6.    政策议程设立的外压模式。与上书模式不同，在外压模式里，议程的提出者不排除摆事实讲道理的方式，但他们更注重斥诸舆论、争取与民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，破事他们改变旧议程、接受新议程。
六、公共政策规划
公共政策规划定义：
公共政策规划是政策行动主体在对政策问题进行分析、研究基础上，经过民主的程序和方式，运用专业知识技术，提出相应地解决政策问题的办法或方案，为政策决策提供必要前提的过程。
政策规划特性（实质）：
1.    民主性，多种主体参与的民主过程。政策规划是由多种行动主体参与其中，并且相互之间发生各种互动关系的活动过程。政策规划会涉及许多不同的参与者。在社会公共治理中，越是有更多的行动主体参与到政策规划中来，就越能提升公共政策活动的民主性。
2.    动态性，多个环节衔接的动态过程。政策规划过程又是由多个环节紧紧相连循环往复构成的动态整体。
3.    能动性，推动问题解决的能动过程。在政策规划中，政策行动主体的活动都指向一个现实方向，即又好又快地解决已经存在的、并且被认定为是必须解决的社会公共问题。政策规划的过程，就是政策行动主体认清政策环境，确定政策价值取向，选择政策工具，运用新的技术来探索政策问题解决之道的过程。
政策规划的取向：
1.    目标取向。政策规划就是人们要从不满意的或不够满意的现实状态出发，通过行动，努力达成未来的理想状态。
2.    变革取向。政策规划所设想的、所要达到的客观世界的未来状态并不是自然而然出现的。从存在问题的现状出发，只有逐步改变这种现状，才有可能最终达成未来的状态。
3.    选择取向。政策规划在于“选择与设计”行动方案，它包含着一系列大大小小的精心设计和艰难选择。
4.    理性取向。政策规划的基本要求就在于运用人类的理性，对未来作出符合规律的、有创造性的安排。
5.    集体取向。现代社会的政策问题日趋复杂、多变，要解决人类面临的大量政策问题，只有依靠群体、集体的智慧和力量。
政策规划的分类：
1.    常规式政策规划。这是对已列入政府工作议程的需要定期加以处理的政策问题重复进行的一种例行公事式的政策规划。
2.    类比式政策规划。新政策问题作规划时，政策行动主体可以参照以往对类似的政策问题处理的方法和经验，在进行政策规划时，依据新问题与老问题差异的程度作出相应调整
3.    渐进式政策规划。是对已经确定下来的政策问题进行分步骤的、连续的、调整性的规划。
4.    延伸式政策规划。这种政策规划要处理的是延续下来的政策问题，是一种通过对已有政策的内涵或外延予以扩展和顺延而进行的规划。
5.    创新式政策规划。是一种未解决全新的政策问题而作的带有突破性、原创性的政策规划。
6.    中央的政策规划。是由中央有关部门开展的规划。在我国执政党中央和中央政府是制定政策的主要决策机关。规划政策是中央领导机关的主要职责。
7.    地方的政策规划。是由地方有关部门负责制定的政策规划。
8.    部门的政策规划。是中央或地方职能部门根据自己所管辖的领域而进行的专业性规划。
政策规划的主要步骤：
确定政策目标→设计政策预案→预测方案后果→预案可行论证→优化政策目标
政策规划的主要原则：
1.    政策规划的针对性原则。政策规划是有目的的活动。政策规划要针对实际问题，切中政策问题的要害，这首先表现在政策目表的设立上，确立目标时必须针对实际问题，有的放矢，消除政策问题存在的原因。
2.    政策规划的可行性原则。政策目标和围绕政策目标的政策方案应具有先进性和合理性，既要高于现实水平，又必须是在现有条件下通过一定的努力可以实现的，即具有可行性。
3.    政策规划的系统性原则。公共政策制定和实施所要解决的常常是比较复杂的大问题，政策规划中要选择和确立的目标往往不是单一的，这就需要以系统思想为指导，从全局和整体考虑，坚持政策规划的系统性原则。
4.    政策规划的规范性原则。政策规划必须符合一定的规范。首先，政策规划要体现政策制定者所代表的的社会利益。其次，各地方、各部门的政策规划要符合执政党和股价的总路线和总目标，下级部门要服从上级部门的目标。再次，政策规划应当符合宪法、法律的规定以及国家权力机关的决议和决定。最后，政策规划要符合社会的道德规范和行为准则。
5.    政策规划的具体性原则。政策规划所设计的种种方案必须是具体明确的，所谓具体性，首先，政策方案的语言表达必须是明确、具体、清晰地，内涵不能有歧义，外延要清楚；其次，政策方案应包括实现目标的明确的时间期限。再次，政策方案应规定明确的约束条件和适用范围；最后政策方案要尽量量化。
七、公共政策决策
公共政策决策的定义：
公共政策决策就会政策行动主体围绕一定的价值和目标取向，通过一定的程序进行竞争、协商、合作，确定政策行动最终方案的过程。
公共政策决策的实质：
1.    调节平衡各种利益关系。政策决策的核心是要在对各种社会利益进行综合把握与协调平衡的基础上，解决社会利益的合理分配。
2.    确立主导性意志和利益。政策决策活动正是社会主导力量，通过一系列程序和活动来确立主导性的意志和利益的过程。
3.    提供集体行动原则。政策决策的任务是为社会提供集体行动的规则，从而为整个社会生活的运行和发展指明目标和确定方向。
公共政策决策的作用：
1.    固化利益表达的结果。公共决策的一个作用就是对各种已经表达的利益做出选择。政策决策表示的是在政治过程中已形成的目标，反应的是决策联盟期望的社会结果，确认的是领导人认为可用以取得这些结果的手段。
2.    提供政策执行的基础。政策决策的又一基本作用就是为社会公共生活确定集体行动的框架，为后续的政策执行提供前提和基础。
3.    产生权威性政策产品。政策决策更为核心的作用是形成权威性的政策产品，从而提升政治系统的生产力。
公共政策决策的主要模型：
1.    完全理性决策模型：优点：最小的代价解决最大的问题；缺点：限定条件非常苛刻，在实践中几乎无法使用。
2.    有限理性决策模型：是一种依靠有限的资源和信息，通过不断搜索，得出满意政策方案的决策方法或程式。缺点：倾向于仅仅为决策者提供决策规则。
3.    渐进决策模型：强调决策者的决策是从现行政策出发的，只是对政策进行渐进的调整。与理性决策相比优势：一是降低了决策活动的复杂性，二是降低了决策成本耗费，三是在对有具体目标的政策做决策时更具有可行性，四是渐进的政策变迁能够避免重大的政策失误。缺点：只能处理既有的相对简单的问题，不足以处理未来的复杂问题。




表7.1政策决策的理性模式与渐进模式比较
理性模式    渐进模式
首先设定目标，然后考虑政策    目标与手段同时加以考虑
“好”的政策就是最适合于理想目标的政策    “好”的政策就是所有重要的行动者都能够达成一致结果
政策分析是综合性的，所有选择的一切后果都予以考虑    分析是选择性的，目标就是好的政策，没有最好的政策
理论得到全面应用    与相似问题的比较得到广泛应用
4.    子系统决策模型：认为决策类型和决策者所作决策的种类因议题和制度背景的差异而不同，政策的合理性只有在具体的政治和组织环境中才能得到判断。
在政策子系统的复杂程度和限制条件的严格程度同时约束下，可以采取的决策类型主要有四种：
表7.2 基本决策模型
    政策子系统的复杂性
    高    低

限制的严格性    高    渐进调整    充分探求
    低    优化调整    理性探求
公共政策决策的主要规则：
1.    政策决策的一致同意规则。该项规则要求决策方案的通过需要参与政策决策的全体投票者都对某项决策方案投赞成票，要一致同意。
全体一致同意规则中包含两条原则：一是无例外原则，二是“帕累托最优”原则。无例外原则下的一票否决决策，或一致同意决策实际上就是走向最优化的投票决定，决策者在决策活动中是整体的利益共享者。
局限性：一是决策成本过高，二是引发决策者博弈。因此全体一致同意规则只适用于较小范围内的集体行动。
2.    政策决策的多数统一规则。是指或的投票人支持最多的决策方案获胜的一种决策方式。
优点：大大降低决策成本。缺点：容易造成相对多数而实际上是一种“少数”。
所以多数规则在实际运用中是有选择的，在许多场合人们都对多数规则的比例有详细的规定，如1/3、1/2、51%等。
3.    政策决策的过半数同意规则。是多数投票的一种，是现代社会中应用最广泛的一种决策规则。区别于简单多数制，过半数同意规则要求至少有1/2以上的投票人支持的决策方案才能通过。
优点：一是具有更高的决策效率（相比于全体一致同意规则），二是少数服从多数，三是更能节省决策成本，四是利益保护面较广。
缺点：一是对于过半数无法准确计算；二是“多数剥削少数”，少数人的利益被忽略；三是过半数同意规则所认可的决策结果未必是正确的；四是过半数同意规则还面临“投票悖论”：即投票过程中次序的不同会产生不同的选择结果，各种政策方案都有可能被“循环”通过，从而使结果极不确定。
政策的采纳：
公共政策采纳是指政策制定机构和决策者决定采取某项政策方案的过程与行动。
政策的合法化：
公共政策合法化是指法定主体为使选定的政策方案获得合法的地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。
八、公共政策执行
公共政策执行定义：
公共政策执行是指政策操作者通过建立组织结构，运用各种政策资源，选择相应的政策工具，采取宣传、试验。实施、协调与监控等各种行动，将以合法化的公共政策付诸实践，从而实现政策既定目标的动态过程。
政策执行的作用：
1.    实现政策既定目标。公共政策的根本目的在于解决社会公共问题，政策执行是直接地、实际地、具体地解决问题和实现目标的过程。
2.    发挥政策实际功能。政策的功能在没有执行之前都只是潜在功能，要现实地发挥政策功能，就必须依赖于有效的执行。
3.    检验政策方案选择。政策正确与否、质量高低应该以政策执行这一实践活动为检验标准。
4.    检验政策工具选择。
5.    完善后继政策制定。任何政策都不可能一经制定就尽善尽美，政策本身需要在贯彻执行过程中不断修正、补充、完善和发展。
6.    检验政策管理效率。
公共政策执行的影响因素：
1.    政策方案的影响。政策方案通过政策执行来实现其意义和价值，政策执行以政策方案为基础和依据。政策问题的性质，政策方案目标的性质，政策方案内容的性质，政策方案的科学性，政策方案的稳定性，政策方案的综合配套性，共同影响政策的执行。
2.    政策执行机构的影响。政策机构下列因素对政策执行具有较大的影响：组织机构的层级和幅度，组织内部的权力结构和体制，组织内部的凝聚力。