图5-1： 我国城市规划编制体系
二、我国城市规划编制评述
1978年中央召开第三次全国城市工作会议，我国的城市规划工作得到全面恢复。1980年原国家建委出台了《城市规划编制审批暂行办法》、《城市规划定额指标暂行规定》，1990年国家建设部颁布了《城市规划编制办法》，成为指导我国城市规划编制的重要文件。经过改革开放后20余年的探索，我国建立了上述城市规划编制体系，在此体系下开展了大量的城市规划编制工作，为我国城市规划、建设作出了重要贡献。但是对比于国外的有关情况，仍然存在着一定的差距。
城市总体规划是整个城市规划编制体系的核心，但是目前城市总体规划也存在着严峻的问题：
（1）编制方法落后，重空间形体而轻实质内容，此外技术分析手段也较为落后，大多依然停留在定性描述阶段。
（2）由于区域性规划缺乏必要的法定效力，因此难以对城市总体规划真正发挥指导作用，对总体规划的约束力也不强。
（3）城市总体规划中宏观论证不够，尤其是对社会、经济等的研究依然还很薄弱。
（4）城市总体规划内容烦琐，审批周期过长。和国外的城市规划编制体系比较，可以发现我国的城市总体规划内容极为繁杂，跨越了城市发展战略、城市结构规划、城市土地利用规划、城市工程规划等各个层面。由于许多并不应该在城市总体规划中解决的问题占用了过多的编制精力，导致真正的深入研究不够、编制周期过长、审批周期过长。实际上目前城市总体规划中的许多内容并不具有实际意义，过于具体、细致的总体规划反而给下层次的规划、建设带来困难。
针对以上城市总体规划中出现的问题，有人建议对我国的城市总体规划进行改革，目前主要有两种观点：
（1）继续细化、充实城市总体规划，强化近期建设规划，将近期规划作为实现远期目标的重要行动步骤。
（2）将城市总体规划分解为战略发展规划和土地利用规划两个阶段，将许多宏观的战略性内容放到城市发展战略规划中解决，将具体的工程性内容放到分区规划、详细规划中解决，城市总体规划的内容宜粗不宜细。目前在我国一些城市已经进行了“概念规划”、“结构性规划”等新的尝试。
过去由城市总体规划直接跨越到修建性详细规划，而实际工作中城市总体规划并不能为修建性详细规划提供依据，而只能靠规划人员与管理人员的“即兴创作”，也就是说在城市总体规划与修建性详细规划中存在着断层，尤其是在大城市、特大城市表现得更为突出。1983年湖北省的沙市率先制定了“分区规划”，将城市划分为若干个分区，对分区内的人口、用地、道路、公建四项内容加深规划，力图实现上述两个层面规划的衔接。分区规划依然属于城市总体规划层次，一般在大中城市中进行。
随着社会经济的发展及城市规划编制体系的探索，在20世纪80年代中后期我国出现了控制性详细规划，并迅速发展，在1990年被正式写入我国的《城市规划法》。控制性详细规划的产生背景主要是：
（1）随着土地有偿使用的进行，土地的开发内容、开发强度直接关系着开发者的利益，也直接影响着城市的公共利益。而城市总体规划只较为粗放地划定土地的利用性质，而缺少对土地开放强度的规定，因此无法直接指导具体的开发建设，给规划管理带来了困难。
（2）改革开放以后，面对迅速高涨、多变的用地需求、市场经济的环境，传统城市规划中习惯的“指派性思维”已经无法适应这些变化。城市建设的主体也由计划经济时代的政府单一主体变为多元主体，建设环境也难以具体确定，由此造成城市建设中的许多项目在规划编制时并不落实，因此修建性详细规划也就难以产生实际作用。
（3）在城市总体规划与修建性详细规划中存在着较大的断层，修建性详细规划难以在城市总体规划中找到依据，导致出现了许多修建性详细规划违背了原先规划意图的情况，而要求城市总体规划进一步细化也是不现实的。这也给城市规划管理带来了不便。
面对上述的局面，我国的城市规划界借鉴了国外的相关经验尤其是美国的区划法，进行了一系列尝试、探索。1985年上海城市规划院编制“上海虹桥开发区规划”时，首先对用地进行细分，对每块基地的使用性质、面积、建筑后退、建筑面积密度、高度限制、出入口方位、停车泊位数等提出了定性与定量的要求。1987年清华大学在编制“桂林市中心区规划”时进一步进行了尝试，1987年温州市对旧城区8.92KM2进行了控制性详细规划的编制。控制性详细规划在被正式写入《城市规划法》、《城市规划编制办法》等以后，获得了更快、更大的发展，为我国的城市规划、建设发挥了巨大的作用。
控制性详细规划是将文字性的规划文本作为主要的规划成果，图纸仅仅作为说明性的附件，使规划在形式上更具有法律条文的性质。把城市规划的编制与规划管理联系起来，在城市规划编制阶段及为地块的建设提出必须的要求，成为规划管理的重要依据。此外控制性详细规划适应了市场经济的特点，通过控制与引导并行的办法体现了规划的刚性与弹性相结合，控制了必须控制的内容，同时也给具体的建设、后续的规划留有一定的弹性余地。当然，目前控制性详细规划也存在着一些问题，例如指标赋值缺乏科学的经济、社会依据、形体控制缺乏城市设计的推敲等等。
在20世纪80年代后期引入城市设计以后，发展极为迅速。但是对城市设计的地位一直存在着激烈的争论，一些人认为城市设计的重点是对建筑群体空间或景观的处理，更接近于建筑设计，因此是属于详细规划阶段的一个工作内容。而目前大多数规划学者、规划工作者则认为，城市设计不应并狭隘地理解为一个详细规划阶段的具体工作，而更应被理解为一种观念，它应该渗透到包括城市总体规划在内的各个规划编制层面。
建立与中国实际情况相匹配的城市规划编制体系是一个重要的课题，具有重大的现实意义。总体而言，我国的城市规划发展出现了如下的明显趋势：
（1）从编制一次性的“终极型”规划向编制渐进的、滚动的“动态型”规划转变。
（2）从蓝图为主的“设计型”规划向重视研究技术政策、重视规划文本的“决策型”规划转变。
深圳市走在我国城市规划的前沿，根据地方高度市场化的特点以及其他社会经济背景，借鉴香港的城市规划编制经验，在原有我国城市规划编制体系的基础上，深圳建立了切合地方实际的城市规划编制体系（图5-2）。目前这种探索正在全国展开。
城市发展战略 土地利用总体规划
全 市
城市总体规划
次区域规划
区域性 城市规划标准与准则 城市设计
分区规划
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法定图则
地方性
详细蓝图
图5-2：深圳城市规划编制体系
第三节 城市规划与其他相关规划的关系
城市规划是一个综合性的工作，由于国家社会经济的诸多部门参与城市的发展建设，因此城市规划也必然与其他相关规划发生着各种各样的关系，正确认识它们之间的相互关系，并在地域空间层面努力进行综合协调，是城市规划的重要任务。一般而言，与城市规划具有密切关系的其他规划（计划）主要有：
一、城市规划与国民经济和社会发展计划的关系
1、国民经济社会发展计划的基本概念和主要内容
国民经济社会发展计划一般由各部门的发展规划和各个地区的综合发展规划交织而成。它由中央到地方的各级政府组织编制，具体由综合计划经济部门负责编制。国民经济和社会发展计划包括短期的年度计划、中期的5~10年计划和10年以上的长期计划，主要包含了国民经济发展和社会发展等两部分内容。国民经济发展方面的内容包括从生产、流通、消费到积累，从发展指标到基本建设投资，从部门到地区发展，从资源开发利用到生产力布局等，内容非常广泛。社会发展方面的内容包括人口、就业、住宅、社会福利、环境保护等。
2、国民经济社会发展计划与城市规划的关系
国民经济和社会发展计划是城市规划的依据。与城市规划关系密切的是国民经济和社会发展计划中的有关生产力布局、人口、城乡建设以及环境保护等部分的发展计划。一般来说，城市规划应该依据国民经济和社会发展计划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、发展速度和发展内容等。
在计划经济时代，城市规划被非常明确地理解为国民经济计划在地域空间上的具体落实。但是，国民经济和社会发展计划的重点是放在该地区和城市怎样发展上，对生产力布局和居民生活的安排只作出轮廓性的考虑，一般并不在地域空间上予以明确的规划。而城市规划则要将这些经济与社会发展方面的宏观考虑具体落实到城市的土地资源配置和空间布局中。
但是城市规划也不是对国民经济和社会发展计划的简单的落实，这表现在两个方面：
1、一般国民经济和社会发展的长期计划也不过10年左右，而城市规划（尤其是城市总体规划等），要根据城市发展的长期性和连续性特点，作更长远的考虑。对国民经济和社会发展计划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容，城市规划应作出更长远的预测。
2、随着市场经济制度的深化，随着人们对经济、社会、生态等综合协调发展的强调，城市规划作为一种空间合理配置的手段，它要解决的问题往往超出单一的经济范畴。因而在某些情况下城市规划通过对空间资源的分配、管制，具有对社会经济发展计划的主动调控、修正作用。这一点在规划制度成熟的国家与地区已经越来越明显。
二、城市总体规划与土地利用总体规划的关系
1、土地利用总体规划的基本概念和主要任务
土地利用规划工作是在1950年代从前苏联引进的，随后是与国土规划、区域规划常常交织在一起。到80年代土地利用规划才真正向一个完整独立的空间规划类型转变。1988年我国政府第一次在全国范围内开展了土地利用总体规划工作，1991年和1994年国家土地局相继发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，1996年又开始了第二次全国范围内的土地利用总体规划工作，国家土地局于1997年10月出台了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，配合国家新土地法的出台，土地利用规划已经成为城乡土地管理实施中的具体法律文件依据。
土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对一定时期内一定行政区域范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划，是对区域内的土地利用进行的总体战略部署。按照土地部门的有关文件表述，土地利用总体规划编制的原则是“严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”由此可见，土地利用总体规划的目的是协调区域社会经济发展和环境保护对土地的需求，以取得最佳的社会、经济和环境效益。不同地域空间层次内的土地利用总体规划的任务是不同的：
（1）国家、省、地级土地利用总体规划——主要任务是在对辖区内土地资源的利用现状、潜力及各种用地需求量进行综合分析研究的基础上，确定规划期内土地利用的目标和方针；协调部门用地矛盾，统筹安排各业用地；逐级分解规划的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重点建设项目用地和农田保护区等重要土地用途区的布局；提出实施规划的政策措施。省级规划要实现省域内耕地总量动态平衡；地级规划要重点安排好城乡结合部的土地利用，确定城镇建设用地的范围。
（2）县级土地利用总体规划——主要任务是根据上级规划的要求和本地土地资源的特点，分解落实土地利用的各项指标；划分土地用途区，重点划定城镇、村镇建设用地区、独立工矿区、农业用地区等，为土地用途转用规划许可提供依据。
（3）乡级土地利用总体规划——这是土地利用总体规划编制的最低层次，其主要任务是按照县级规划的要求，将各类用地指标、规模和布局落实到地块，并将农田保护区规划、村镇建设规划、土地整理规划落实到土地利用总体规划图上。
2、土地利用总体规划的主要内容
国家、省、地级土地利用总体规划的主要内容如下：
（1）土地利用现状分析：分析土地利用的自然与社会经济条件，土地资源数量、质量及动态变化规律以及土地利用结构和布局状况，指明土地利用的特点及存在的主要问题。
（2）土地供需分析：土地供给量分析，包括现有建设用地、农用地整理、后备土地资源开发利用的潜力，预测各类用地的供给量。土地需求量分析。包括研究国民经济和社会发展规划及各业发展规划对用地的需求，预测各类用地的需求量。根据土地可供给量及各类用地的需求量，分析土地供需趋势。
（3）确定规划目标：在分析土地利用现状、供需趋势的基础上，提出土地利用的长远规划目标。
（4）土地利用结构和布局调整：根据规划目标、土地资源条件和区域生产力布局，提出区域土地利用的方向、原则，调整土地利用结构，确定各业用地规模，并确定重点土地用途区及重点建设项目的布局。
（5）编制规划供选方案：根据土地利用调控措施和保证条件，拟定供选方案；并对每个供选方案实施的可行性进行分析评价，提出推荐方案。
（6）拟定实施规划的政策措施。
县级土地利用总体规划的内容包括：确定全县土地利用规划目标和任务；合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段任务；划定土地利用区，并确定各区土地利用管制规则；安排能源、交通、水利等重点建设项目的用地；将全县土地利用指标分解落实到各乡、镇；拟定实施规划的措施。
乡级土地利用总体规划在分析乡域土地利用现状及问题的基础上，重点阐明落实上级规划指标和各类土地用途区的途径和措施。
3、土地利用总体规划与城市总体规划的关系
毫无疑问，土地利用总体规划是一种地域空间规划，在这一点上，它与城市规划尤其是城市总体规划具有着共同的规划对象，因而存在着密切的关系。在世界上的大多数国家与地区，整个地域空间往往规划的编制与管理隶属于一个政府部门，由此保证了土地利用规划与具体城市建设规划的协调统一。但是在我国，由于这两个规划分属于不同的政府部门管理，加之行政运作体制上的弊端，导致了具体实施中存在着非常突出的矛盾，存在着不少较严重分歧的意见。尤其是对土地利用总体规划和城市总体规划地位的高低，更是意见相左。在实际的规划操作中，由于土地利用总体规划和城市总体规划在编制年限、基本出发点、用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显的差异，造成这两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。
