第五章 行政组织

第一节   行政组织概说

一、行政组织的涵义

行政组织：行政组织可以从三个方面理解：⑴有广义、狭义之分。从广义上说是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。⑵有静态、动态之分。从静态上说是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说是指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。⑶有阶级属性和社会属性之分。从阶级属性上说是指占据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说是指国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。

二、国家行政组织的特征（简述国家行政组织的特征？）

⒈政治性；⒉社会性；⒊权威性；⒋法制性；⒌系统性；⒍发展性。

三、行政组织的基本要素（简述国家行政组织的基本要素？）

⒈法规制度健全；⒉组织目标明确；⒊人事调派恰当；⒋权责分配合理；

⒌财物数量适中；⒍运行机制有效；⒎行为方式优化；⒏价值观念整合。

四、行政组织的产生与成立（简述行政组织的产生与成立？）

行政组织的产生与成立：是指国家行政机关或机构的设置及其合法性，包括依据、效力、规程等基本问题。

⒈依据：①依据宪法；②依据法律；③依据行政裁量权。

⒉效力：①立法机关；②内阁；③立法机关与内阁。

⒊规程：①由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因；

②由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性；

③由立法机关或政府领导机关决定设置与否；

④由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立，并赋予其相应的公共权力。

五、行政组织的种类（简答）

⒈首脑机关；⒉职能机关；⒊幕僚机关；⒋咨询机关；⒌派出机关。

首脑机关：是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。

职能机关：又称本部机关、运作机构、实作机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。

幕僚机关：又称辅助机关、办公机关，是指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。

咨询机关：又称智囊机关、参谋机关，是指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证、较佳政策方案的行政机关。

派出机关：是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。

第二节 组织目标

一、目标的功用与层次（简答）

⒈目标的功用

⑴促进组织结构和权责体系合理化；

⑵建立考核的公平和客观的标准；

⑶增强组织的协调能力和整合能力；

⑷激发组织成员的工作热情和合作意识。

⒉目标的层次

⑴总目标；⑵分目标；⑶个人目标。

总目标：又称整体目标，是由组织最高决策层制定并通晓全组织、统率其他、全力以赴的主体目标。

分目标：又称机关目标、部门目标，是指政府之下各个行政机关的工作目标。

个人目标：是指行政公务人员个人的工作目标。

二、目标的合理化与特征

合理化的组织目标：是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标。

组织目标合理化的一般条件？

⒈社会承认；⒉组织能力；⒊团体状态；⒋成员意识。

行政组织目标的基本特征？

⒈规定性；⒉服务性；⒊复杂性。

合理组织目标的特征？

⒈目标明确；⒉目标一致；⒊目标组合。

三、目标管理

目标管理：是指由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

简述目标管理的概念？

⒈它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程；

⒉它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献；

⒊它是一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。

简述目标管理的性质？

⒈目标管理是参与管理的一种形式；⒉强调自我控制；⒊促使外放权力；⒋注重成果第一的方针。

成功实施目标管理的基本条件？

⒈整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度；

⒉各级管理人员比下级具备更高的协调、组织等技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处，有机配合；

⒊实行以精神激励为主、物质激励为辅的激励制度；

⒋目标管理从组织的高层管理部门开始。

第三节 组织结构

一、组织结构的性质（观察组织结构的主要角度？）

行政组织结构：是机关组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。

⒈结构与功能；⒉结构与职位；⒊结构与模式；⒋结构与差异。

二、管理幅度与管理层次

管理幅度：又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥、监督的下级人员或下级部门的数量及范围。

国家行政组织横向分工的基本标准？

⒈按功能划分；⒉按程序划分；⒊按地域划分；⒋按人或物划分。

管理层次：又称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。

三、行政组织体制

行政组织体制：即行政组织类型，是指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。

行政组织体制的基本类型？

⒈首长制与委员制；⒉分级制与分职制；⒊分权制与集权制。

首长制：又称部长制、独任制，是指行政权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。

委员制：又称集体制、会议制，是指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。

分级制：又称层级制、系统制，是指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。

分职制：又称职能制、参与制，是指横向划分部门的组织体制。

集权制：又称独立制、完整制，是指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为取决于上级指令的一种组织体制。

分权制：又称多元制、分离制，是指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。

第四节 组织原则

一、组织原则的形成与意义

行政组织原则：是为行政行为提供指导的一种基本论述，是使行政组织长期稳定、平衡、有效、充满活力的一系列的一般性或共同性的规范或法则，是行政组织机构设置所应遵循的范例。

构成组织原则的基本条件？

⒈理论前提；⒉理论概括；⒊理论规范；⒋社会价值。

二、组织原则的主要内容（论述）

⒈L.P阿尔福特的工商管理原则理论

⑴目标的原则；⑵权责一致的原则；⑶最高权威的原则；⑷权威系统的原则；⑸控制幅度的原则；⑹特殊注意的原则；⑺指派任务的原则；⑻权责确定的原则；⑼业务类同的原则；⑽组织成效的原则。

⒉L.厄威克的行政管理组织原则

⑴目标的原则；⑵相符的原则；⑶权限的原则；⑷专业化的原则；⑸控制幅度的原则；⑹协调性的原则；⑺明确性的原则；⑻平衡的原则。

⒊M.韦伯的理想行政组织的原则理论

⑴劳动分工的原则；⑵层级节制的原则；⑶公平合理的原则；⑷职业训练的原则；⑸法制的原则；⑹职业化的原则；⑺固定薪俸的原则；⑻奖惩制度的原则。

⒋行为学派的组织原则

⑴人格尊重的原则；⑵运用非正式组织的原则；⑶参与管理的原则；⑷优化人际关系的原则；⑸培养新型领导能力的原则。

⒌系统学派的组织原则

⑴整体性原则；⑵有序性原则；⑶结构性原则；⑷动态性原则；⑸相关性原则；⑹开放性原则；⑺最优化原则；⑻反馈原则。

⒍权变观的组织原则

一切以时间、地点和条件为转移。

三、我国国家行政组织的基本原则（简答）

⒈为民便民的原则；⒉完整统一的原则；⒊权责一致的原则；⒋精干效能的原则；⒌依法行政的原则；⒍适应发展的原则。

第五节 组织环境

简述组织环境？

⒈一般社会环境；⒉特定社会环境；⒊团体社会环境；⒋组织气候。

一般社会环境：是指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，它直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态、管理方式，其内涵和特征有：⒈文化；⒉技术；⒊教育；⒋政治；⒌法制；⒍自然资源；⒎人口；⒏社会；⒐经济；⒑国防。

特定社会环境：是指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。

组织气候：是指组织成员的个性、目标与组织目标融合与一致的一种变化过程，也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象，它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来。包括八个变数：⒈结构；⒉责任；⒊风险；⒋奖励；⒌人情；⒍支持；⒎冲突；⒏标准。

第六节 组织变革

一、组织变革的动力与过程

组织变革的动力：是指变革的推动力总是同时来自若干方面，并在交互作用的过程中推动变革的进行。

组织变革的主要动力？（简答）

⒈环境；⒉目标与价值观；⒊技术；⒋结构；⒌管理；⒍社会心理因素；⒎专家和专家群体。

组织变革的过程：是指在特定的社会环境和自我判断的交互作用下，经过一定的发展阶段，实现某种更新。

组织变革的一般过程？

⒈对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究；

⒉了解组织的问题所在，认识变革的必要性；

⒊确认变革的现实条件，尽可能克服不利条件或创造有利条件；

⒋找到解决问题的方法，确定变革计划和制定测量效绩的标准；

⒌根据已确定的方案具体实施变革；⒍对照计划予以反馈和评价。

二、变革的阻力与克服

㈠变革的阻力（组织变革的主要阻力？）

⒈利益差别；⒉习惯性；⒊认知。

㈡变革阻力的克服（克服变革阻力的经常性方法？）

⒈创造和谐的变革气氛；⒉力场分析；⒊广泛的参与；⒋建立群体规范；⒌强制力；⒍利用个人威望；⒎讲究领导方式和合理方式；⒏加强组织沟通；⒐加强革新性行为；⒑折衷妥协。

三、成功变革的一般条件（简述成功变革的一般条件？）

⒈组织面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，组织将无法继续生存下去；

⒉有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，规划和模型要适应当前的环境和未来的变化，同时要考虑诸方面的因素及其综合效应，要使组织目标和个人目标作最佳的配合；

⒊负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来；

⒋为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广；

⒌必须从组织外部引入新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃观念、启发创新思维，找到改善组织状况和提高组织效益的新途径；

⒍组织的领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现相互促进，同时要始终肯定人们的变革热情，支持人们提高组织效益的努力；⒎组织的管理人员应当了解和把握变革的阻力、主要矛盾所在、各种阻力之间的关系，并在此基础上正确地选择克服阻力的方法，有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。