浅议公务用车制度改革中涉及的个人所得税问题

随着公务用车制度改革地逐步推行，日常征管中所涉及的公务交通补贴个人所得税问题也摆在了我们的面前，为做好公务用车制度改革有关个人所得税税收管理工作，加强征管，堵塞漏洞，我们对如何做好公务用车制度改革所涉及的个人所得税征管进行了思考。

一、我国公务用车制度改革的概况

（一）公车的概念

《周礼·春官·巾车》曰：“巾车掌公车之政令”，郑玄注：“公，犹官也”，“公车”即“官车”。“公车”，在当代特指“公务车”。公务用车，简称公车，是指国家党政机关、企事业单位或社会团体用国家公共财政购置的，用于公务活动的需求、提高办事效率的车辆。

（二）我国公务用车制度改革的历史

我国的公务用车制度改革的历程可以分为中央层面的政策制度规范和地方各级政府的试水车改。

在中央层面，1994年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，1999年中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》，2004年国务院机关事务管理局颁布《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，2008年国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局发布《关于中央和国家机关进一步加强节油节电工作和深入开展全民节能行动具体措施的通知》，2011年《政府工作报告》中首次写入“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”的内容，将公车改革列入政府工作年度计划。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》向社会公布，方案中明确在2014年年底前基本完成中国中央和国家机关及其所属参照公务员法管理的事业单位公务用车制度改革，2015年年底前基本完成中国地方党政机关公务用车制度改革，用2至3年时间全面完成中国公务用车制度改革。

在地方，各地先后都对当前公车制度改革进行了积极地探索。1997年广东省东莞市是最早进行车改的地区，1998年2月黑龙江省大庆市率先在市直机关实行公车制度改革，1998年9月，中央启动部分国家机关和部门车改试点，并同时在北京、江苏、浙江、重庆、湖南等地试点。2004年进入全国性公车改革高潮，广东、江苏、北京、黑龙江等20多个省（区、市）试点公车货币化改革。2005年，杭州、北京等地公车改革在人民群众的质疑声中相继搁浅。2009年7月经过几年试点的浙江杭州正式启动市级公车改革，市局级以下干部一律取消专车，并向公务员发放车贴。2015年全国地方党政机关公务用车制度改革启动实施。

（三）《公务用车制度改革方案》中的参改范围

中共中央办公厅、国务院办公厅2014年印发公布的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》中明确，公车制度改革的参改范围为各级党政机关（包括各级党委、人大、政府、政协、审判、检察机关，各民主党派和工商联，参照公务员法管理的人民团体、群众团体、事业单位）。除了各级党政机关外，事业单位、国有企业和国有金融企业按照规范职务消费原则进行改革，对原符合车辆配备条件的岗位和人员，逐步按规定纳入改革，改革后不得再配备车辆。

二、公务用车补贴现行个人所得税税收政策

关于公务用车补贴，国家税务总局和宁夏地方先后各发布过两个文件来规范个人所得税问题。

（一）国家税务总局发布的税收政策

1999年4月9日国家税务总局发布《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》（国税发【1999】58号）第二条“关于个人取得公务交通、通讯补贴收入征税问题”规定：个人因公务用车和通讯制度改革而取得的公务用车、通讯补贴收人，扣除一定标准的公务费用后，按照“工资、薪金”所得项目计征个人所得税。按月发放的，并入当月“工资、薪金”所得计征个人所得税；不按月发放，分解到所属月份并与该月份“工资、薪金”所得合并后计征个人所得税。公务费用的扣除标准，由省级地方税务局根据纳税人公务交通、通讯费用的实际发生情况调查测算，报经省级人民政府批准后确定，并报国家税务总局备案。

2006年3月6日国家税务总局发布《国家税务总局关于个人因公务用车制度改革取得补贴收入征收个人所得税问题的通知》（国税函【2006】245号），进一步对基于公务用车制度改革的公务用车补贴、“私车公用”等涉及的个税问题进行了明确。该税收政策明确因公务用车制度改革而以现金、报销等形式向职工个人支付的收入，均应视为个人取得公务用车补贴收入，按照“工资、薪金所得”项目计征个人所得税但是，具体计征方法，仍按国税发【1999】58号文第二条的有关规定执行。

（二）宁夏地方发布的税收政策

2006年7月13日，宁夏回族自治区人民政府以《宁夏回族自治区人民政府关于个人因公务用车制度改革取得补贴收入征免个人所得税有关问题的批复》（宁政函[2006]123号）回复自治区地税局《关于个人因公务用车制度改革取得补贴收入征免个人所得税的请示》（宁地税发[2006]132号），文件中规定因公务用车制度改革而以现金、报销等形式向职工个人支付的收入，均视为个人取得公务用车补贴收入，按照“工资、薪金所得”计征个人所得税。实行公务用车制度改革单位向主管税务机关备案后，允许在个人所得额中扣除一定公务费用标准后征收个人所得税。具体扣除标准为：以现金支付的，每人每月扣除费用不超过1200元；凭票报销的，每人每月扣除费用不超过1800元。凭票报销的费用包括：燃油(燃气)费、保险费(个险、车险)、过路过桥费、停车费、养路费。

2016年1月11日，经自治区人民政府批复，自治区财政厅、自治区地税局联合发布《自治区财政厅

自治区地税局关于个人所得税税前扣除公务用车改革补贴的通知》（宁财发【2016】81号），通知中明确对党政机关和参照公务员法管理事业单位各职级工作人员按规定取得的公务交通补贴收入，在计算个人所得税税前据实全额扣除。

三、现行公务用车补贴个人所得税征管中存在的问题

（一）企业为员工发放的车补是否适用公务用车补贴税收政策

在稽查人员对企业进行稽查过程中发现，目前一些企业单位为加强企业管理，节约运行成本，同时解决企业员工私车公用的现象，根据企业管理需求制定了各类车补发放管理制度，同时作为企业员工薪酬的一个组成部分。在企业进行个人所得税全员全额代扣代缴明细申报时自行按照“国税发【1999】58号”和“宁政函[2006]123号”的相关规定进行了税前1200元的费用扣除。而税务人员认为“国税发【1999】58号”、“宁政函[2006]123号”是对关于个人因公务用车制度改革取得的补贴收入可在个人所得税税前扣除公务费用标准的政策依据，企业发放车补不属于公务用车制度改革补贴收入，不应适用该政策依据。那么企业单位发放的车补是否属于“个人因公务用车制度改革取得补贴收入”？是否适用“宁政函[2006]123号”个人所得税税前定额扣除公务费用标准的政策依据？这两个问题在企业财务管理人员和税务执法人员中因对个人所得税涉税政策的字面和文义的理解不同而产生了分歧。

企业财务管理人员认为企业经营管理活动相对于企业职工个人来说就是公务，企业发放车补也是基于企业解决“公车私用”等问题而进行的“公车改革”。总局下发的“国税发【1999】58号”和“国税函【2006】245号”均是对个人取得公务交通补贴个人所得税的计税政策，而“宁政函[2006]123号”是对“国税发【1999】58号”中个人所得税政策执行的具体规定，且上述三个政策均未对文件中所述的“企业”、“单位”范围予以明确，没有特指是哪些企业，所以企业财务管理人员认为只要发放的是个人公务用车补贴均可以适用上述三个个人所得税政策。

我们税务人员认为，从“公车”是指国家党政机关、企事业单位或社会团体用国家公共财政购置的概念来看，非国有企业拥有的车辆因其是用企业资金购置是不符合“公车”的定义的。从上述我国公务用车制度改革的历史来看，我国无论是中央层面还是地方层面均是各级国家党政机关为了减轻财政负担，提高办事效率而进行的改革。从2014年中央颁布的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》及其文件解读来看，我国除了各级党政机关外，事业单位、国有企业和国有金融企业逐步按规定纳入改革，对于除此以外的企业是不包括在公务用车制度改革参改范围的。所以，我们税务人员认为除事业单位、国有企业和国有金融企业以外的企业是不适用个人所得税税前扣除公务费用标准的政策依据的。但是因为现行涉及公务用车补贴的个人所得税政策文件中所述的“企业”、“单位”范围没有明确规定，且从网上查询其他省市公务用车补贴个人所得税政策的执行，各省市执行政策情况不一，有部分省市企业发放车补适用了“国税发【1999】58号”文件规定进行了个人所得税税前扣除，有部分省市规定企业发放车补全额计征个人所得税。税务人员目前只能通过个人对政策的理解来判定企业发放车补是否适用个人所得税税前扣除公务费用标准的政策，而没有具体明确的政策文件规定可以引用，造成此问题存在执法风险的隐患。

（二）公务用车补贴税前扣除政策不一致导致税负不公

从全国各地公务用车补贴个人所得税政策执行情况来看，由于部分省市规定了税前扣除标准，企业发放车补允许适用“国税发【1999】58号”文件规定进行个人所得税税前扣除，有部分省市没有规定税前扣除标准，企业发放车补全额计征个人所得税，这就使得同一项收入由于处于不同的地区而适用不同的个人所得税政策，从而导致承担了不一样的税收负担。从我区制定的两个公务用车补贴个人所得税政策来看，“宁政函[2006]123号”规定：现金支付的，每人每月扣除费用不超过1200元；凭票报销的，每人每月扣除费用不超过1800元。“宁财发【2016】81号”规定：党政机关和参照公务员法管理事业单位各职级工作人员按规定取得的公务交通补贴收入，在计算个人所得税税前据实全额扣除。在实际操作中，企业多使用“宁政函[2006]123号”规定，税前扣除标准每月可到1800元，行政事业单位多使用“宁财发【2016】81号”规定，按职务级别高低为依据发放给个人的交通补贴，每月可全额税前扣除。这就导致企业职工和行政单位职工同是我区个人所得税纳税人，但由于公务用车补贴税前扣除标准不一致，将使得月收入相同的两个人在无其他税收因素影响外，仅因公务用车补贴适用税前扣除标准不同而承担不一样的税收负担,从而造成同一地区纳税人税负不公的现象。

四、对公务用车制度改革个人所得税的工作建议

（一）根据公务用车制度改革的不同情况制订相应的税收政策

由于公务用车制度改革是一项涉及到国家与个人利益关系问题，如何处理好这种关系对顺利实施公务用车制度改革有关个人所得税的征管事关重大。针对事业单位和企业车改涉及面广，情况更为复杂，而现行税收政策对企业发放车补适用政策范围不明确，容易引起日常征管中税务机关和纳税人的纠纷。因此，我们认为为了减少税企因政策不明确而引起的纠纷，同时公平税负，避免企业将车改补贴标准福利化和发放范围扩大化的倾向，当前公务用车制度改革税收征管的重中之重是尽快出台个人所得税公务用车费用相关配套税收政策，尽快明确政策适用范围、税前扣除标准及公务用车制度涉改发放车补人员范围，为税收人员日常征管执法提供政策依据,维护税法的严肃性和刚性，减少税企因政策不明确而引起的纠纷。

（二）规范公务用车费用备案审核相关资料

为了有效监管个人所得税税前扣除政策履行情况，“宁地税发[2006]132号”中规定：“实行公务用车制度改革单位向主管税务机关备案后，允许在个人所得额中扣除一定公务费用标准后征收个人所得税。”经我们查阅现行所有关于备案减免的文件、流程规范，均没有对个人所得税税前扣除公务费用备案资料事项的相关规定，未明确该项征管操作应备案哪些资料。在现实征管中企业仅用自行制定的薪酬管理办法作为备案资料，随意性较大，缺乏有效监管措施。我们认为按照《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》文件解读中企事业单位的工作性质和行政机关有很大差别，涉及公务出行的人员范围有限。推进改革首先要按规定严格确定涉改人员范围，改革后也不是像机关车改那样统一发放公务交通补贴，而是要根据各单位实际，采取报销公务交通费用、发放公务交通补贴等不同方式，要避免将车改补贴标准福利化和发放范围扩大化的倾向的车改指导意见。全区应尽快规范公务用车费用备案资料，规范个人所得税税前扣除费用备案减免征管操作，以便于税收征管人员更好地履行审核监管职责，降低税收执法风险。

参考资料： 《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》

及文件解读（中华人民共和国中央人民政府

网）