2、局限性
（1）重描述，轻规范；
（2）对行政生态环境的考察分析并不完整、系统；
（3）有些术语使用过于随意：如一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。

第十四讲：新公共行政学
一、新公共行政学的产生背景与基本含义
1、产生背景
新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应：要求回归传统价值，重建规范。
2、1968年密诺布鲁克会议与新公共行政学：①公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程；
②如何能有效地执行政策；
③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么；
3、新公共行政学的基本含义
（1）传统公共行政学：
①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；
②追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统；
③寻求：怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平
（2）新公共行政学：
•指20世纪6、70年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。
•特征：非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命；
代表人物：弗雷德里克森，德怀特•沃尔多

二、新公共行政学的主要内容或观点
1、对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批判；
（1）两种效率观：
①机械性效率 ：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；（技术效率、生产效率）
②社会效率 ：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。
（2）传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的：
①传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观造成了组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任；
②传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等），正面临着发展的困境，缺乏适应社会发展的能力；
③传统行政学的效率至上观促使以机械性效率为标准来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析），导致了总体上的无效率；
④传统公共行政学过于迷信效率，造成了长远性的效率缺乏，在公共问题的解决上无能为力并且造成了更多问题（如社会差距加大，进一步的不公平不平等）；
结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标；
2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡
（1）新公共行政学的社会公平观：
•以罗尔斯的“公平正义”观作为理论依据；公平的自由、公平的参与原则；
公平的自由高于一切：言论、机会、结社等自由；
当公平的自由在原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则：所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务；
•社会公平：
①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；
②强调政府提供服务的平等性；
③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务 ；
④强调公共管理的变革；
⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；
（2）新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为：
•行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现；
•有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力；
（3）期待建立一种新型的“民主行政”
• 政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中；
• 公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足；
• 致力推动行政改革的民主化方向；
3、新公共行政学对传统的政治—行政两分法的突破
（1）传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；
①研究局限于非常狭窄的领域，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要；
②政治-行政两分法是一种理论上的虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在；
（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃
①公共行政发展的焦点应定位于如何发展公共政策。
②在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织的演进、公共政策制定、公共政策分析评估、公共政策执行等一系列问题应是当代公共行政学的研究主题
③非价值中立的研究方法；
社会科学家应以其专业知识和才能从事价值判断。
4、新公共行政学的动态、开放组织观
（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程；
A、分配过程：
行政组织内部的各种权力、资金与利益的分配，成本效益分析是常用方法；
B、整合过程：
指通过权威阶层来协调组织中成员工作的过程；
目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现组织目标的整体；
C、边际交换过程：
指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程；
相关组织包括：立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、利益集团；
D、社会情感过程
一种社会情感的训练过程；
可作为行政管理改革的一种工具，也是一种技术
（2）不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容
公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，其结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反应；现有的公共组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利，使公共行政组织偏离了航道，违背了民主政治的基本准则；因此，公共行政组织改革势在必行。
改革的目标：
①顾客导向的组织形态：即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；
②应变灵活的组织形态：加大组织结构的弹性，以便对外界刺激作出迅速反应（回应能力）；
三、简评：
1、理论方面的贡献
（1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式；
（2）使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐；
（3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围；
（4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容。
（5）其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才的强调，深化了公共行政教育的内容
2、对当代美国的公共行政实践产生了重大影响
其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充分体现。

第十五讲：菲德勒权变领导理论

一、生平与著述
美国当代著名心理学家与管理学家；领导科学与管理绩效方面的的研究权威；
现为美国华盛顿大学心理学与管理学教授；
代表性理论：有效领导的权变模型；
代表性著作：8部著作，180多论文；
《 让工作适应管理者》 ，1965 ，
《 领导效能理论》 ，1967 ；
《 领导效率的个人因素与环境因素》 ，1968 ；
《 权变模型：领导效用的新方向》 ，1974 ；
《 领导方式与管理效率》 ，1974 ；
《 领导效能新论》 ，1987
二、菲德勒权变领导理论的主要内容
（一）权变理论的历史背景与理论渊源
1、历史背景：
二战后，社会的发展变化使得组织的生存与发展日益受社会环境的制约，领导的效能也主要取决于环境条件。
不采取情境性的观点，就无法理解受多种因素影响的领导效能问题。
2、理论渊源：
（1）吸引领导特质理论与领导行为理论的合理成份
①领导特质理论：旨在认定领导者所具有的素质特征，何种人适合当领导者；如法约尔的六素质论、斯托弟尔的领导特质理论；
②领导行为理论：以心理测量手段分析有效的心理素质与行为，并设法培训有效领导者所需要的素质及行为；如：布莱克的管理方格理论；
(2)、受情境论的影响：
福莱特的情境规律，保罗•赫塞、布兰查德的情境领导理论；
（二）、权变领导理论的基本观点
1、理论假设前提：不存在普遍适用的最佳的领导方式或行为，领导行为的有效性其实是情境因素的函数，是领导者因素与情境因素共同作用的结果；
2、
结论：领导是否有效，不仅是由领导者的人格特质所决定，也不只是由领导情势所决定。领导绩效取决于领导特质与领导情势的适当匹配：任务取向型的（低LPC）的领导者在高度控制和低度控制的领导情势下绩效最佳；关系取向型（高LPC）的领导者，在中度控制的领导情势下绩效最优；
（三）、领导风格的确认：任务取向型与关系取向型
1、LPC量表与领导方式的分类：
LPC量表：菲德勒设计的一种用来测量领导者领导方式（风格）的量表，也叫“最难共事的同事”调查问卷表。
用来测量领导者对同事与下属的看法（与评价），由此推断出其领导风格与行为模式的特点从而对领导者进行分类；
2、关系取向型领导：
LPC得分高，以相对积极或表示赞许的词句描述和评价其最不喜欢的同事，
表明作答者很乐于形成良好的人际关系，是以人际关系为中心的人，关心建立良好的人际关系，对下属持支持与谅解的态度；
3、任务取向型领导：
LPC得分低，以消极或表示嫌弃的词句评价其最不喜欢的同事，
表明作答者可能更关注生产，关心任务的完成，是以任务为中心的，即使损害人际关系也不在意；
4、社会-独立型领导者：中等得分者
（四）、三种影响领导行为有效性的情境要素与八种领导情境
1、领导者与被领导者的关系：好或不好
（1）关系好：受下级喜爱、尊敬、信任，愿意追随，领导者信任下属；
（2）关系不好：
2、任务的结构性；高（明确）或低（不明确）
（1）目标的明确性：明确或不明确
（2）目标-途径的多重性：多重或单一
（3）结果的确定性：确定或不确定
（4）决策的可验证性；可验证或不可验证
3、职位权力：强或弱
组织为完成任务而授予领导者的权力：包括：
（1）职位权力和权威是否明确充分；
（2）得自上级与组织的支持是否有力；
（3）是否在雇用、解雇、纪律、晋升、工资上的影响力；
4、八种领导情境：
依照领导者对每种情境的可控制度大小（可控制度越大，对领导越有利），依次为：
对领导者有利    ？？？

（五）、领导风格与领导情境的匹配
1、任务取向型领导在非常有利（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ）和非常不利（Ⅶ、 Ⅷ）的情境下工作得更好；
2、关系取向型领导在中度有利的情境下，即Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ 类型的情境中干得更好；
3、个人的领导风格是与生俱来稳定不变的，不可能改变风格去适应情境；
4、当一个人的领导风格与其面临的情境不匹配时，提高领导有效性的途径有二个：
A 、替换领导者以适应情境；
B 、改变情境以适应领导者；（即重新建构任务和领导者的职位权力）
（六）权变领导模式的新发展：认知资源理论
1、领导者的智能只有在其没有受到压抑的情况下才能促进团体功效；
2、在压力不大的情况下，领导者的指导性行为越强，其智能对团体功效的贡献就越大；
3、在压力不大的情况下，团体越是支持领导，指导型领导者的智能就越能提高团体功效
4、如果领导者不具备强有力的指导性行为，但团体支持他，那么，团体成员的能力越强，团体功效就越好；
5、领导和团体成员的能力对团体功效起促进作用，这是就团体任务需要那些能力而言的；
6、当压力很大时，出成绩靠的是领导者的经验与技巧，而不是认知能力；
7、领导者的指导性行为部分地依赖权变模式中的那些因素：LPC值和情境控制程度；
三、简评：
1、意义与贡献：
• 理论上的价值：领导研究的新方向；
• 对实践具有重要指导意义
2、局限：
（1）并非所有验证性案例研究都支持此结论；
（2）LPC 打分法不够精确，带有一定任意性；
（3）未能提示LPC 所反映的个性是怎样影响领导效果的。

第十六讲：布坎南公共选择理论
一、布坎南生平与著述
当代美国著名经济学家，1986年诺贝尔经经济学奖获得者，大学教授；
主要贡献在于对政治决策与公共经济理论的贡献；
代表性著作：
《财政理论与政治经济学》，1960；
〈对赞同的计算〉（又译为〈同意的计算〉），1962，与塔洛克合
〈成本与选择〉，1969；
〈公共选择论：经济学的政治运用〉，1972，与R•托里森合著；
〈自由的限度：在无政府主义状态和极权主义国家之间〉，1975；
〈民主过程中的公共财政〉，1976；
〈民主政治的赤字财政：凯恩斯爵士的政治遗产〉，1977；
〈政治活动的经济学〉，1978；
〈俱乐经济理论〉，论文，1965；
〈自由、市场与国家〉，1986；
二、公共选择理论的主要内容与观点
（一）公共选择理论界定
1、广义的解释：
（1）、作为经济学理论的一个重要流派，
公共选择可以界定为“ 对非市场决策的经济学研究，或者说，是将经济学的方法应用于政治科学” （丹尼斯• 穆勒）。
（2）公共选择的主题：是政治科学的主题：
国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治学等
（3）公共选择的方法论：经济学的方法论
把政治过程看成交易过程。
布坎南：“ 公共选择一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的” 。
被认为是最名符其实的“ 政治经济学” 。
2、狭义的解释：
• 作为公共行政学的一个流派，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，分析政治家、官僚和投票人的行为。
• 其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。
• 由于公共选择学派将各级行政机关统称为官僚机构，公共选择理论也被称为“ 官僚经济学” 。
（二）公共选择方法论（研究政治的经济学方法）
1、方法上的个人主义
A、以个人为中心的分析视角
•不把“社会”、“国家”、“企业”、“政党”、“法院”等等当作集合性的整体来加以研究，而是力图打开这些“黑箱”，直接分析其中的个人行为。
B、微观经济学的边际分析方法
•个人选择行为的依据或标准：要求边际收益大于边际成本；
•公共选择所探讨的基本问题：一个政府机构的代理人在某一事项上增加（或减少）投入所带来的净收益（或净损失），与同样投入在其他事项上所可能带来的净收益（净损失）相比，是多还是少。
C、与经济学上个人主义方法的区别：
•个人在选择或决策时不是孤立的，会受制度环境的影响；
•方法论上的个人主义并不限定个人选择所追求的目标是什么，既可以是利已主义的，也可以是利他主义的；
•个人选择方案与选择的结果是有区别的，个人只能作出方案选择，但不能选择总体结果，总体结果是个人选择不经意的结果。
2、经济理性人原则与利已主义本性
A、公共选择理论的基本行为假定：经济理性人假定
•古典经济学的经济理性人假定：“人是一个自私的、理性的功利最大化者”。
•公共选择理论将古典经济学的经济理性人假定扩展到人类行为的所有领域：从而填平了消费者行为理论、生产理论、厂商理论与政治、法律理论之间的鸿沟。
•“个人是在一定约束条件下追求效用的最大化者”。无论这个人是政府官员、法官，还是生产厂商或消费者。
•追求个人物质利益满足的利已主义是个人行为的首要因素：
B、理性受限
•理性个人的效用最大化行为受到自身能力的限制（有限理性），个人受其理性与正交易费用的限制，其行为与最大化目标并不总是保持一致；
•政治活动较之经济活动更具不确定性，有时难以做到行为理性；
•人们在政治活动中对活动结果承担的责任相对要轻，这导致共个人往往不太进行理性的比较计算；
C、“新经济人”观：经济理性人假设并不总意味着人是利已主义或一味追求个人经济利益
• 政治活动中人们所追求的最大效用，可以是商品、收入、财富、社会地位、权利等利已主义因素，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等精神因素和利他主义因素。
• 即：理性假设只是说利已主义因素或个人物质利益是值得追求的，但并不完全否定利他主义的存在。利已主义和利他主义两个因素都有可能实现个人效用的最大化；
• 因此，公共选择理论中的“ 经济人” 是“ 新经济人” ，并非美国学者凡布伦所指责的那种追求个人最大经济利益的“ 洁白无暇的经济人”
3、政治的交换过程性质：交易经济学方法
（1）、政治是一种在解决利益冲突时进行交易而达到协议的过程：
A、市场制度中的两人交易为简单交易，两人以上的交易为复杂交易：
一旦市场交易中出现第三方或交易使第三方受益或受损，交易各方要么难以达成一致同意，要么带来较高交易成本，因此人们通过市场进行的活动就只能满足其一部分的目标，而另一部分目的必须通过政治活动而达成；
B、政治的功能就在于建立起人们都能遵守的规则以协调冲突。
民主政治活动中的个人活动也具有交换的性质，人们在自愿交换的基础上，在政治活动中达成协议、协调冲突、制定规则；
C、政治交易过程也存在着权力与强制，但它们以自愿交换为前提，是人们在立宪阶段一致同意赋予政治的，其目的是为了促进自愿交换。
（2）政治交易过程：
•公民投票者：需要：政治家与官僚的服务； 给出：选票；
•政治家：需要：权力、地位、薪俸；提供：政策制定、监督；
•官僚：需要：权力、地位、授权、薪俸；提供：公共服务；
（三）、将公共选择方法应用于政治过程的分析
1、公共选择学派的投票理论
2、公共选择学派的官僚理论——政府失败说
（1）官僚是经济人，与民众间是交易关系
•官僚是追求个人利益或效用最大化的经济人，其目标不是公共利益或机构效率，而是个人效用。
作为政治家或官员的个体，他们在政治市场上追求着自己的最大效用：权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要的地位。
•官僚与民众之间实质上交易关系：
民众以纳税的方式赋予官僚尊严和体面的生活；
官僚利用自身的资源为民众公共利益服务；
官僚是民众雇佣来为民众服务的。
（2）政府会失败：
A、“政府的失败”：国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到那样有效：政府的政策往往并不符合弥补市场不足这一目标。
B、政府失败的主要表现形式：政府政策与政府工作机构低效率
政府政策低效率：即所招待的政策不是最好的政策，并不能确保资源的最佳配置；
（3）政府失败—政府政策低效率的原因
A、主观原因：
–政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差；
–由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大限度地增时共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策
B、外部原因：
–缺乏一种“确保任何处于某一特权地位时均不能过多牟取私利”的约束机制来制约政府行为方式。
（4）政府失败—政府机构低效率的原因
A、缺乏竞争机制；
B、缺乏降低成本的激励机制；
C、政府机构自我膨胀；
D、监督信息不完备；
E、政府的寻租行为；
（5）补救“政府失败”的政策建议
从现行体制上寻找原因，从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力：
A、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；
B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；
C、改革税赋制度，约束政府权力；
三、简评：
1、巨大的贡献性与意义：一场经济学分析方法的革命：
•将传统经济学的微观理论扩展和应用到对政治制度、行政和利益组织的研究中，从而创造出一种关于“政治系统中不同成员实际上如何运作的内部逻辑一致的实证性理论”；
•改变了经济学家们关对经济政策诸要件的认识，使许多政治现象很容易得到解释；
•为揭示“经济和政治决策的基础”作出了重要贡献。
2、对我国行政改革的启发与喻意
（1）承认 “经济人”倾向，通过好的制度设计来取代对“好人”政治的期求；
–引入竞争机制；
–政府行为法制化；
–健全和完善监督机制
（2），承认“经济人”倾向，对其加以合理利用与引导；
（3）承认政府的认知和行为能力有限，谨慎界定我国政府的职能，减少政府的干预范围以减少寻租行为的发生；
–四大领域容易发生寻租行为（政府定价，政府特许权，关税与进口配额，政府采购）

第十七讲：奥斯本的企业家政府理论
一、生平与著述
戴维•奥斯本，当代美国著名管理学者；
大学讲师，美国进步政策研究所研究员，政府高级顾问；
代表著作：
《民主实验室》，1988；
《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》（与特德•盖布勒合著），1992
代表性理论：企业家政府理论是在总结归纳美国各地方政府改革实践的基础上提出来的。
二、企业家政府理论的主要观点
（一）、重塑政府，以企业家政府来取代产生并适应于工业社会的官僚制政府；
1、对政府运作现状（低效、低质）及运作体制的批评；
2、指出官僚体制（政府的一般官僚模式）是产生并合适于工业社会 的；
3、社会环境的变化使得官僚制已经不能适应今天的社会需要：运作低质和低效
4、要重塑政府，以企业家政府取代官僚制政府
•企业家政府：具有企业家精神的政府：即象企业家那样具有创造力与创新精神的政府，的政府；
•现行的政府应更具有企业家精神：不断地以新的方式运用资源来提高其效率和效能；
•奥斯本试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能象私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率；
（二）企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则：
1、掌舵而不是划桨；
2、得妥善授权而非事必躬亲；
3、注重引入竞争机制；
4、注重目标使命而非繁文缛节（任务驱动而非规章驱动）；
5、重产出而非投入；
6、具备“顾客”意识；