体现绩效审计的成果和作用，绩效审计则应从财务审计或预算执行审计中分离出来，成为独立的审计形态，单独立项，单独实施，单独报告。

(一)绩效审计的重点内容

在较为完善的公共财务框架下，公共支出的重点是政府行政支出和政府重点建设项目支出。因此，绩效审计的重点也应放在对预算部门行政支出和专项经费的作用以及公共项目对调资金作用情况的审计上。

1.检查部门正常经费的使用效益

正常经费（包括人员经费和公用经费）主要是用于保障机关的正常运作，以便经较高的行政效能向社会提供公共服务。这与企业“投入—产出”的效益概念是一致的，只不过政府支出注重追求的是社会效益而不是一般的经济效益。审计的内容是检查财政支出供给范围是否合规，支出的结构是否符合公共财政管理的要求，各项资金是否真正落实到该用的项目上，确实发挥了资金的作用。

2.检查预算部门政府采购的执行和效益

除行政经费之外，部门支出中另外一部分就是专项经费，这些经费主要用于部门基本建设，购置设备，接受劳务和服务等支出。根据有关规定，政府部门获得这些产品和服务必须进行政府采购。因此，政府采购的实施以及执行结果直接关系到财政资金使用效益的大小和效率的高低。对政府采购进行审计时，除对采购计划的执行，采购资金铁管理等进行监督外，重点要突出对物品价格的审计，检查采购资金的节约情况。审计方法可引进企业内部实施的“比价采购”法，即将采购物品的价格与同期规格商品的市场价格进行比较，也可将政府采购中心与厂家协议的采购价与代理价进行比较，对正处于实施过程中的采购项目可进行跟踪审计，监督采购结束。同时，还要突出对采购操作方式的监督，审查其是否严格执行了政府采购制度，采取了公开招标的采购方式，这是一个重要的环节，因为在当今各种约束机制尚不健全的市场经济环境下，依靠道德自律是不可能杜绝商品供应商与商品采购人员之间串联作弊而损害国家利益的现象的，通过对这些重点的审计，保证采购机关能够获得人格质量比较佳的商品、货物、工程和服务，从而节约财政支出，提高资金的使用效益。

3.对公共项目建设资金使用效益审计

即对政府建设项目开展投资绩效审计。我国国家审计机关现行的建设项目竣工决算审计，虽然能够挤掉一部分水分，降低工程造价。但毕竟这是事后审计，有些问题难以发现，或得不到及时的纠正和解决。为此，我们审计局已开始在建设项目实施全程跟踪审计，也即：对建设项目从正式立项到了竣工决算的全部建设过程进行就地审计。把审计作为一种制约镶嵌在项目从招投标到竣工决算的全过程之中，跟踪监督财政投资的使用情况，确保财政资金使用效益的最大发挥。我局固投科的审计实践证明，跟踪审计除了具有竣工决算审计所具有的降低造价的作用外，还有规范管理，防止舞弊、保证质量等明显作用，能堵住在事后竣工决算审计根本发现不了的漏洞，能有效地防止在设计、施工、监督、物资采购等各个环节的资源流失。跟踪审计体现着明显的投资绩效审计的特点。

(二)绩效审计与财务审计的结合

1.两者结合的原则

绩效审计与财务审计的结合原则是具体问题具体分析。由于我国审计环境比较复杂，每个地区有关财政的政策有所不同，不同的单位也有不同的经济状况。到目前为止，对于绩效审计与财务审计还没有具体的法律去约束，所以在处理这些问题时，应该根据实际情况，找出具体问题具体解决。

2.两者结合的范围

在我国现阶段，财务审计的工作已经有了广泛的覆盖范围，但是绩效审计在实际工作中运用的范围还比较小。想要将绩效审计和财务审计两者结合起来，在实际工作中就必须考虑到绩效审计对它的特殊影响。在我国目前还存在着大量的违规行为，在这样的背景下，绩效审计就应该更注重对一些重点区域以及人们热议的领域进行开展工作，比如：对专项资金的审计、对财政预算支出的审计以及公共支出的审计等。这样就能不仅能够得到良好的效果，还能节省国家的资金。

3.两者结合的方式

到目前为止，我国的审计环境还比较复杂，绩效审计还没有完全的被用于实际工作中，它现在处于一个过渡期，所以可以根据单位的具体情况不同采取不同的解决方法。对于那些存在过违法违纪记录但是审计效果比较明显的有关部门单位，可以取其精华去其糟粕，将绩效审计和财务审计在实际工作中姐穿插的运用；对于那些审计效果比较很好的部门单位，可以采用以绩效审计为主，财务审计辅助绩效审计进行实施；还有一些单位进行过绩效审计，对于他们而言，可以直接的进行绩效审计。

4.两者结合的具体实施

诸如公共投资或者公共工程等项目，它们的资金使用的情况比较大，对它们进行审计工作时，应该考虑到绩效审计，这样就可以提高资金的使用率，而且，绩效审计中的一些标准可以应用到绩效审计与财务审计结合上；对绩效审计，应该经过长期的、有计划的设计实施；应该分开制定绩效审计与财务审计的审计准则，规定出它们各自审计的内容，制定出符合它们自身的报告准则和作业准则；在独立运用绩效审计时，应该充分的将财务审计以往收集到的资料运用到绩效审计的工作中去，如果要将绩效审计和财务审计结合实施，在收集资料时就要做两份工作；绩效审计没有固定的审计方法，它可以根据具体情况结合有关财务审计的技术进行审计，比如利用审阅、计算、分析等技术进行调查、统计工作；不仅要改善绩效审计与财务审计的技术方法，更应该注重培养审计人员的素质，对他们进行不定期的理论与技术培训，提高他们绩效审计的技能，将审计人员培养成全方位的人才。

（三）关于绩效审计的评价

关于评价绩效优劣的标准，上前尚无统一的尺度。在实际工作中，审计人员只有将被审计单位已取得的业绩与有关标准进行比较，与纵向和横向水平进行比较，再加以职业判断，从而评价其成绩或不足。这里的“有关标准”，目前可主要采用本级政府与各部门之间签订的“年度目标任务书”中所明确的指标。此类指标是部门从自身职责、任务实际出发自行确定并经政府认可的，因此作评价标准不仅具有权威性，而且具有相当的可行性，具体方法为：

1.通过对相关指标的检查，评价资金使用的经济性和效率性

在确定某项指标完成程度的基础上，评价其在完成指标中是否遵循了有关提高资金效率的规定，以保证以较少的投入取得相等或较多成果。

2.通过对相关指标的检查，评价资金使用的效果性

主要是确定财政资金的动用是否已经达到了预期的效果。如今年，某市审计局对市城管部门财务审计中结合部分市政重点工程进行绩效审计，发现部分市政重点工程项目进度缓慢。列入2016年市区城建重点工程项目清单的雨污分流、老旧供水管网改造、中心区供热管网改造等3个市政重点项目，计划于2018年底完成，至2018年6月末，时间进度75%，项目进度均慢于时间进度，有的进度尚未过半。其中，2016-2018年老城区雨污分流工程总投资预算29700万元，至2018年6月末，累计完成投资额15312万元，完成进度为51.56%；市中心区老旧供水管网改造工程总投资预算54650万元，累计完成投资额20000万元，完成进度为36.6%；中心区供热管网改造工程总投资估算25122万元，已完成投资额8139万元，完成进度32.4%。审计部门以专报形式上报市政府，被市领导批示，要求成立协调小组，加快施工进度，争取按期完成任务，起到了绩效审计应达到的社会效果。

3.通过对相关指标的检查，评价资金使用的收益性

对于经营性的公共资金，主要是确定是否获得了预期的经济收益，如今年某市审计局对某水厂项目进行了绩效审计，发现该水厂建成至今未投入使用。新水厂项目建设目标为日供水量10万吨，批复估算投资41039万元，该项目于20xx年完工。由于规划设计时，为避免重复投资，并经省水利部门及引黄调水部门同意，决定借用胶东调水输水管道为新水厂配送源水，因而未单独规划建设输水管道。至目前，胶东调水输水管道一直无法用于该项目，致使新水厂建成后无法投入运行。该问题至今仍未解决。审计部门提出建议被市领导批示并被相关部门采纳，正在积极协调有关单位，解决输水管道瓶颈，尽早投产运行，提高资金使用效益。