（2）在某些情况下，事业单位在处理许多经济社会事务时比政府和企业更便利、更富效率；而在另一些情况下，事业单位在协调和沟通方面具有不可替代的优势。
（3）作为一个庞大的群体，我国的事业单位承载了巨大的就业量，并为政府和企业分担了巨大的社会负担。从我国实际出发，事业单位的这种功能决定了其存在的必要性和完全撤销的不可行性。因此，解决现有事业单位存在问题的方向不是取消事业单位，而是进行改革。
2.事业单位改革的指导思想
事业单位改革的总的指导思想是：遵循政事分开、事业单位公益化的方向，建立起适应社会主义市场经济需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。改革的基本思路是：按照事业单位公益性的基本要求，建立科学的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理。
10.4公共企业
10.4.1公共企业的性质及其分布
1.公共企业的性质
所谓公共企业，是指以公共利益最大化而不是以企业营利最大化为基本目标的一类特殊的企业。一方面，作为企业，它必须从事商品和劳务的生产与经营活动，在相当程度上以获取利润为目的，并承受来自市场的压力。另一方面，公共企业还具有不同于私人企业的“公共性”，这种公共性主要表现为：
（1）公共企业必须承担“公共性”社会责任。公共企业必须以社会利益为第一目标，并且当利润目标与社会目标发生冲突时，侧重于实现社会目标。
（2）政府能对企业的决策权进行干预。政府对公共企业的投资决策、人员安排及利益分配等，都具有一定的控制权和决策权，以保证公共企业的“公共性”宗旨。这使得公共企业与私人企业相比，自主权受到很大限制。
（3）国家作为股东，以出资的份额承担企业经营产生的利润或亏损，也就是说，这种利润和亏损都是“公共”的，而不是私人或企业的。
2.公共企业分布的领域
总体而言，世界各国的公共企业主要分布在以下一些领域：
（1）决定国民经济和社会发展的基础设施和公用设施领域，如邮电、交通等。
（2）基础工业领域，如矿山、能源、大型水利工程等。
（3）关系到国家经济命脉的一些支柱性产业，如钢铁、汽车、重化工业等。
（4）某些高科技产业。
（5）对国民经济起重要调节职能的部门，如中央银行和其他重要金融机构。
10.4.2公共企业的社会功能
公共企业的作用主要表现在以下几个方面：
（1）提供公共物品。政府部门提供公共物品或混合物品的一条重要途径是建立公共企业，如关系到国家安全的军事工业、造币工业等。
（2）实现产业结构调整。对于那些刚刚走上市场经济的发展道路、经济开始起飞的国家，采取政府财政投资的方式建立公共企业，大力发展基础设施，对于实现产业结构的协调，促进经济持续稳定发展可以起到积极的作用。
（3）缩小地区差异，保持社会稳定。政府可以在经济落后地区通过建立公共企业，发展基础产业、基础设施，来实现区域间的经济协调发展，这对于促进社会的政治稳定同样也具有重要意义。
（4）纠正自然垄断。对于自然垄断，如果政府不进行干预，那么自然垄断者就往往会通过控制产量，抬高价格来攫取超额垄断利润，从而损害消费者的利益。纠正自然垄断可以采取多种方式，其中，建立公共企业、进行公共生产是各国普遍采取的一种做法。
（5）缓解经济的周期性波动。由于公共企业直接受政府控制，在相当程度上实现了生产与经营的计划性，克服了一般私人企业在生产经营方面所具有的某种盲目性和无政府状态，因此公共企业的运营往往体现出反周期性的特点。
（6）强化政府的宏观调控作用。货币政策是当代市场经济条件下各国政府干预和调节宏观经济运行的主要政策工具之一，而国有银行则是政府实施有效的货币政策的重要机构。政府拥有强有力的国有银行体系，才可以通过其控制的国有金融机构直接调整信贷规模和结构，干预货币流通，从而实现某些货币政策目标。
（7）推进技术创新，提高科技水平。依靠国家力量进行投资，建立公共企业，可以在高新技术领域弥补私人企业人力、财力不足的缺陷，承担起大型科研项目的开发与应用，从而不断提高国家的科学技术实力，以及科技创新能力。

10.4.3政府对公共企业的管理
市场经济条件下，政府对公共企业的管理一般包括以下几个方面的内容：
1.政府有关部门以国有资产所有者身份行使所有者权能
公共企业的资产构成主要是国有资产。为了能对公共企业的国有资产进行有效管理，很多国家都建立了相关的国有资产管理部门和机构。总体而言，政府部门对公共企业的管理主要包括两方面内容：一是控制公共企业的重大人事权，由政府任免公共企业的董事和董事长、总经理等负责人，并对其业绩进行考核。二是控制公共企业的重大经营决策权。公共企业的重大财务活动，如资金的筹集、股票债券的发行、对外投资等都须经政府部门审批。
2.实行分级所有、分类管理
从纵向上看，国有资产隶属关系一般与国家预算体制直接挂钩，根据法律，不同企业分别为中央或地方所有，中央政府一般控制全国性的重要经济部门，而与地方相联系的公用事业则归地方政府所有。
从横向上看，则根据企业性质、财务关系等标准把公共企业分为两大类，即垄断性公共企业和竞争性公共企业，根据各自特点采取不同的管理方式。对于垄断性公共企业，政府多采取直接管理的方式，控制程度较高；对于竞争性公共企业，政府基本上不直接控制，而是给予企业充分的自主权。
3.严格依法管理企业
由于公共企业的委托代理环节极其复杂，为了保证公共企业的有效运营以及国有资产不流失，国家需要通过制定完备的法律法规来加强对公共企业的管理，而政府则必须严格依照法律来管理企业。比如，澳大利亚和新西兰等就通过制定专门的法律来规范对公共企业的管理。
4.实行严格的资产监督
为了保证国有资产安全，必须建立起严格有效的国有资产监管制度。监管包括：
（1）国会等立法机构对行政部门和企业的监管。国会的监管主要表现在：一是利用国会的立法权，提出政府管理企业和企业自身管理所必须遵守的基本原则，并以法律形式固定下来；二是对行政部门管理公共企业的具体行为进行监督。