关于依法依规促进自然保护区管理工作的调研报告

根据中共**委办公厅印发《<关于加强人民政协协商民主建设的实施意见>的贯彻落实意见通知》精神，按照2016年度盟政协协商计划工作安排，盟政协生态环境委员会，围绕依法依规促进自然保护区管理工作，对我盟自然保护区建设管理情况进行了调研，现将调研情况汇报如下，请各位领导、相关部门负责人和委员，共同分析研究和讨论，提出对策和建议。

一、基本情况

目前，我盟共有自然保护区14个，总面积18263.61平方公里，约占全盟国土面积的9%，涉及草原与草甸生态系统，森林生态系统、荒漠生态系统、内陆湿地、野生动物和古生物遗迹等6个类型。其中：由国务院批准设立的国家级自然保护区有2个，即：**草原国家级自然保护区、**国家级自然保护区；由自治区人民政府批准设立的自治区级自然保护区有7个，即：**市**自然保护区、**自然保护区、**湿地自然保护区、**自治区级自然保护区、**恐龙化石自治区级自然保护区、**自然保护区、**自然保护区；由盟行署批准设立的盟级自然保护区有2个，即：**、**自然保护区；由旗县人民政府批准设立的旗县级自然保护区有3个，即：**自然保护区、**自然保护区、**自然保护区。

二、工作开展情况

（一）基础设施建设情况。从我盟自然保护区建设情况看，基础设施比较完善的保护区仅有4个，其中：**草原国家级自然保护区，自2003年以来，申请到上级专项补助资金1475万元，全部用于保护区基础设施建设及自然保护区能力建设。一是建设保护区管理站4处、防火瞭望塔2座、宣教中心1座，配备了办公、消防、防火、野外调查、日常巡护执法、通讯等设施设备。二是保护区内设立界桩1950个、核心区界碑6座，在道路通行条件差的地段修建了巡护道路77公里。三是配置巡护越野车、台式电脑、手持GPS、对讲机、摄像机、自动红外摄像机等巡护执法、科研宣教设备共140余台（套）。**国家级自然保护区，2012年，投资专项资金688万元，建设管理站2处、瞭望塔1座、森林公安派出所2个、界桩3500根、界碑和警示牌300块、食用水井12眼；在道路条件较差地段修建了砂石路面巡护道路23公里；购置巡护车辆2台，摩托车8辆，风光互补13套，卫星接收设备15套，瞭望设备3台。**湿地自然保护区，自2012年以来，在湿地核心区保护方面累计投资2800余万元，建成**湿地自然保护区基层管理站2处、巡护道路78公里、河道疏浚30公里、保护区界碑15处、微波防火监控塔1座。此外，3处管护点和核心区高架网工程正在施工，已完成工程量的40%。在湿地源头保护方面，累计投资1.81亿元，实施**源头宝格达山生态建设保护工程，在宝格达山林场人工造林31万亩。**恐龙化石自然保护区，在保护区内设立了****国家地质公园，自2012年以来累计投资7000万元，建设二连盐池恐龙化石园区，盐池化石园区内设置了总面积40.17 平方公里的化石保护区，核心区内设恐龙化石原地埋藏馆、恐龙科普馆、矿物晶体馆、“伊林”驿站博物馆四大部分。另外，**自然保护区和**自然保护区，建了管理站及育苗基地，并划界立桩、围栏保护，配备部分设施设备等，其余8个自然保护区基本没有基础设施建设。

（二）科研监测和宣教工作情况。科研监测方面，主要是两个国家级自然保护区依托国家和自治区科研机构、高等院校开展了有关科研项目考察研究和监测工作。**草原国家级自然保护区设有长期合作科研机构（中科院**草原生态系统定位站），中科院**草原生态系统定位站在保护区境内开展的“草原生态系统结构、功能和提高生产力途径”的研究项目，被联合国教科文组织“人与生物圈计划”命名为“国际示范项目”，并与中国人与生物圈委员会携手完成了“**生物圈保护区退化生态系统管理”案例研究；2003年，保护区聘请**大学刘仲龄教授牵头编制了《**草原国家级自然保护区综合考察报告》；2004年编制完成了《保护区总体规划》；2007年，保护区邀请澳大利亚生态学家来保护区开展湿地生态系统调查研究，并完成了《**生物圈保护区湿地生态系统调研报告》；2015年，保护区与中科院草原生态系统定位研究站合作，建设了**科研监测样地。**国家级自然保护区与**师范学院、**大学、**林业勘察设计院联合编制了《****自然保护区综合科学考察报告》；2008年，自然保护区管理处分别同**大学生命科学学院、**农业大学林学院、**电子信息职业技术学院签订了《实训教学科研基地协议书》。近年来，保护区内主要开展了植物普查工作，建立资源监测档案。另外，**管理区聘请**自治区林业勘测设计院编制完成了《****自然保护区综合考察报告》；二连市聘请专家，对暴露出的化石加固修复及防止风化技术，进行了培训指导。其他保护区基本没有开展科研监测工作。宣传教育工作方面，两个国家级自然保护区和**恐龙化石自然保护区，通过各种渠道加大宣传力度，取得较好的效果。

（三）制度建设情况。为加强**盟草原国家级自然保护区自然环境和自然资源的保护和管理。2001年自治区第九届人大常委会通过了《**自治区**草原国家级自然保护区管理条例》，为**草原国家级自然保护区提供了法治保障。两个国家级自然保护区、东苏旗恩格尔河湿地自然保护区和**自然保护区制定了《保护区总体规划》；**市和**分别制定了《****自然保护区管理办法》和《**湿地自然保护区管理办法》；设立管理机构的保护区普遍制定了防火制度、突发事件应急处理预案、保护区公益林管理办法、保护区管理人员管理办法、巡护制度、联防制度等一系列具体管护工作制度。这些制度明确了管护的职责和任务，使自然保护区工作有章可循。

（四）管理机构设置和管理人员配备情况。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》） 规定，自然保护区应当设置独立、专门管理机构、配备专业技术人员。目前，**草原和**两个国家级自然保护区和**湿地、蔡木山、**3个自治区级自然保护区机构比较健全，全部设置了管理局（处、站），配备了管理人员。其中，部分保护区内设了科室，聘用了专职管护人员，派驻了森林公安派出所。还有**恐龙化石自然保护区、**自然保护区和**自然保护区分别挂靠当地国土局和林水局下属单位管理之外，其他6个保护区没有设置管理机构和配备专职管理人员。

三、存在的主要问题

（一）自然保护区基础设施建设滞后。一方面，一些地方、部门对自然保护区事业的重要性认识不足，重视不够，建设推进不够有力。另一方面，一些地方没有按照《条例》要求编制保护区规划，没有将自然保护区的发展规划纳入本地区国民经济和社会发展计划，基础设施建设和管理经费无法得到保障，因此，导致我盟绝大多数自然保护区存在批而不建或建而不管，基础设施建设严重滞后的状况。

（二）自然保护区管理体制机制有待进一步理顺。《条例》第八条规定，国家对自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。目前，我盟自然保护区由盟生态委负责综合监督管理，与《条例》规定的综合管理机构不一致，导致对上汇报协调不对口，对下管理难度加大。

（三）自然保护区保护与开发的矛盾还比较突出。随着科学发展观的贯彻落实，干部群众的环保意识、生态文明建设理念不断增强，但还存在轻保护、重开发的现象，保护和开发的矛盾还比较突出。一是自然保护区群众扩大生产要求与保护区管理要求不协调。目前，我盟还有不少牧民居住生活在自然保护区内，他们拥有耕地和草牧场的使用权，且对自然资源具有依赖性，但受自然保护区管理规定的限制，农牧民扩大生产范围，增加收入受到一定的影响。二是在部分自然保护区内开发建设问题还比较突出。开发建设项目主要涉及**草原国家级自然保护区、**自然保护区、****湿地自然保护区、**自然保护区。保护区内共有开发建设项目64个、耕地项目9处（63825亩）。按保护区功能区划分（详见表一），开发建设项目涉及自然保护区核心区4个、缓冲区1个、实验区59个【其中40个探矿企业（部分已退出，剩26个），由于部分探矿项目既涉及实验区，又涉及缓冲区、核心区，无法按功能区划分，暂时统计在实验区】，耕地项目涉及缓冲区高产饲料地1处（600亩），涉及实验区高产饲料地5处（22950亩）、基本农田3处（40275亩）。按建设项目种类划分，涉及矿产资源开发企业7个；探矿企业40个；工业企业3个，其中取得了环保批复的1个；旅游企业8个；风电项目3个，全部取得了环保批复；其他开发建设项目3个，其中取得了环保批复的1个，另外耕地项目9处（63825亩）。这些开发建设活动，除基本农田和实验区部分旅游项目外，均违反了《条例》第十八条、第二十八条和第三十二条规定的自然保护区核心区禁止任何单位和个人进入；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，禁止开展旅游和生产经营活动；实验区可以进入从事科学实验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍惜、濒危野生动植物等活动；在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施等规定。

（四）自然保护区科研监测工作薄弱。近年来，我盟2个国家级自然保护区与国家和自治区科研院所、高等院校开展了一系列科研监测工作，取得了一定科研成果，但是其余12个自然保护区由于没有建立起科研机构、没有配备科技人员、没有科研监测设施设备，致使科研监测工作长期无法开展。

（五）部分自然保护区面积偏大。我盟部分自然保护区设立年限较早，当时地方政府及相关部门对经济社会发展形势没有全面系统的预测和研判，对自然资源的开发利用没有全面科学的研究和规划，核定的自然保护区范围偏大，导致今天的开发建设受到限制。

（六）对自然保护区的功能、定位认识不足。一些地方政府和干部群众对自然保护区的功能、定位认识不足，自然保护区管理机构重视不够，编制和利用土地计划时没有按《条例》要求，征求自然保护区管理机构意见，导致出现违规审批和乱建现象。

四、几点建议

（一）理顺自然保护区管理体制。为更好地理顺上下级关系，强化各类自然保护区的综合协调和监督管理，建议按《条例》要求，恢复盟环保局负责全盟各级自然保护区的综合管理职能，履行其《条例》赋予的权利，强化其在自然保护区政策制定、发展规划、评审、监督等方面的主导作用。环保、林业、国土、水利、生态等行政主管部门，严格按照《条例》要求履行职责，在各自的职责范围内加强对各类自然保护区的业务指导和监督工作。建议自治区级以上自然保护区必须设置专门管理机构，明确旗县市（区）自然保护区主管部门和管护机构直接管理和管护的职责，加强调查普查、科研监测、宣传教育、规划实施、日常管护等工作。

（二）落实监管责任，加大管护力度。进一步明确旗县市（区）政府统一领导本地区自然保护区管理工作的主体责任，充分发挥其组织领导作用。盟旗两级环保部门和各有关行政主管部门要加强对自然保护区工作的监督检查，要建立健全自然保护区工作责任追究和工作目标管理制度，定期开展自然保护区专项执法检查和管理评估。同时，强化监督管护职能，充实管护队伍。参照实施草原生态补偿机制时，聘用草原专职管护员的做法，聘用专职保护区管护员，协助管理人员做好联防巡查，加强监管力度。

（三）加大自然保护区资金投入力度。根据国务院办公厅《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》文件精神，按照《条例》要求，将自然保护区的发展规划纳入地方国民经济和社会发展规划，并编制自然保护区的建设规划，制定有关类型自然保护区管理的技术规范，争取纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，切实加大自然保护区资金投入。建议逐步将各级自然保护区的管理经费纳入同级财政预算，保障必要管护经费，尤其在环保部约谈**草原国家级自然保护区的背景下，尽快按照《国家级自然保护区监督检查办法》（国家环境保护总局令[第36号]）、《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发[2010]63号）等法律法规、文件要求，将**草原国家级自然保护区、**国家级自然保护区管理运行经费纳入同级财政预算，切实加强我盟两个国家级自然保护区建设管理工作，充分发挥两个国家级自然保护区的模范带头作用，促进全盟自然保护区事业发展。

（四）严格执行相关规章制度。自然保护区内居住的农牧民，除了执行国家和自治区规定的管理自然保护区的法律法规外，要严格执行《**自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法》、《公益林生态效益补偿政策》和《关于加强天然打草场保护利用的指导意见》，以促进保护区草原生态的有效恢复。建议借助国家启动实施新一轮草原生态补偿机制，自然保护区的管理与草原生态补偿机制紧密结合，把自然保护区核心区划定为禁牧区，并明确四至界限，建设封育围栏。

（五）清除和规范保护区内建设项目。对自然保护区核心区和缓冲区内的建设项目要逐一建立台账管理，对项目建设背景、地貌景观破坏、环境污染等情况实地核查登记，采取法律和行政手段全面治理，清理一个销号一个，逐步实现核心区、缓冲区无任何建设项目。实验区内已建成的各项手续完备的工业企业、矿产开发活动等，进行区别处理，实验区内的工业企业，逐步退出保护区，在企业存缓期间应加强管理，其污染物排放超过有关规定标准的，应当限期治理，达标排放，已经对生态造成损害的，必须立即采取补救措施，恢复生态。位于实验区的矿产资源开发活动，不得改扩建，并限期退出自然保护区，并恢复植被。对保护区内违法项目限期责令关闭，拆除生产设施设备，并恢复原状。关于实验区内种植基地，除基本农田外，全部实行退耕还草。在实验区内已开展参观旅游活动的，严格按照《条例》规定程序报批。同时，要提高涉及自然保护区建设项目准入门槛，建设项目选址（线）确因重大基础设施建设和自然条件等因素限制无法避让自然保护区的，要严格执行环境影响评价等制度，涉及国家级自然保护区的，要严格按照环保部等十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号）要求，建设前须征得省级以上自然保护区主管部门同意，并接受监督。建立并规范建设项目占用自然保护区生态补偿制度，依据《**自治区环境保护局关于涉及自然保护区开发建设项目环境管理工作有关问题的通知》（内环办发[2006]49号）要求，项目建设单位应按照开发建设项目对自然保护区的影响以及恢复治理的需要，给自然保护区管理机构必要的经济补偿。

（六）加强自然保护区立法工作。为进一步加强我盟自然保护区建设管理，使自然保护区建设管理有法可依，按照《**自治区党委关于加强党委领导地方立法工作的意见》精神，在有条件的自然保护区开展立法研究工作。启动《****草原国家级自然保护区管理条例》修订工作，以适应自然保护区发展形势要求。开展**国家级自然保护区立法工作研究，并对我盟保护价值突出的自治区级、盟级、旗县级自然保护区开展立法工作研究，加强自然保护区法治工作建设。

（七）广泛开展宣传教育，扩大影响力。加强宣传教育，争取全社会关心、支持、参与、自然保护区的保护事业，对促进自然保护区的发展具有重要的意义。一是结合资源调查和科研监测取得的成果，开展影响大、有轰动效应的专题宣传。二是利用广播电视、报刊、杂志、互联网、微博、微信等媒体、媒介，反复宣传保护自然保护区的法律法规、规章制度和科普知识，进一步提高全社会保护意识，让所有单位和个人都知道人人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。三是为提高自然保护区的知名度，增强保护意识，对已确定的自然保护区的范围、界限，树立醒目的界标予以提醒。四是加强保护区场馆建设，通过陈列展出动植物标本、风光图片、民俗文化等一系列内容，形成一个集资源保护、科普教育、人文历史展现于一体的重要科普教育场所和旅游观光景点，充分发挥自然保护区的“环境保护基地”和“爱国主义基地”作用。

(八)加强自然保护区科研监测工作。自然保护区是保护自然环境和自然资源，拯救濒于灭绝的生物物种，进行科学研究的重要基地，对促进科学技术、生产建设、文化教育、卫生保健等事业的发展具有重要意义。自然保护区优越的自然条件，丰富的动植物资源，特殊的地理位置及典型的生态系统类型，对科研监测工作提供了非常好的科研基地。保护区积极主动与科研机构合作开展科研监测活动，掌握保护资源变化情况、发展趋势，挖掘其利用价值，定期提供监测数据及监测报告。通过科研技术，提高生产力，形成完善的保护管理、开发利用、科研和监测体系基地，实现野生动植物保护事业的良性循环，创造更大的经济、社会和生态效益。特别是草牧场利用，提高草地生产力方面，保护区应与在我盟科研监测多年的相关科研机构合作，充分利用和转化现有的科研成果，更好的为保护区建设和地方政府及有关部门提供决策依据。