二、不违法之诉的内在机制
由于不违法之诉本身存在天然的模糊性，23条条文中没有任何限制其范围，这导致其缺乏作为法律规则所必需的明确性和稳定性。因此，专家组在GATT争端解决实践中发展了一系列的限制条件，使之在一定程度上具有了比较明确的适用条件。尽管如此，在GATT的历史上，违法之诉始终是主流，占GATT历史上处理的250余起案例的90%以上。相比之下，不违法之诉的案例数量只有20多个，专家组做出的报告只有8个，其中还有3个没有被各缔约国通过，而且只有在3个案例中以不违法之诉为基础的申诉主张得到专家组的支持并获得各缔约国通过 [9] 。

由于不违法之诉本身在条文上没有任何明确的规定，在实际判案中，专家组首先碰到的问题就是如何解释这个条文以便使其能够适用，达到一个规则所应拥有的最低确定性。然而，专家组由于没有固定和现成的规则可以借鉴，同时又受其职权（terms of reference）和各种条件的限制，所以其对不违法之诉的态度就呈现出两极分化的趋势。在一些案例中，专家组采用严格解释的态度，并设置了一系列条件以限制不违法之诉的使用；而在另一些案例中，专家组的态度却发生了显著的变化，采取了更为开放和自由的解释。这种局面的部分原因是不违法之诉本身的问题所致，部分原因则是有些专家组对不违法之诉采用实用主义的态度，基本目的是为我所用、以解决争端为原则。

当然，GATT历史上大多数专家组的态度是严格解释不违法之诉，并试图在判词中阐明其适用的条件，以除其模糊之处、防止其滥用。在GATT的实践中，基本上对不违法之诉确立了以下限制。

1、缔约方根据关贸总协定享有的利益

利益平衡向来是GATT争端解决机制的核心注意点和价值取向，23条就充分表明了这一点。无论是违法之诉还是不违法之诉都首先要求申诉方证明其享受的利益存在，没有利益存在就不会有利益的损害。然而，利益一词本身含义极为宽泛，似乎没有什么东西不可以解释为利益，因而专家组需要根据实际情况予以解释和确定，其中在其考虑中占有重要地位的是当时国际经贸的大环境和GATT的价值取向。在GATT的实践中，利益的定义已经形成了一个基本趋势和方向，确定利益的关键因素是各缔约方通过谈判在权利和义务上达成的一种经济关系上的平衡，这种平衡不是由具体的贸易量来衡量，而是一种抽象意义上的平衡。同时，利益必须是由于GATT而产生的利益，而不能扩大解释为任何利益均可以得到GATT的保护。换言之，尽管缔约方也可能拥有其他原因产生的利益，但GATT注意的是贸易利益，而不是与之无关的其他利益。

在这方面，1988年的油籽案 [10] 比较集中地体现了这一点。专家组在此案中认为，GATT的利益不能仅仅理解为可统计的具体贸易量，应该在扩大的范围内理解这一概念。利益之所以在GATT中不能仅仅用国家之间的贸易量来衡量，是因为贸易量受到多种因素的影响和制约，其中包括诸多政府无法控制的因素，例如利率波动、市场突变等，这些因素都是合理和正常的变化，仅仅依靠贸易量的下降不足以证明出现了利益减损。因此，利益不是贸易量的单纯变化，而应理解为由于价格竞争而导致的更好的进入市场的机会，即市场竞争条件或者竞争关系的改善。这与GATT各缔约方的谈判初衷相吻合，他们进行大规模谈判的目的是为了扩大出口，但他们相互许诺的并非是实际贸易量，而是试图创造更好的贸易竞争条件。具体贸易量要留给市场来决定，而不能是参加谈判的政府。由于这种解释仍然很宽泛，专家组更倾向于只接受一种标准，即只有证明约束关税（tariff binding）受到损害时才可以支持不违法之诉。这一点重点旨在保持关税减让谈判导致的竞争条件的改善，在沙丁鱼案 [11] 中得到了集中阐述。因此，这里的利益就必须解释为是由关税减让造成的竞争机会或者条件的改善，其基础被缩窄为GATT第2条。

2、利益的减损
在证明存在根据GATT而享有利益后，不违法之诉的申诉方就要证明存在利益的减损，但其中的关键问题却不是实体问题，而是如何分配举证责任，这是一个微妙的程序性问题。相比较而言，违法之诉中证明这一点比较容易，申诉方仅需证明被诉方采取了违反GATT的措施就可以将举证责任推给对方 [12] ，而被诉方需要承担证明不存在违反措施的责任，这是一项沉重的负担。但在不违法之诉的主张中，这一点在理论上并不能成立，因为根本就没有违法措施，自然无法适用初步证据（prima facie proof）。因此，从理论上讲申诉方必须证明存在利益的减损，申诉方当然应该承担全部的责任。由于不违法之诉所涉及的利益是关税减让谈判造成的竞争条件的改善，那么引用此条款的申诉方就必须证明存在着对这种改善的不利影响。