浅析开展社会保障资金审计的风险与对策

在我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善的过程中，社会保障功效逐渐被全社会认可。党的十六届六中全会提出了逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十八大进一步阐述了我国社会保障建设的目标，即到2020年基本建立覆盖城乡居民社保体系，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。社会保障与国家经济社会发展紧密相联，与人民群众根本利益直接相关。继续发展完善我国现行社会保障体系，对于实现国家经济可持续发展、保持社会稳定具有十分重大的意义。

一、开展社会保障的审计工作的意义

社会保障工作是一个巨大的系统工程，关系到全体人民的切身利益，我国社会保障体系的建设不断向广度和深度推进，社会保险监管机制随着社会保障体系建设的全过程不断发展，社会保障审计是国家审计机关通过对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保险基金、各种民生资金的财务收支的真实、合法和效益以及政策执行过程与结果依法进行的审计监督。社会保障审计是社会保险监管机制的重要组成部分，是政府审计机关重要的职责之一，社会保障事业的发展对社保审计提出新要求，刘家义审计长指出审计工作的重点：“要揭示关系人民群众切身利益的问题，促进改善民生，建设和谐社会；要揭示重大的体制性障碍、制度性缺陷等问题，促进深化改革，完善制度，健全法治。”

社会保障审计只有随着社会保障体系的建设的发展而发展，才能充分发挥审计在社会保障体系的建设中的“免疫系统”功效，在促进国民经济发展，维护人民群众根本利益，构建和谐社会中发挥重要作用。

1、开展社会保障的审计是构建和谐社会的保障

社会保障是社会文明进步的产物，社会保障制度是构建和谐社会的重要内容，体现了党和政府对人民群众的关心，也是人民群众共同享受改革开放伟大成果的重要举措。社会保障资金关系到人民群众的生活保障与发展需要的基本利益，只有强有力的监督管理机制才能保证其不受侵蚀，开展社会保障审计，就是要从维护人民群众的根本利益出发，通过充分发挥审计职责，保证社会保障资金的安全与完整，防止资金流失，促使社会保障制度切实维护广大人民群众的利益，促进社会保障体系不断完善，为构建和谐社会作贡献。

2、开展社会保障的审计是落实科学发展观的体现

科学发展观是中国共产党人从实践中升华出来的共产主义理论精髓，是审计工作的灵魂和指南。科学发展观不是空洞的理论，需要在工作中得到检验和发展。社保审计是国家社保体系建设中的免疫系统，社保审计工作直接与人民群众基本生活权益相联系，要树立科学的审计理念。在科学发展观的指导下建立“民本审计”的理念，听取人民群众对基本生活权益要求和愿望，将社保审计作为审计部门服务于宏观决策、践行构造和谐社会的重点任务，才能深入思考审计的本质，反映民生要求，推进社保体系建设、维护民生促进发展，为政府宏观决策提供参考依据。同时，通过社保审计的成果，充分发挥免疫系统作用，推进科学发展观在实践中得到再升华、发展和完善。

3、社会保障的审计工作是完善社会保障体系的保证

社会保障是我国政府为保障劳动者老有所养、病有所医而建立的社会保障救济制度，我国社保覆盖人数多，覆盖面广，资金规模大，情况比较复杂，需要专业化的社保审计机构协助社保经办机构进行管理。通过社保审计的外部监督反映出社会保障救济制度中的薄弱环节，反映社保覆盖范围的盲区，反映人民群众的切身需求，从而提出切实可行的审计建议。促进社会保障相关的法律法规的完善，使社保工作依法办事，规范工作，将社保审计的监督和服务功能相互融合，为发展完善社会保障体系服务。

二、我国社会保障体系的发展状况

我国社会保障体系的建构与发达国家相比起步晚，上个世纪80年代起经过改革开放，我国国民经济有较快的增长，政府才开始探索建设规范的社会保障体系，陆续出台了一系列社会保障政策法规。经过十多年的强化建设，社会保障体系基本成型。

目前，社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等子系统组成，其中社会保险是社会保障体系的核心，社会救助是社会保障体系的最低层次，社会福利是社会保障体系的最高层次。在城镇职工中五项社会保险制度、城镇居民医疗保险、农村新型养老保险、新型农村合作医疗制度、最低生活保障为重点的城乡社会救助体系等基本形成并逐步完善，我国社会保障覆盖面正在逐步扩大，待遇水平逐步提高，社会保障的领导、管理、服务和监督由多头分散的格局向集中管理转变，社会保障政策制度不断推陈出。社会保障覆盖面由城市职工向城市居民、从城市向农村扩展，在社会养老保险、医疗保险等方面已经建立了高效的服务管理网络，推行一体化的社会保障管理。全国“金保工程”的推进，社保信息化正从分散化管理向集中管理迈步，社保业务系统在本地化管理的基础上，能以省为单位统一社保标准规范建设，使社保数据采集监管、联网监测、决策等得到联动，进而制定全国统一标准规范的社会保障管理体系，为各业务系统之间、各地区之间的信息共享奠定基础。在社会保障机构设置上，社会保障的行政管理机构、经办机构和监督机构组成的分工明确、职责不同的管理系统，基本实现社会保障的社会化、法制化管理。

我国社会保障体系的发展就是要树立全社会共同参与社会保障事业、全体人民共享改革发展成果的社会保障理念。坚持社会保障水平与经济发展水平相适应，把人人享有基本生活保障作为优先目标，建立多层次、广覆盖、惠及全民的社会保障制度，努力实现优先目标，为完善中国特色社会保障体系奠定基础，维护好人民群众的社会保障权益。

三、新形势下开展社会保障审计的困难和风险

社会保障体系的高速发展对社保的审计工作也提出了更高的要求。目前，国家机关进行社保审计更多关注的是社会保障体系核心中的五项社保基金范畴，只有在特殊情况下才涉及社会救助层次。在传统思维模式下，社保审计工作局限于查找社保基金筹集、管理、分配、发放等环节中存在的违规违纪问题，普遍存在审计力量小、审计监督受到制约、审计技术组织方式不先进等方面的困难和风险。新形势下社会保障的审计工作的困难和风险主要体现在以下几点：

1、审计力量与社会保障审计工作的规模发展不相适应

社会保障体系包括养老、失业、医疗、工伤、生育等生活保障类型，包括住房公积金、廉租住房建设等住房保障类型，包括救灾、救济、扶贫等社会救济类型，还包括残疾人救助、社会福利事业等法律、法规和规章规定的其他特殊保障类型等，具有覆盖面广、资金量大、政策性极强的特点，资金的使用一般有特定范围和对象，经办机构与管理环节多。因此社会保障审计工作量大，审计人员在审计工作重点往往只能关注各类社保资金的财务收支方面，无法深入调查社保政策制定、社保待遇审核等管理核心环节，我国社保体系种类多、资金量大、涉及面广的特点，与社保审计人员少的现状存在矛盾，现有审计力量不能满足全面监督社会保障体系建设发展的要求，社保审计人员素质要实现全面转型。才能保证社保审计工作的质量,切实维护人民群众的社会权益,为构建和谐社会服务。

2、社保法律法规原则性条款多，缺乏量化标准数据，对审计事项的判断、定性、评价造成一定的难度

社会保障体系建设速度发展快，各种社会保障类型不断增加，社会保障的范围不断扩大，相关的社保政策法规也不断出台，但是现行的社保政策法规中原则性条款多、部门规章多，缺乏量化标准数据，审计工作人员虽然了解相关的政策法规，但是对一些缺乏操作性的具体事项难以作出准确判断，导致审计定性、评价难，特别在一些部门规章中，未覆盖所有可能出现事项的可能性，实际工作中也有一些合情合理而不合法的现象，在给审计判断带来了一定的困难，同时被审计单位往往具有政策解释权，对审计处理依据不明确，审计处理处于不利地位。由于社保法律法规原则性条款多，缺乏量化标准数据，对审计事项的判断、定性、评价造成一定的难度。

3、运用计算机技术等先进的审计手段不足制约了社保审计的效率

社会保障工作直接面对基层，社保种类繁多、情况复杂、数据量大、涉及面广，各类社会保障资金管理方式和手段日益先进，有关部门和单位利用“金保工程”、“金财工程”等计算机信息管理系统以及自行开发的信息管理系统对社保工作进行管理，社保管理工作数字化、信息化水平不断提高。社会保障审计环境发生了巨大变化，传统的审计技术方法已不能满足审计环境信息化发展的要求，虽然国家审计署开发出“金审工程”计算机审计实施系统，在社保审计方面，利用计算机审计尝试和探索取得了一些成果和经验，但是，在审计实践中还没有专门的审计软件直接与各类社保管理数据库联网，不能直接利用原始的社保数据进行适时监督，需要经过数据的采集和转换过程，广大基层审计人员尚不能完成社保信息数据的采集和转换过程，同时普通审计软件无法容纳和管理社保管理信息数据，因此社保审计不能充分利用计算机，对各类社保资金进行充分和适时监督，影响了社保审计的效率。

4、来自社保审计外部环境的不利影响

社保工作具有覆盖面广，资金量大、政策性强的特点，有关部门虽然表示尊重审计监督，但存在对社保审计工作的重要性认识不够，自觉接受监督的意识不强，认为审计监督就是“找茬”，对审计配合不力。同时，少数领导对社保政策法规了解不够，有些违规使用社保资金的问题与上级领导有关。

社保审计与民生问题联系紧，敏感程度高，地方政府比较重视经济发展和社会稳定，为了地方利益和面子，在经济发展、维护社会稳定与审计监督之间，某些地方的政府对审计发现的社保工作中存在的问题，要求进行内部消化，审计出的问题对被审计单位的触动不大，整改工作避重就轻、流于形式，整改力度不大。

审计机关在本级人民政府领导下履行职责，有些上级审计机关交办的整改任务，往往又要本级审计机关进行协调，被审计单位整改不主动，本级审计机关的压力比被审计单位还重，在行使审计工作时会受到影响。由此，社保审计工作有“三难”，即工作开展难、反映问题难、督促整改难。

四、创新开展社会保障审计工作的建议

社保工作直接关系到人民群众的根本利益，关系到社会稳定的问题。社保审计要适应形式发展，审计人员要有切实维护人民群众权益的审计意识。要加强社保审计人员队伍建设，有效增强审计力量，促进社保审计监督系统法制化规范化建设，开发社保专业计算机审计技术，创新社保审审计工作的组织方式，拓展社保审计的思路，对社保工作中薄弱环节进行预防性审计监督。审计监督要与社保工作同步，对社保管理，社保资金运行过程进行审计监督，在社会保障政策制度设计上为有关部门参考和决策依据。要充分发挥“免疫系统”功能，为健全、完善、规范社会保障体系服务。主要的创新工作思路包括：

1、加强社保审计人员队伍建设，有效增强审计力量

社会保障覆盖了广大人民群众的切身利益，社保资金的安全完整关系到社会的稳定，社保工作的规范关系到社会的公平正义。因此，社保审计工作必须要有强烈的政治责任感和历史使命感，这就首先要求社保审计人员提高政治修养，加强政治理论学习；其次，社保审计人员需要迅速掌握和更新社保知识，全面掌握社保的法律、法规等政策规章，熟悉理解社保业务知识，要培养熟悉社保业务精通审计的工作骨干，要定期对社保审计人员进行理论培训和业务实践培训，使审计人员不断更新和充实自己的相关知识。

社会保障工作涉及面广，随着社保体系建设的发展和社保资金规模的增加，审计人员也不可能做到全面掌握所有的社保政策和业务，现有审计力量不能满足全面监督社会保障体系建设发展的要求，必要时需要合理借用外力，在社保审计工作中聘请完成审计项目所需要的专业人员，增强审计力量，拓宽审计思路，提升审计水平和质量。通过提高社会保障审计队伍综合素质和充实社会保障审计力量，促使社保审计工作上升到一个新的台阶。

2、促进社保审计监督系统的法制化、规范化建设

要适应社保体系建设的新形式，在外部要加快制定和完善社会保障法律法规，增强社会保障政策的强制性、规范性、稳定性。社保审计是国家强制实施的社保监督制度，必须有完善的法律法规作保证。只有这样才能解决社保审计工作中遇到的政策执行随意性大、制度稳定性差的问题，解决审计人员无法可依，受制于人的尴尬局面。

要加强社会保障政策的规范化建设，按照社保体系建设的进展情况，建立社会保障审计协同监管机制和专业化的社保审计体系。在审计机关内部建立的专业社保审计监督规范，特别要在规范审计目标、实施方案、风险评估、证据分析、报告结构、审计证据、审计程序等审计质量控制前提下，针对社保管理工作的不同环节，用系统论的观点和方法进行审计，建立一套完整的审计评价标准，建立一套科学化和专业化的、先进的、可操作的社会保障审计流程。只有建立具有专业特色的社保审计操作规范，才能确保社保审计工作的科学性、完整性和指导性。

3、开发社保专业计算机审计技术，提高社保审计的工作效率

随着计算机网络技术的不断成熟，要适应社保审计工作的需要，开发社保体系中不同专业子系统的专用审计软件。要积极创新，探索开展对社保业务系统和业务数据进行计算机辅助审计的新方法，建立涵盖社保体系的专用审计数据库，建立社保审计对象的基本信息库和保障范围的业务数据库，建立具体的量化考核指标。

要对社保管理信息系统进行测试，关注其计算机信息系统内部控制制度的可靠性。要审计和评价社保管理信息系统的安全性和高效性，审计人员通过计算机联网和专用社保审计软件，采用远程即时式审计等方式，实现对社会保障工作各环节的全覆盖，进行远程审计监督，及时对社保管理信息系统的安全性与工作的规范性进行评估，提高社保审计工作的效率、质量和水平。

4、创新社保审计工作的组织方式

保工作敏感性强，地方审计机关受体制的局限，社保审计有“三难”，即工作开展难、反映问题难、督促整改难，因此要较好地解决社保审计“三难”情况，在组织社保审计工作实施方式上要有所创新。

要打破地域界线，上级审计机关统一组织部署、统一审计方案、统一人员调配、统一技术方法、统一成果运用、以审计工作方案为纽带，以信息化手段为支撑，实行“上审下”、“同级审”与“交叉审”相结合的工作组织方式，实现组织方式上的“点”“面”结合，既分工又合作，既责任明确，又强调效率。这样一种组织模式，增强社保审计监督力度。特别是在社保审计中开展“上审下”和“交叉审计”组织方式，受地方政府的干扰少,有利于全面系统揭示社保工作中存在的问题，有针对性地提出审计建议才会引起被审计单位的高度重视，有利于加大当地党政领导督促整改的力度，同时，能够有效地整合审计资源，适应社保体系建设一体化的新形势，锻炼社保审计队伍，加大审计监督力度，提高社保审计工作质量。

5、拓展社保审计意识，对社保政策的执行绩效进行审计

随着对社会保障的审计工作的新的定位要求，传统的查错纠弊审计目标只能满足社会保障资金安全，不能满足社保体系建设发展的新要求。社保审计不仅仅局限于对社保资金的真实性、合法性和合规性进行审计，要转变审计工作思路，合理确定社保审计目标，应该以社保制度政策执行和绩效为对象，以社保资金的真实、安全、规范为切入点，以社保政策制度执行过程为主线，在全面了解和掌握社保资金的总体情况的基础上，对社保资金的筹集、使用和管理、社保工作各环节、社保政策的执行情况等进行评价，关注社会保障政策执行和绩效情况，反映社保体系建设中存在的体制上和制度上的缺陷，对社会保障体系的建设进行预警监控，有效地发挥社保审计监督作用，促进建设科学的社会保险监管机制，促进社会保障体系建设不断发展和完善。

我国的社会保障体系建设是改革开发后起步的，经过十几年的建设，社会保障体系基本成型并逐步完善，各项社会保障覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高。社保体系的发展对社保审计的要求也越来越高，社保基金审计不能仅局限于查错纠弊，更重要的是从管理上、制度上发现和揭露问题，服务社会保障体系的完善。社保审计要适应社会保障体系建设的形势，能够关注各项社会保障政策执行落实情况，不断改进审计方式方法才能全面，揭示社会保障政策执行过程中存在的弊端以及制度缺陷。微观审计与宏观分析相结合，着力从制度和管理上揭露分析问题，查找管理上、制度上和体制上原因，提出有针对性、切实可行的审计建议，为宏观决策提供依据，切实为贯彻中央宏观调控政策服务，促进社保管理制度和社会保障体系的建设不断健全完善，为构建社会主义和谐社会作出贡献。