【内容提要】要建设“法治杭州”，构建和谐社会，打造“生活品质之城”，各级政府及其行政机关都必须依法行政，确保各项行政管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的法治环境。作为依法行政“前哨阵地”的区、县（市）政府，加强党委对依法行政工作的领导，改革和完善民主化和科学化的行政决策机制，理顺行政管理体制和规范行政行为，建立有效的行政监督机制不断强化监督，增强行政机关及其工作人员特别是领导干部法律思维，不断提高公务员队伍的整体素质，这样才能有效的解决当前基层推进依法行政工作中的“六个不适应”问题，建设“法治杭州”、构建和谐社会、打造“生活品质之城”目标的实现才会有根本性地保障。
【关键词】基层 依法行政 问题 对策
区、县（市）人民政府是我国政权体系中的基层单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好基层依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要，也是建设“法治杭州”和“生活品质之城”的关键环节。本文拟就当前基层依法行政的现状进行分析并提出相应的对策措施。
一、全面推进依法行政的重要意义
1、依法行政是建设“法治杭州”的重要组成部分。党的十六大把政治文明作为小康社会的重要目标，明确了依法治国是党领导人民依法治理国家的基本方略。市委作出建设“法治杭州”的决定，就是具体落实依法治国方略的具体举措；市政府作出建设“法治政府”的部署，是建设“法治杭州”的重要组成部分，明确了各级政府与行政机关都要依法行政，通过依法行政确保建设“法治杭州”目标的实现。依法行政要求一切行政机关及其工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。众所周知，行政权的行使最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，行政机关及其工作人员行使国家公共权力，按照法律、法规赋予的职权，对管理相对人采取直接影响其权利义务的行为，或者对管理相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查并作出处理结果的行为，最容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。如果行政机关都依法行使职权，依法进行管理，那么，建设“法治政府”就有了基本保证；如果违法行政，建设“法治政府”就会落空。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国、建设“法治杭州”的根本保证。
2、依法行政是构建“和谐杭州”的关键。政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域，行政管理活动能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，直接关系到构建和谐社会的成败。党的十六大报告指出：“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。依法治国的重点是依法治权，治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。依法制约行政权力，依法保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向，更是建设和谐社会的重要保障。行政权是国家权力中最为活跃的权力，它的活跃程度与国家事务的千头万绪成正比，社会复杂性为行政权创造了自由裁量的广阔空间，行政权最容易膨胀，它最需要自由又最容易无度，最需要控制又最难以控制。政府或者通过行政机关对整个社会秩序规范的、文明的依法管理，不仅使法律法规在全社会得到全面落实和普遍遵守，有助于树起法律的权威，同时也在全社会起到很好的尊重法律、执行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意识的普遍提高。只有首先实现行政法制化，各级政府和行政机关严格依照表现为法律形式的人民的意志来治理国家，才能促进法律在国家和社会生活的各个方面得到普遍的切实遵守，才能为构建“和谐杭州”营造良好地法治氛围。
3、依法行政是建设“生活品质之城”的基本保证。市委、市政府提出的共建共享“生活品质之城”，是覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”。与城市相比，我市农村经济社会发展相对滞后，困难群众、弱势群体、低收入阶层相对集中，与城市居民相比，我市农村居民生活品质相对低下。建设“生活品质之城”重点在农村，难点也在农村。要提高农村居民的经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质、环境生活品质，重要的是如何维护好农民的合法权益。基层政府及其行政机关处在行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常，其是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。因此，基层政府及其行政机关应该不断增强法治意识，以科学发展观为统领，以维护最广大人民群众利益为落脚点，以法治建设为手段，着力解决有法不依、执法不严、违法不究等问题，积极打造法治政府。同时，在行政决策过程中注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；在行政管理的实施过程中，不仅依靠政策，而且注重依靠法制，依法办事；广开行政救济渠道，一些违法和不当行政行为所造成的不良结果得到及时补救。通过政府及其行政机关全面推进依法行政，行政权力得到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、高效、诚信，行政机关及其工作人员想依法办事、会依法办事、能依法办事，切实维护好广大农民的合法权益建设“生活品质之城”的实现就有了坚实的基础。
二、基层推进依法行政工作的现状分析
（一）推进依法行政工作的积极成果
十一届三中全会以来20多年的依法行政实践，历经了以依法“治事”为中心的起步阶段，以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心的发展阶段，强调全方位规范、制约行政权运行过程的全面推进阶段，基层政府及其行政机关依法行政取得了较好发展势头。
1、依法行政越来越受到政府的高度重视。党的十六大明确提出，要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。党的十六届四中全会提出了民主执政、依法执政、科学执政的要求，政府依法办事、依法行政成为社会主义政治文明建设的重要内容，已成为基层政府及其行政机关工作的基本准则和要求。
2、随着《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，依法行政得到快速推进。国务院1999年发布了《关于全面推进依法行政的决定》，号召各级政府全面推进依法行政。2004年国务院在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规划了我国未来10年推进依法行政的实施蓝图，也为推进基层政府及其行政机关依法行政指明了方向。随着纲要的实施，依法行政更加规范，更具新的特点。
3、行政法制建设不断推进。我国已经颁布实施了诸如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等一批重要的行政法律，为依法行政提供了法制保障。区、基层政府及其行政机关行政法制工作不断完善。政府法制机构从无到有，并逐步充实人员，行政法制工作渐入正轨，在进行政府规范性文件审查、开展行政复议、进行执法质量评估、加强执法监督和管理方面发挥了重要作用。
4、依法行政实践成效明显。行政决策的民主性和科学性有所提高，并逐步强调决策程序、决策责任。行政执法积极探索新思路，开展相对集中行政处罚权工作，集中办理和规范行政许可（审批），执法绩效得到明显改善。行政复议的监督救济作用得到发挥，行政首长出庭应诉不再鲜见。依法行政对经济社会协调发展的推动作用越来越大，并逐渐得到人民群众的广泛认同。
（二）推进依法行政工作的消极障碍
我们也应当清醒认识到，当前基层政府及其行政机关在推进依法行政进程中还存在五个方面的不适应性。
1、行政管理的效率性要求与依法行政的时效性规定存在不适应。行政效率是对国家行政机关实施行政管理过程和结果的评价和度量，既是行政管理的起点和归宿，又贯穿于行政管理的各个层次、环节和程序之中。由于基层政府及其行政机关经常处于行政工作的一线和前沿，必然将行政效率置于优先位置，在行政管理中试图以最少的“投入”获得最大的行政效果。而基于对行政权的行使和扩张有可能损害行政管理相对人利益之考虑，立法者往往更侧重对行政相对人权利的保护，从而赋予行政相对人较长的时间以寻求司法救济。如行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条更将其扩大为“行政机关作出具体行政行为时，未告之公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道之日起计算，但从知道或者应当知道之日起最长不得超过2年”。由此可见，政府机关追求的行政效率与法律法规确定的时效和期限往往存在一定的矛盾性。比如每年计划生育检查、卫生模范城创建等等突击活动，基层政府及其行政机关从效率性考虑，总是期望在很短的时间内完成，以便有更多的时间和精力抓其他工作。一旦少数有履行能力的群众以这样那样的理由拒不履行法定义务，虽然可以下达处理决定限期履行，但法律规定的诉讼时效为3个月，即义务人既可以在3个月届满的最后一天履行义务，亦可以在此之间提起行政诉讼，启动司法监督程序。这样，政府一方面要投入人力、
