司法行政在法治建设中的地位与作用研究

内容摘要：“法治**”建设是我市贯彻中央依法治国方略的具体实践，是依法治市工作的深化和发展。司法行政机关是“法治**”建设的重要力量，在法制宣传和公平司法等方面具有主导性、基础性、服务性和保障性的地位和作用。本文从调查问卷、基层座谈、工作实践等入手，简要阐述了我市司法行政在“法治**”建设中的地位与作用，对其中存在的问题进行了分析研究，并提出了相应的对策建议。

关键词：司法行政 法治** 地位作用

法治是治国理政的基本方式，法治进步是社会文明的重要标志，法制健全是社会长治久安的根本保障。如何在地方法治建设中找到司法行政机关应有的位置、发挥应有的作用、体现应有的价值，进一步提升司法行政机关的地位、扩大司法行政工作的影响力，是我们地方司法行政机关面临的重要课题任务。近年来，**市司法局课题组在工作实践基础上，通过走访座谈、发放问卷等形式，深入研究**司法行政在“法治**”建设中的地位和作用，以期通过充分发挥司法行政职能优势，在“法治**”建设中有新地位、新作为、新突破。

一、司法行政在“法治**”建设中的地位和作用

深化“法治**”建设是我市贯彻中央依法治国方略的具体实践，是落实市委“法治**”建设的重大举措，是依法治市工作的深化和发展。无论从司法行政机关自身的职能特点还是“法治**”建设的内涵来看，司法行政机关都具有独特的优势，在法制宣传和公平司法等方面具有主导性、基础性、服务性和保障性地位和作用，是建设“法治**”的重要力量，在推进法治建设中承担着重要职责。

（一）从法制宣传的性质特点来看，司法行政在“法治**”建设中具有主导性的地位和作用

习近平总书记强调，全面推进依法治国，必须坚持全民守法。要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，传播法律知识，培养法律意识，在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。司法行政机关是法制宣传教育主管部门，其主要工作职责之一就是“组织领导开展法制宣传工作”。从我市多年的法制宣传教育的实践来看，法制宣传往往具有政府主导性、社会多样性、基层公益性等特点。从政府的主导性特点来讲，司法行政机关作为政府的重要职能部门，是法制宣传教育的协调者、组织者、推动者，在法制宣传教育工作中具有举足轻重的地位，发挥着主导型、基础性的作用。**市成立了由市委副书记任组长，市委常委、常务副市长，市委常委、宣传部长，市人大、政协等相关领导为副组长的市“六五”法制宣传教育工作领导小组，全面提升对法制宣传教育工作的组织领导。每五年制定规划，作出决议，每年度制定工作要点，由市两办转发。全市各地、各部门都相应建立组织机构，基本形成党委领导、政府实施、人大政协监督、全社会共同参与的领导体制。同时，大力开展“法律八进”宣传活动，着力抓好重点对象学法用法，大力加强法治文化建设，高度重视法治实践等，取得较明显的成效。从社会的多样性特点来讲，作为一种面向全社会的教育活动，法制宣传教育的对象众多，分布在各个社会阶层，具有多样性的特点，法制宣传对象的多样性，产生了对法制宣传教育需求和接受的多样性，需要在工作中针对不同对象群体的特点，进行分类指导，增强宣传的针对性。“六五”以来，**市各级司法行政机关依托“法律八进”，组织、协调相关单位先后开展了**市“深化‘法律八进’服务科学发展”和“深化‘法律八进’推进依法治市”等法制宣传教育主题活动，通过电视专栏、知识竞赛、图版展示、法制文艺、法律咨询等多种形式，在各行各业掀起学法热潮。从基层公益性特点来讲，国家机关、事业单位和社会组织，有义务运用各种资源，公开、免费向公众宣传法律、法规和相应政策，社会公众接受法制宣传服务必须是无偿的。而法制宣传教育作为一项社会事业，资金保障是工作顺利开展的重要保证。**市司法行政机关在开展日常法制宣传活动的同时，还根据本地实际，开展“南湖先锋——律师服务经济社会发展”、支持浙商创业创新、服务全市民营企业“二次创业”、“三改一拆”、水环境治理等专项行动，组建专业服务团（组），开展法制宣传和法律服务。依托“一村一社区一法律顾问”等载体开展法制宣传教育，将法制宣传作为村（社区）法律顾问的职责之一，进行针对性地宣传。并根据具体实际，通过政府购买法律服务的方式，解决法制宣传、法律服务进村（社区）入户难的问题。

（二）从维护公正司法的角度来看，司法行政在“法治**”建设中具有服务性和保障性作用

习近平总书记强调，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。全面推进依法治国，必须坚持公正司法。司法行政机关承担的律师、公证、法律援助、司法鉴定、司法考试等工作职能，直接参与司法活动或为活动提供保障，对于实现公正司法具有十分重要的作用。一是律师工作。律师是司法活动的重要参与者，是实现司法公正的重要力量，律师通过依法参加诉讼活动，促进司法机关正确适用法律，维护法律的正确实施。同时，司法行政机关还可以通过组织引导律师队伍参与社会矛盾的化解、参与各级政府部门领导信访接待等活动，推动矛盾化解、信访事项在法治的轨道上得到妥善解决。去年以来，全市律师调解处理各类纠纷案件2245件，办理法律援助案件5862件。二是公证服务工作。公证机构作为社会主义法治的证明机构，是维护公正司法的重要力量，充分发挥公证在司法活动中的证据效力和强制执行效力，对提高司法效率，促进司法公正具有十分重要作用。如全市“三改一拆”行动开展以来，我市公证机构发挥职能优势，广泛开展涉及“三改一拆”的证据保全、现场监督、拆迁协议、安置分配等公证事项。三是法律援助工作。法律援助也是促进司法公正、维护社会公平正义的一支重要力量，它通过为受援人提供法律专业服务和帮助，对权益受损的当事人给予司法保护，确保每一个社会成员的正当权益和合理诉求公平地得到保障和维护。近年来，我市不断探索创新法律援助方法载体，率先在全国开通了“12348”法律援助掌上服务平台，手机用户随时随地可一键享受法律援助“全天候”的便民服务，为促进司法公正提供了有力保障。四是司法鉴定工作。司法鉴定关乎公平正义、法律威严和司法形象，司法行政机关通过创新服务方式，维护当事人利益，提升了鉴定公信力，维护了社会公平正义。比如2011年，我市在全省率先推出司法鉴定入驻各县（市、区）司法行政法律服务中心举措，切实方便了群众，使老百姓在家门口就能享受一站式服务，有效防止了恶性竞争、打击黄牛，也切实保护了当事人权益。五是司法考试工作。司法考试则为国家选拔和储备高素质法律专业人才，促进法官、检察官、律师、公证员等法律职业人员职业化、专业化水平不断提高，为实现司法公正提供人才保证。

（三）从维护平安和谐的角度来看，司法行政在“法治**”建设中具有基础性作用。人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纠纷的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为“东方经验”，在“法治**”建设中具有基础性作用，为“法治**”建设提供和谐稳定的社会环境。近年来，我市在全省率先设立以人民调解为基础的“大调解”工作体系，构建集预防、发现、受理、调处、化解为一体的矛盾纠纷调处体系，先后建立医患、交通、劳资、新居民等行业性专业调委会99家。组织开展“争当人民调解能手”和星级调委会、等级调解员评选活动，人民调解的质量和公信力不断提高。2009年至2013年上半年，全市累计受理各类纠纷122004件，成功调处120744件，调处成功率达98.9%，确保了当事人合法权益，营造了和谐稳定的发展环境，我市连续八年被评为“平安大市”。近年来，我市充分发挥市特殊人群工作组组长单位作用，重点抓好社区矫正人员、刑释解教人员等特殊人群管控。开展社区矫正查脱管、查漏管、查再犯新罪等“三查”活动，去年以来，已开展联合走访1822人次、联合检查17次、联合处突学习（演练）8次。推进刑释解教人员过渡性安置基地建设，安置率98.02%，帮教率99.16%。近年来，我市积极开展基层依法治理建设。以“民主法治村（社区）”创建为抓手，按照“全面推开，逐年深化，整体推进”的要求，在加强领导、建立机制、强化指导、创设载体、注重结合上下功夫，全市已建成市级“民主法治村（社区）”346个，省级“民主法治村（社区）”75个，全国“民主法治示范村”6个。积极开展律师担任村（社区）法律顾问活动，全市村（社区）法律顾问聘请率100%，为“法治**”建设打下了良好的基层基础。

二、当前“法治**”建设中存在的几个问题

前不久，课题组在全市（含五县两区）范围内开展了“法治**”建设情况问卷调查和走访座谈。问卷共发放1000份，回收980份，回收率为98%。

问题主要涉及公民法律意识、法制宣传开展情况、司法公正情况、政府依法行政情况等（详见表格略）。

本次调查的被调查者年龄在18-65周岁之间，涉及工人、农民、学生、公务员、外来务工人员等。从调查的情况来看，我市“法治**”建设的总体情况良好，被调查者具有一定的法律知识或对法制信息、法律案件感兴趣的人占95%，说明近年来我市民众的法治意识和法治素养有较大的提高，法律需求也较为迫切。对我市法治环境的总体满意率达93%，说明我市的法治环境总体较好。

当然，在取得成绩的同时，我们也应看到，在“法治**”建设中还存在着一些的问题，需要各级司法行政机关在自身职能范围内加以改进和完善。

1、法制宣传教育的实效还有待进一步提高。在“您认为本地政府对法制宣传教育重视吗？”问卷中，88%的民众认为本地政府比较重视法制宣传教育工作，但也有12%的民众认为本地政府不重视法制宣传教育工作，说明我市一些地方领导重经济轻法治的现象还有一定程度的存在。在“您觉得近年来我市法制宣传教育的成效如何？”问卷中，86%的民众认为成效明显或比较明显，但也有14%的民众认为成效不明显，说明虽然我市法制宣传教育做了大量工作，也取得了不少成绩，但与民众的期待和愿景还有一些差距和不足。

2、公民对司法公正的信心还有待进一步提高。在“您认为法律是公正的吗？”问卷中，有近20%的民众持否定意见，说明民众虽然认为法律在维护自身权益方面十分重要，但对法律的公正性还是存在一定的疑虑。在“您的权益受到侵害，没钱请律师打官司，您会怎么办？”

问卷中，虽有70%的民众选择寻求法律帮助，但仍有近30%的民众选择找熟人、找关系帮助等，说明人情网、关系网仍是我市法治建设中的一道很大的坎，这在一定程度上也会影响到民众对法律公正的自信心。

3、政府依法行政的能力还有待进一步提高。在“您对政府官员依法办事情况满意吗？”问卷中，基本满意率和满意率达80%、不满意率达20%，说明民众对政府官员依法办事还有很大的期待。在“您觉得为什么会出现‘民告官’现象？”问卷中，虽然有81%的民众认为是法律意识提高和保护自身权益意识提高，但仍近20%的民众认为是有少数官员依法办事意识不强、存在侵害公民权益现象。

三、进一步发挥司法行政在“法治**”建设中作用的对策与建议

“法治**”建设对司法行政工作既是机遇又是挑战，司法行政在“法治**”建设中，如何积极履行自身的职能，充分发挥自身的作用，为“法治**”建设作出应有的贡献是我们面临的重要课题，需要我们不懈努力。

1、要深入开展法制宣传教育。“六五”法制宣传教育规划实施时间已经过半，司法行政机关作为法制宣传教育的主管部门，要深入开展法制宣传教育，努力在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。特别是针对调研中反映出来的法制宣传教育方式方法不够新颖多样、对法制宣传教育对象的特点和需求研究不深、法制宣传教育的成效还不够明显等问题，应该进一步研究探索法制宣传教育新的路径和渠道，进一步拓展其内涵和外延，扩大其深度和广度。一是要围绕中心抓普法。紧紧围绕党委政府中心工作，着力把握法制宣传教育与经济社会发展的结合点，让法制宣传教育在党委政府的中心工作中发挥更大的推动和服务作用。当前要紧紧围绕民营企业“二次创业”、“浙商回归”、“三改一拆”和生猪养殖业转型升级、水环境治理等中心工作，开展系列法制宣传教育活动，取得很好成效。二是要围绕重点人群抓普法。切实将领导干部、公务员、青少年、农民、新居民、企业经营管理人员和职工等各类重点人群纳入法制宣传范畴，并根据各地不同情况，有所增减、有所侧重。同时加强本地重点对象学法用法路径设计，细化相关部门的法制宣传教育任务，切实为民众提供方便快捷的获取法律知识、解决实际问题的服务路径和渠道。三是要创新载体抓普法。积极探索理念、载体、方式方法等创新，不断深化法治文化建设的内涵和外延，在电视、电台、报纸等传统媒体开展“两屏两报”法制宣传的基础上，大力发展微博、微信等新兴媒体的法制宣传；同时要深化法治阵地建设，进一步加强法治公园、长廊、公交车载电视、法治公益广告等的建设，让群众在休闲娱乐中接受法制宣传教育。

2、要深入推进社会管理法治化。一是强化民主法治创建活动。以“民主法治村（社区）”、“诚信守法企业”、“依法治校示范单位”等创建为抓手，按照“全面推开，逐年深化，整体推进”的要求，进一步加强基层民主法治创建。完善政府购买法律服务保障，深入推进村（社区）民主管理、民主监督、民主决策、民主选举和村务公开、财务公开。二是强化人民调解工作。建立健全人民调解网络体系，逐步形成完善以乡镇人民调解委员会为主导，村（居）人民调解委员会为基础，企业、区域性、行业性人民调解委员会和网格纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联运机制，切实提高调解工作的制度化、规范化、法制化水平。三是强化特殊人群教育管理。建立以司法行政机关执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”的工作队伍。探索建立人防、物防、技防“三防一体化”社区矫正工作新模式，整体提升社区矫正工作水平。健全刑释解教人员回归安置帮教机制，有效发挥安置帮教成员单位的职能优势，切实解决制约安置帮教工作发展难题。四是强化依法行政。司法行政机关要加强依法行政能力，坚持以人为本、服务为民，改进工作作风，密切联系群众，了解和把握群众对司法行政工作的新要求新期待，把依法行政作为服务群众、做群众工作的有效载体，依法认真履行职责，满腔热情服务群众，打响“法治阳光”服务品牌。

3、要加强公共法律服务体系建设。司法行政机关监督管理着律师、公证、法律援助、司法鉴定等工作,它们是司法活动不可或缺的重要内容,对群众提供基本公共法律服务具有重要意义。因此，司法行政机关要加快构建政府主导、社会协同、覆盖城乡、可持续的基本公共法律服务体系，为人民群众提供公益性、均等性、普惠性、便利性的基本公共法律服务。一是要加快建设覆盖城乡的便民法律服务体系。引导律师事务所、公证处、法律援助中心、司法鉴定所等法律服务机构，通过资源整合，入驻基层公共服务平台，逐步实现城乡法律服务资源均衡合理供给。二是要加快建设覆盖城乡的法律援助体系。升级完善三级法律援助服务平台，巩固提升法律援助掌上服务平台效能。构建完善城乡均等的法律援助工作体系，扩大法律援助惠及面，保证法律援助质量与效率。三是要加快建设覆盖城乡的法律顾问体系。大力推进市、县、镇三级政府法律顾问制度建设，进一步深化“一村一社区法律顾问”制度，为基层组织和村（居）民提供法律咨询，帮助困难群众依法获得法律援助。

4、要加快公共法律服务平台和三支队伍建设。一是大力加强市、县镇、村法律服务中心（站、点）建设，将法律服务中心建设成为“纵向到底、横向到边，要素集成、部门联动”的公共法律服务综合“枢纽”和指挥协调平台。二是加强法律服务专线建设，把“12348”法律咨询专线建设成为“公共法律服务专线”，接受群众法律咨询、疏导群众情绪、指导群众依法解决利益诉求，受理群众对公共法律服务工作的建议和投诉。三是加强法律服务电子网络平台建设，以市局门户网为中枢，整合各县（市、区）司法局门户网、普法网、官方微博、掌上法律援助平台以及本系统各类行业协会网站资源，链接全市各律师事务所、公证处、司法鉴定所等法律服务机构网站，构建覆盖城乡的公共法律服务电子网络平台，为人民群众提供及时便利的网上法律服务。四是大力加强司法行政三支队伍建设，把司法行政三支队伍建设作为推进“法治**”建设的基础性工程来抓，努力建设一支忠诚可靠、执法为民、务实进取、公正廉洁的高素质司法行政队伍。要加强能力建设，着力提高广大干警和法律服务工作者做好新形势下群众工作能力、维护社会公平正义能力、拒腐防变能力，新媒体时代社会沟通能力、科技信息化应用能力，为“法治**”建设提供强有力的人力和智力支撑。