农业结构调整相关问题的调研报告

推进农业供给侧结构性改革，要把农业结构调整放在突出重要位置,使农产品供给和农业的供给更有利于资源优势的发挥和生态环境的保护，更有利于提高农业质量效益和竞争力。近期，我们选取榆树、蛟河、伊通、辉南、前郭、洮南等县（市）就农业结构调整问题进行了深入调查研究，召开了省发改委、省财政厅、省水利厅、省林业厅、省农委、省畜牧局、省农科院等部门参加的座谈会，全面了解全省农业产业结构情况。现报告如下：

一、农业结构现状及问题

近年来，我省农业发展取得显著成就，粮食连年丰收，农业基础进一步巩固，综合生产能力稳步提升。但是，随着经济发展进入新常态，农业发展结构性矛盾日渐突出，在一定程度上制约了农民收入增长和农村经济发展。

（一）从种植业结构看，粮经饲比例不协调

多年来，在承担保障国家粮食安全重任背景下，全省形成了以玉米、水稻为主的农业产业格局。20xx年，粮食播种面积占农作物总播种面积比重达到89.06%，而园艺特产播种面积占农作物总播种面积比重不到xx%，饲料作物种植占比更小。粮食作物内部，在政策和价格引导下，种植玉米的经济效益优势不断增强，由此产生一系列扩大玉米种植面积的行为，大豆等低产、比较效益低的农作物面积逐渐萎缩，一些地方水稻种植面积逐年下降，林地湿地被挤占。据有关部门统计，全省有80多万公顷林地被改变用途。20xx年，我省玉米播种面积占粮食播种面积比重达到73.9%，比1985年增长了22.7个百分点。20xx年，玉米播种面积5900万亩，比20xx年增加355.1万亩。

（二）从农业结构看，农林牧渔发展失衡

1985年以来，全省农业产业结构进行过多次调整，从表2看，每次调整种植业产值占农业总产值比重都有所下降，林业、牧业、渔业增长幅度都有较大上升。1985年－1997年，种植业比重下降了18.6个百分点；1998年-20xx年，种植业比重下降了xx个百分点；20xx年以来开始回升。说明我省农业产业结构具有较大的调整空间。

1.畜牧业相对滞后，种养业发展协调性不足。从各国农业生产结构发展看，畜牧业的发展速度一般快于种植业，畜牧业在农业生产结构中的比重愈来愈大，发达国家畜牧业产值一般超过农业总产值的50%，有的国家甚至达到90%。虽然我省重视畜牧业的发展，产值比重逐年上升（由1985年的21.1%上升到20xx年的43.3%），但是其发展态势与我们农业大省的资源优势并不匹配。20xx年，我省猪牛羊禽肉总产量256.7万吨，比辽宁省少xx5.9万吨，其中猪肉、羊肉、禽肉分别比辽宁省少99.9万吨、4.4万吨和64.7万吨。虽然，猪肉占全省肉类总产量比重最大，但是还未能达到全国平均水平，低xx.4个百分点；牛肉产量较小，羊肉产量既低于辽宁省，也低于全国平均水平3.3个百分点。此外，我省牛奶产量只有49.3万吨，而内蒙古、辽宁、黑龙江分别是788万吨、xx1.2万吨、556.6万吨。我省山羊绒产量只有xx8.3吨，而内蒙古、辽宁分别为8283吨和xx62.6吨。

2.林业特色资源发展势头良好，产业规模和总量较小。我省是全国六大林区之一，森林资源丰富，但是林业产值占农业总产值的3.8%。全省适合开展特色资源种植养殖的森林面积有6000万亩以上，目前只开发利用xx00万亩左右，不足1/5。长白山林区内共有植物种类3890多种，动物420多种，微生物资源更为丰富，但目前开发利用的还不足20%。

3.渔业仍然是相对弱势的产业，还有很大的开发潜力。 我省拥有丰富的淡水资源，可养鱼水面500多万亩，河湖连通工程实施后，还可新增近200万亩，另有近400万亩稻田可供渔业利用。虽然近年来渔业发展速度较快，产值有所上升，但是渔业产值占农业总产值的1.5%，仍是相对弱势的产业，还有很大的开发潜力。目前多数水面属粗放养殖，平均单产水平40公斤，不足全国平均水平的1/5。

（三）从农村产业结构看，二三产业带动作用不强

1.农产品加工业长期承压运行，对农业带动能力有待提升。虽然经过多年发展，我省农产品加工业具备了一定的抵御风险能力和继续保持较快发展的基础条件，但是进一步加快发展仍然面临不少问题，一是结构不合理，部分行业产能过剩。从产业结构看，农副食品加工业比重大，食品制造业、酒、饮料和精制茶制造业和烟草制品业比重较小，比重分别为76%、9.5%、xx.5%和3%（全国为58.3%、17.78%、xx.0%、8.92%）。从产品结构看，主要产品以淀粉、鲜食玉米、稻谷、杂粮、鲜蛋、冷鲜肉、食用菌、人参等初加工居多，产品初加工比例高达76%，转化增值较高的仅占24%，低于全国18个百分点。出口转化能力更弱，出口交货值占2%，低于全国2.3个百分点。氨基酸、淀粉、酒精等行业生产能力出现全国性过剩，近一半产能放空。二是园区特色不明显，产业链衔接不足。集中区内的企业还只是数量上的简单汇合，空间上的地理聚集，没有形成真正的产业集群，企业间协作能力不强，产业规模小，产业链短，区域间产业雷同现象普遍。三是创新能力不强，知名品牌不多。企业科研开发投入有限，高科技含量、高附加值、高市场占有率的终端精深加工产品少，新产品开发缓慢。加之，农产品加工企业生产普遍面临原料品质一致性差、专用原料供应难以保障等问题，我省农产品加工产品的知名品牌少，更缺乏在国际市场上具有竞争力的品牌。

2.农业和农村服务业发展迟缓，为农服务能力和吸纳农村劳动力能力不足。我省是农业大省，但农业服务业比重却很低。20xx年，农业服务业产值占农业总产值2.9%，美国达到xx%。美国农业人口占全国人口比重2%，为农业服务的服务业人口占全国人口比重高达17%～20%，一个农民身边平均围绕着八九个人为他服务。相对而言，我省专业化、社会化的农业服务机构缺失，制约了农业生产经营由细碎化、粗放化和经验化向规模化、集约化和标准化转变，不利于农业调结构、转方式、增效益。

（四）农业结构性矛盾加剧了资源环境透支，农民增收难度加大

近年来的农业结构调整，在促进我省粮食产量不断增加、农民收入持续增长方面发挥了重要作用，但是，农业结构性矛盾的积聚，也带来了一系列问题。

1.耕地和水资源过度消耗。玉米作物的连续种植，导致土壤耕层变浅，有机质下降，养分失衡。目前我省黑土腐殖质层厚度由50-60年代的平均60-70厘米，下降到现在的平均20-30厘米，土壤有机质含量从最初的4%-6%降低到目前的2%-3%。化肥和农药的过量使用，不仅导致重金属和有机物的持久污染，也使增产的边际效应开始下降。1978年我们生产一吨粮食平均施用化肥72.9公斤，现在我们生产一吨粮食平均施用化肥xx5公斤，是1978年的1.7倍。我省西部有些县（市）为解决粮食生产的灌溉问题大量开采地下水，地下水开采深度已超过80米以下，甚至达到200米，而80米以下地下水是不可补给水，长期过度开采必然造成水资源的生态灾难。

2.农民增收难度加大。我省农民收入主要来源于家庭经营性收入，20xx年我省家庭经营性收入占比69.07%，比全国平均水平（40.4%）高出28.67个百分点。农民家庭经营性收入又主要来源于种植业，种植业收入又以粮食收入为主。从2002年至20xx年农民收入结构看，直接来自于粮食等种植业的收入平均占到总收入的56.7%以上，对农民增收的平均贡献率高达47.7%。正是这种收入来源的单一性，使得我们在人均耕地是全国2倍的情况下，农民人均纯收入水平仅处于全国中等偏上水平。20xx年，玉米临储价每斤下调0.xx元，按玉米产量560亿斤计算，全省农民减收67.2亿元，农民人均减收540.3元。从发展趋势看，20xx年玉米临储价继续下调的可能性很大，农民依靠种植业尤其是玉米增收的空间十分有限。

二、农业结构调整的难点

（一）市场供需瓶颈

1.市场效益制约。农业结构调整主要取决于农民的意愿，而农民的意愿主要来源于农业产出的效益。当前，国家主要通过降低玉米临储价格缓解临储压力，引导农民调减籽粒玉米面积。但是，从调研情况看，农民对调整种植结构的主观意愿并不强烈，更多是在观望等待20xx年玉米临储价格的出台，希望国家在种地前能够明确，农民好按其预测收益，决定种植何种作物。目前，大多数农民心里都有一本账，在目前临储价格不变的情况下，种植玉米仍比种植其他作物有较好的比较效益。在我省中部玉米主产区，1元/斤的玉米临储价，对土地流转户来说，正常年景下仍可每公顷获得净利润4000元左右，即便减产2成，仍可达到盈亏平衡。调研中发现，随着玉米临储价格的下降，土地流转租金价格也在相应地减少，对转出土地的农户而言，降低的是租金收入，对规模经营大户而言，相应地减少收入空间有限，仍然在可以承受的范围内。农民种植玉米具有技术成熟、农机具配套完备、操作简单、省时省工的特点，已经形成了专业化生产模式。一些农户、规模经营大户和农业合作社，基本购置了整套的玉米机械化作业农机具，对他们来说，种植玉米已经完成了农机具机械化的成本投入，此时调整结构，种植其他农作物，势必还要添置其他农业机械，造成投入成本增加，比较效益下降。在与农民座谈时农民讲，种植大豆和种植玉米相比，每亩少收入400元左右，而目前大豆补贴每亩在54元左右，我们不可能调减玉米种植大豆；种植水稻和种植玉米相比，虽然每亩可以多收入几百元，但是，旱改水前期投入成本较高，每公顷3万元左右，还要添置水稻农机具，费工费力费钱，得不偿失，不如种玉米，种完后空闲时间还可以干点别的，最终收益并不比水稻少。

2.市场拓展限制。调研中，基层干部和农民反映最多的就是缺乏传递市场信息和开拓市场的能力。绝大多数农户对农产品市场不了解，缺乏经销渠道，村干部担心容易一哄而起，又一哄而散；农户则对调整结构心中无数，怕产品卖不出去，多数农民认为种植玉米国家保底收购，不愁销售，种植其他农作物，不但不能预测当年收益，而且销售给谁，没有预期，有的农户20xx年种植的大豆至今没有销售出去，不同程度地影响了农民种植其他作物的积极性。园艺特产业也是如此，一家一户从事园艺特产的农户对市场风险几乎没有抵御能力，完全依赖市场，市场兴、产业成，市场衰、产业败。

（二）资金瓶颈

农业结构调整必然伴随着巨大的资金需求，而农民自身缺乏资本积累，种养大户、农民合作社多为租赁土地或农业用地，不具备抵押和担保功能，农民、合作社贷款难问题仍然普遍存在。调研发现，一些农户想发展园艺特产业和畜禽养殖，但是资金需求大，一栋生产蔬菜的日光温室平均造价在xx万到30万之间，一头牛崽的价格在8000元左右，由于银行贷款门槛高，手续繁琐，农户要么望而兴叹，要么去民间借贷。尤其是发展食用菌产业，一般需要在头一年xx月份开始贷款，准备原料，次年元月开始接菌生产，而银信部门一般在元月才开始放贷，所需资金很难解决，农民顾虑较多。多数农产品加工企业处于资本原始积累阶段，规模较小，资产较少，信用等级较低，抵押物不足，融资难融资贵问题也比较突出。目前企业贷款利率一般要在国家基准利率6%的基础上再上浮30-40%，融资成本居高不下。

（三）科技瓶颈

近年来，中央一直强调要发挥科技创新在农业结构调整中的驱动作用。农业结构调整在产业链上做文章，在加工层次和深度上做文章，必须要突破科技创新和应用的瓶颈。虽然我省农业科技贡献率已提高到57%，但与发达国家75%的水平相比还存在巨大差距。第一，农业科技投入不足。我省农业科技投入约为农业总产值的0.xx%，是全国平均水平的70%，世界平均水平的xx%，发达国家的2.8%。有限的投入分散到全省各家涉农科研单位，省农科院和各地区农科院研究所重复设置，并集中在传统领域，如玉米研究所7个，水稻研究所7个，资金有效利用率低。第二，农业科研活力不足、自主知识产权成果匮乏。科技人员创新潜力和工作积极性未得到完全释放，科技创新中具有自主知识产权的重大技术研发进展缓慢，特别是在农作物育种方面与发达国家差距30年以上，对农业结构调整的驱动能力不足。第三，科技创新成果落地转化难。省内大多数农产品加工企业不具备自主研发能力，既缺少自主创新产品，又缺少外部成果承接转化平台。据对xx0户企业的问卷调查显示，76%的企业在技术创新中研究人员研发能力不足、缺乏技术研发的战略合作伙伴。第四，农业科技推广体系的作用没有得到充分发挥。目前农民对农业科技承接能力不足，一些农民有意愿调整种养结构，种植特色经济作物或养殖畜禽新品种，但是缺少技术支持。公益性农业技术推广服务机构缺少专业技术型人才，乡村两级农技人员知识结构老化，不具备对新品种、新技术应用推广的能力。

（四）农村劳动力瓶颈

目前，农村务农劳动力老龄化趋势日益明显，在一定程度上制约了农业结构调整，突出表现在三个方面。一是人员老化。从调研情况看，在农村务农的劳动力年龄大多在45岁以上，大多数已经到了力不从心的年龄，很满足于现有生产生活模式，承担风险能力较弱，缺乏激情，不愿意去尝试新的产业。二是文化素质偏低。从调研情况看，我省农村劳动力中小学及以下文化程度的比例占90.5%，高中及以上文化程度的占9.5%。年龄偏大、文化程度偏低的现有农村劳动力，造成了一些农户不接受或不愿意接受新技术，认识不到新的种植产业能够带来较好的效益。三是科技素养不高。在农村劳动力中，接受过专业培训的人数占xx.1%，多数劳动者还停留在传统的农业生产方式上，不具备运用现代科技进行农业生产的能力。

三、农业结构调整的意见措施

农业结构调整要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，转变农业发展方式，以布局优化、产业融合、质量提升、绿色环保为重点，加快发展以粮为基础，粮经饲统筹，粮牧特加并举，一二三产业融合新模式，遵循农业资源地域分布规律，发挥区位优势，建设同东中西不同地域、不同资源相匹配的现代农业生产结构和区域产业布局，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好现代农业产业道路。

农业结构调整应坚持以下原则：

——坚持突出重点。突出重点品种、重点区域。中部要积极发展玉米、水稻主粮型种植业和饲料作物，稳定提升粮食生产核心区产能。东部要积极发展人参、中药材、食用菌和休闲旅游、生态健康产业，发展特色型种植业，打造高效特产业优势产区。西部要因地制宜发展生态适应型种植业，积极推行粮改饲和种养结合模式，建设杂粮杂豆、经济作物、牧业优势产区和粮食生产后备区。

——尊重农民意愿。农业结构调整，要充分尊重农民群众经营自主权，让农民自主决定农业生产经营，切实保障农民的合法权益。政府要做好规划、引导和服务，总结推广经验，加大政策扶持，创造良好的环境，充分调动各类经营主体的积极性。

——以市场为导向。发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用市场信息、需求、办法确定调整方向、规模和内容。大宗农产品要在重视国内市场的同时，更要重视国际市场，树立大市场理念，统筹利用好“两个市场、两种资源”。

——发挥特色优势。充分尊重经济规律、自然规律，注重产业基础，优先发展比较优势突出的特色产品，做大、做强、做优、做精，培育壮大具有区域特色的主导产品、支柱产业和特色品牌。合理制定规划，建设优势突出、特色鲜明的产业带，形成科学、合理、高效的特色农业产业功能区。

农业结构调整措施：

1.深入推进改革创新，发挥农业供给侧改革主体对结构调整的引领作用。种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体是农业供给侧改革的主体，也是农业结构调整的主体，要通过改革创新，提高其发展的质量，通过主体结构的改变推动供给结构的改变。一要深入推进农村土地制度和集体产权制度改革。盘活农村“沉睡的资本”，激发新型农业经营主体发展的内在动力，发挥率先示范引领作用。尤其是要注重发挥农民合作社联结农民与市场的载体作用，解决好农民对结构调整的自然风险和市场风险的后顾之忧。要高度重视、充分发挥农业龙头企业的带动作用，把握好引进企业的关键是带动农民参与结构调整，要对农民形成带动效应，而不是挤出效应。要尽快完善财税、信贷保险、用地用电、项目支持等政策，加快形成培育新型农业经营主体的政策体系。二要创新适度规模经营方式，积极推进多种形式适度规模经营。发展适度规模经营，方式有多种多样，并非只有土地流转一条路。很多地方在不流转土地的情况下，也实现了规模经营，比如，山东有的地方采取土地托管的形式，农民把土地交给供销社或者大户去种，交一定的托管费，收成归农民。四川有的地方搞土地入股，收成由农民和规模经营主体按股分成。河北一些地方组建合作社，搞耕种收、销售等“几统一”，地还是农民的地，收成归农民等等，这些形式在我省各地也有成功的探索，从发展趋势看，土地托管、土地入股的方式有很强的生命力，在我们指导实践的时候，应该多加关注，细心培育，向规模经营要效率。

2.积极推动产业协调发展，发挥产业融合对结构调整的拉动作用。当前农业问题已经远不是农业自身的问题，农业结构调整要跳出农业的圈子抓农业，要着力推进农业生产、加工、流通、休闲以及其他服务业有机融合，加快农村一二三产业互促互动、协同发展。一要加快发展畜牧业。通过畜牧业发展，带动种植业结构调整，发挥我省粮食资源优势，实现过腹转化增值。当前，畜产品市场分层化趋势明显，普通畜产品市场需求已经没有太大空间，精品畜产品市场需求则处于不断上升态势，优质牛羊肉等供应时有缺口，我省具有发展精品畜牧业的充裕资源基础和技术储备，我们的畜牧业发展应该突出打造精品化，继续实施精品畜牧业战略，突出抓好生猪、肉牛、肉羊、肉鸡、奶牛和梅花鹿6大优势产业全产业链建设，构建现代畜牧产业集群，提升核心竞争力。二要加快农产品加工业转型升级。我省具有发展农产品加工业得天独厚的资源数量优势、资源质量优势和资源开发广度和深度优势。农产品加工业转型升级，要重点解决好两大问题，一个是做长产业链条，提升深加工产品的研发能力。初级加工品增值空间在1倍左右，而精深加工产品增值空间可达xx倍以上。目前，我省大部分玉米加工企业只能生产单一或初级加工产品，如酒精、淀粉等，出现xx玉米淀粉等被大量卖到外省做深加工原料，然后大量深加工产品再返销xx的现象。另一个是做强产业集群，必须走集中布局、集群发展、规模发展的路子，形成纵向延伸成链、横向积聚成群的集群化产业发展格局。要充分利用好中央1号文件提出的“支持粮食主产区发展粮食加工业”政策，充分挖掘农产品资源优势，注重农产品加工业园区建设，采取有效的产业政策，创造优质的市场环境，培育一批具有较强市场竞争力的农产品加工业大型领军企业。三要加快发展农业和农村服务业。采取财政扶持、信贷支持等措施，培育发展多种类型的新型农业服务主体，实现服务的规模化和协同化，降低农业发展的风险，推进产业链各环节的联动发展。发挥资源优势，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值，因地制宜发展特色鲜明、形式多样的休闲农业、观光农业、创意农业，以新的供给创造新的需求，实现农业产业功能拓展和农民收入增加。

3.大力推动农业绿色发展，发挥生态品质对结构调整的提升作用。农业结构调整要立足我省农产品绿色、生态、安全的优势，做好绿色有机农产品生产这篇大文章，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。一要加强产地环境保护和源头治理。推广减量化和清洁化农业生产模式，深入推进耕地质量提升计划，实施化肥农药零增长行动。二要推进农业标准化生产。加快农业标准化示范区、园艺作物标准园、标准化规模养殖场（小区）、水产健康养殖场建设，鼓励扶持新型农业经营主体率先实行标准化生产。三要加强农业品牌培育和营销推介。供给侧改革强调要以市场、需求为导向，农业品牌建设是农业结构调整的重要切入点。农业提质增效，要靠品牌引领，以品牌来打特色、占市场、提价格。要加强全省农业品牌管理的顶层设计，充分发挥政府政策的引导作用，行业协会的协调功能，推进区域公共品牌创建和整合，加强品牌宣传推介和市场开发，打造具有较高知名度和影响力的xx省绿色农产品品牌形象，实现农产品大省向品牌大省转变。

4.加快建立利益共享机制，发挥科技对结构调整的驱动作用。科技是农业转方式、调结构、增效益的驱动器。目前农业科技创新与应用的驱动力不足，关键在于科研资源、科技创新、科技成果转化与推广的利益共享机制缺失，要在四个方面着力，一是改革农业科研资源布局方式。将目前以行政区划为基础的农业科研资源布局整合为以自然区划和农业生产布局为基础的农业科研资源布局。二是改革农业科研机构管理体制。按功能和需要整合部门资源，建立以省农科院为龙头，以区域农业科研机构为单元的农业科研组织架构，建立高效运行的农业科研管理体制。三是加快农业科技创新平台建设。完善科研成果权益分配激励机制，协调各类主体之间知识产权的利益分配。四是引导农业科研方向向优、特领域调整。通过政府扶持和协调，重点在良种培育、种养技术和农特产品精深加工等方面增加科研投入，为农业结构调整提供支撑。五是加大农业科技推广体系建设支持力度。对基层农技推广公益性与经营性服务机构提供精准支持，鼓励高等学校、科研院所开展农技服务，鼓励支持科技特派员深入一线创新创业，完善利益分享机制。

5.加快农村金融创新步伐，发挥金融对结构调整的支撑作用。加快推进农村金融综合改革试验区建设，着力破解农业结构调整的资金瓶颈。一要加大对农民贷款贴息力度。目前农民贷款利率在xx%左右，且还不能满足生产经营需要。发达国家对农业实施了力度较大的金融补贴政策，美国对工商业贷款利率为5-6%，但对农民的贷款利率为3%，韩国农民的贷款利率仅为1.5%。建议设立农户贷款贴息专项资金，加大对农户贷款贴息支持力度。二要支持农民合作金融发展。扩大在农民合作社内部开展信用合作试点范围，规范农民合作社内部资金互助融通行为。以区域性综合型农民合作经济组织为基础，发展农民合作金融机构，逐步开展农村存贷业务，让农村资金为农民服务。三要加快建立政府支持的农业信贷担保体系。制定农业产业发展资金扶持计划，通过产业政策与财政政策、金融政策“三位一体”、协同推进，使政府引导性作用和市场决定性作用有机结合，培养新型农业经营主体的市场意识、风险意识和信用意识，创新更多适合新型农业经营主体的担保贷款产品、服务方式，有效降低融资成本，合理分担风险，着力解决种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体做大做强的融资难题。