两市精准扶贫的调研报告
扶贫是当前的一项重要政治任务。十八届五中全会后，中省又相继召开了脱贫攻坚工作会议，发出了打赢脱贫攻坚战的动员令，逐级立下了“军令状”。目前，我市仍有48.7万贫困人口，对照“三年稳定精准脱贫、五年全面建成小康”的目标，工作量大，任务繁重。为学习和借鉴外地精准扶贫的有效举措和先进经验，近日，根据市政府主要领导指示，市发展研究中心和市扶贫办组成联合调研组，深入xx、xx两市进行了调研，现将调研情况报告如下：
一、xx市精准扶贫的做法和经验
xx市总人口20xx.5万，20xx年市上将扶贫开发标准线提高到4500元，按照这一标准，目前全市共有贫困人口5.4万；按照内蒙古自治区标准共有贫困人口2.02万；按照国家标准共有贫困人口0.xx6万。“十二五”以来，全市紧紧围绕市上的高标准进行精准扶贫，取得了显著成效。
（一）齐抓共管精准扶贫。市委、政府高度重视扶贫开发，主要领导亲自研究、部署、督查扶贫工作。只要是扶贫项目、扶贫工作，扶贫干部都要驻村、蹲点进行落实，针对部分蒙古族牧民的性格特点，总结出了“先疏通感情、后开展工作”的经验。有关精准扶贫政策要领、项目建设、产业发展等方面的宣传报道，重点突出，及时到位。全市上下形成了“领导高度重视、干部抓在手上”的扶贫格局，营造出“统筹各方力量、全社会广泛关注”的扶贫氛围。
（二）“十个全覆盖”夯实基础。2014年初，内蒙古自治区提出计划利用xx年时间实施农村牧区“十个全覆盖”工程（路水电讯房、保教文卫商）。xx市将“十个全覆盖”作为农村工作的“一号工程”，主要领导亲自挂帅推进。“十个全覆盖”工程的实施，极大改善了贫困地区和贫困农牧民的生产生活条件，为精准扶贫奠定了坚实基础，为贫困人口铺开了脱贫路子。2014年投资20.5亿元，完成266个村“十个全覆盖”任务，其中覆盖贫困村xx4户，涉及贫困户10xx9户。
（三）产业带动作用明显。在贫困对象较为集中的沙区重点发展肉羊、肉牛、生猪和细毛羊产业，丘陵沟壑区重点发展林沙和食用菌产业，干旱硬梁区重点发展家禽和绒山羊产业；整体移民区支持创业、就业。通过产业覆盖、龙头带动、创业扶持，促进贫困人口稳定增收，提升贫困人群的“造血”水平，从根本上摆脱贫困。截止目前，全市共培育市级以上农牧业产业化龙头企业269家。2014年，规模以上农牧业产业化龙头企业达到185家，实现销售收入4xx1亿元，带动农牧民14.6xx万户，农牧民人均通过产业化渠道获得纯收入8420元，占总收入的60%。比如，东胜区罕台镇田园社区是一个规模较大的移民区，政府支持该社区成立了创业园，不仅给居民增加收入创造了平台，而且解决了xx000多贫困人口的就业问题。
（四）金融扶贫成效显著。“十二五”以来，全市共实施贫困村互助资金项目106个，投入资金2850万元，收到了很好的扶贫效果。比如，伊旗红庆河镇纳林希里村常住人口xx28户877人，下设一个村集体经济种养殖合作社，但全村仍有贫困人口41户102人。2014年旗扶贫办以互助资金、产业化项目为突破，投入65.5万元，将41户贫困户全部入股合作社，以年终分红形式为贫困人口提供稳定收入，帮其脱贫致富。年底合作社盈利，每股分红xx000元，41户贫困户的生活困难问题得到了有效解决。在互助资金项目实施的基础上，市上从2014年开始组织实施金融扶贫富民工程，计划在2014年至2018年四年内撬动银行贷款xx亿元以上，切实解决农村生产经营发展的资金短缺问题，加快推进贫困地区和贫困户脱贫致富。
（五）企业运作增添力量。依托资源、文化、区位、基础设施等优势，引导村集体走“支部+企业+合作社”“公司+合作组织+基地+农户”捆绑抱团发展的路子，采取市场化运作模式经营企业，企业盈利、合作社增收、村民致富、贫困户脱贫“一举多得”，经济效益与社会效益“双赢”。比如，伊旗尔扈特村67户村民，以集体入股的形式于20xx年成立了农牧业合作社，合作社集种植、养殖、餐饮、住宿、娱乐项目为一体，挂牌成立后市场化运作，今年合作社与成吉思汗陵旅游公司合作，将娱乐项目发展壮大，仅此一项就新增就业岗位50个，有效带动周边贫困户xx户xxxx人脱贫。
（六）生态建设促进增收。结合生态建设，扶贫开发工作由单纯的改善农牧民生产生活条件、加强基础设施建设向以生态建设作为扶贫治本转变。坚持“生态建设产业化、产业发展生态化”理念，把林业的生态、经济和社会效益紧密地结合在一起，农牧民通过生产、加工、销售各个环节参与利益分配，促进农牧业生产和农牧民收入的“双增长”，实现了生态生计兼顾、治沙致富共赢。2014年全市实现林业总产值44亿元, 农牧民来自林沙产业的人均纯收入达2600元。
二、xx市精准扶贫的做法和经验
xx市总人口221.4万，其中贫困村991个，贫困人口20.52万，贫困发生率xx.2%。近年来，xx以精准扶贫、精准脱贫为要求，调整工作思路，坚持分类施策，实施六大工程，走出了一条精准扶贫的新路子。
（一）移民搬迁“挪穷窝”。将扶贫避灾移民搬迁和城乡统筹发展建设相结合，把不少于70%以上的群众向市区、县城、重点镇和新型农村示范社区集中安置，不超过xx0%的群众统一规划就近就地集中安置。20xx年，xx计划搬迁5万户17.5万人，截止xx月底安置房主体开工率达到90%，已建成安置住房xx9754套，房屋主体完工率达到80%。
（二）发展产业“增收入”。千方百计拓宽贫困群众增收渠道，初步探索出了产业扶贫“十大路径”。一是专项基金扶贫。设立了“扶持农村贫困人口专项基金”，每年筹集资金4.5亿元，按照“有劳动能力扶持发展产业、无劳动能力解决实际困难”的原则，为在册贫困户每人每年补助1000元，连续扶持到2018年。二是“合作社（企业）+贫困户”扶贫。合作社或企业依托自身优势，结对帮扶贫困户，为其免费提供技术、农资、销售等一条龙服务，辐射带动贫困户脱贫致富。全市推广延长县二海家禽散养合作社运营模式，目前已发展合作社xx4xx家，覆盖贫困户1.1万户xx.1万人。三是金融扶贫。全市9个县建立了xx00-500万元的贫困户产业发展小额贷款风险担保基金，协调金融部门按1:10的比例放大贷款规模，为贫困户每户发放xx-5万元免担保、免抵押扶贫小额贴息贷款，政府财政连续贴息三年。四是劳务输出扶贫。成立劳务公司，整合零散独户剩余劳动力，收集用人信息，实现劳动力供需规模化有效对接，帮助贫困户就近就业增加收入。五是文化生态旅游扶贫。依托自然人文景观，积极发展生态绿色旅游业，通过旅游产品和三产服务带动贫困群众脱贫致富。六是支部引领能人带动扶贫。加强农村基层组织建设，增强村级组织创造力和凝聚力，同时发挥致富能人脑子活、路子广、基础厚的优势，带动群众脱贫致富。七是互助资金扶贫。实行镇村两级管理、“5户联保+产业大户担保”互助资金管理运行模式，扩大会员规模，提高会员股金，放大借款额度，一次性借款金额可提高到2万元，有效解决了贫困户会员发展产业资金短缺的难题。八是林业生态扶贫。推广吴起县的做法，以林木种苗培育、造林绿化、发展特色产业和森林管理管护为主，大力发展家庭林场，增加贫困户收入，全市xxxx00名贫困人口受益。九是果园、承包地托管扶贫。村干部、大户能人对贫困户无能力管理的果园、承包地等进行托管，解决贫困户因主观原因导致土地荒芜、粗放经营的问题。十是文化产业扶贫。安塞县充分发挥文化大县优势，对有一定基础和潜力的贫困户子女开展腰鼓、民歌、剪纸、农民画和曲艺培训，实现培训一人、就业一人、脱贫一户的目标。同时，结合脱贫的先进实际和经验，组织编排曲艺节目在乡村巡回演出，进一步激发贫困户脱贫致富的内生动力。
（三）能力扶贫“断穷根”。一是建立市县乡村四级扶贫培训体系。市上培训包扶干部，县上负责贫困“两后生”培训，乡镇培训农村青壮年，村上负责留守妇女和老人培训。二是突出“志、智、技、德”四大培训内容，在全面提升贫困户技能的基础上，不断树立敬老、助人、互助的社会新风尚。三是加大贫困家庭学生资助力度。普通高中学生，每人每年资助2000元，中高职在校生一次性资助xx000元，大学本科生每人分四年资助1.2万元。
（四）整村推进“换穷貌”。围绕产业开发、小型公益性基础设施建设和村居环境整治三个工作重点，坚持行业扶贫与专项扶贫相结合，行业部门负责水电路等“到村”问题，专项扶贫解决“到组到户”的问题，全面推进新确定的991个贫困村整村推进项目建设，不断改善贫困村基础设施和公共服务条件。
（五）救助扶贫“总兜底”。对xx.05万无劳动能力的贫困人口实行救助兜底全覆盖；对因突发性原因导致生活陷入困境的贫困户给予临时救助；对患慢性病导致生活困难的贫困户给予医疗费用补助；对五保、鳏寡孤独、老龄等无劳动能力的贫困人口，采取低保、集中供养、分散供养和发放残疾人生活补助等方式；按照省定脱贫标准补足差额，实行政府进准兜底保障；公益性岗位优先满足贫困户人口就业，企业每吸纳一个贫困户人口就业，财政补助1000元；从今年起，通过三年将农村低保标准提高到省定扶贫线标准，逐步实现城乡低保一体化。
（六）包村联户“传帮带”。选派1910名优秀党员干部担任贫困村和党建后进村“第一书记”，开展驻村包村，xx7470名市县区党政企事业单位干部进村开展联户扶贫工作，实现了全市991个贫困村，村村有驻村工作队，7.62万户贫困人口户户有包扶责任人。
三、对我市精准扶贫工作的意见和建议
（一）强化组织领导。xx、xx两市已经形成精准扶贫是当前最重要工作之一的共识。当前，我市扶贫也进入了“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，我们必须以更加有力的组织领导，采取超常规思路和办法来打好这场脱贫攻坚战。一是建议全市上下把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。二是建议市上召开一次扶贫工作现场推进会，市委、市政府主要领导参加，对十二个县区的精准扶贫工作进行现场参观、点评，寻找不足，传导压力。三是建议组织各县区扶贫办主任、分管副县长到周边精准扶贫工作成效明显的市区参观考察，学习经验，创新方法，推动工作。
（二） 研究扶贫“金点子”。越是任务艰巨，越要科学施策。现在剩下的贫困人口，区域性、综合性、复杂性叠加，以往“一招管用”的办法已难奏效，需要吃特惠政策的“偏饭”，靠超常规手段才能解决问题。上项目、建基地、扶龙头，不能只算经济账，要将脱贫效果综合考虑，防止出现“项目实施了、机械化引进来了，但农民被挤出去了”“龙头强了、老板富了，但贫困群众依然贫困”等现象。教育、医疗、社保等社会事业发展，要尽可能向贫困区域、贫困人口倾斜，打好政策“侧边球”，多措并举“拔穷根”。比如，通过龙头、大户带动产业扶贫，可以探索资产收益模式，将项目资金折股，倾斜给贫困户；也可以建立紧密利益连结机制，严格项目跟踪，考核效益到户，让大户真正带上贫困户；还可以通过产权改革，让贫困户土地入股，分享农业增值收益等等。
（三）实践“十个全覆盖”工程。基础差、底子薄，是贫困最明显的特征，也是致贫的客观原因。借鉴xx经验，围绕建设“活力小镇、美丽乡村”目标，在有条件的县区推广实施“十个全覆盖”工程，整合项目、捆绑资金，优先解决路、水、电、通讯等制约发展的瓶颈问题，全面改善农村基础条件，为贫困村、贫困户发展生产打好基础，促进脱贫致富。
（四）提高产业扶贫质量。精准扶贫如何更见效，产业扶贫是核心。坚持短平快增收与长效增收产业发展相结合，转变贫困户农业发展和生产经营方式，根据丘陵沟壑区、风沙草滩区、沿黄区域的地理特点，科学化、有重点地扶持贫困户发展山地苹果、小杂粮、马铃薯、红枣、棚栽等产业和鸡、羊、兔等畜禽养殖业；依托自然生态人文景观，扶持发展生态绿色旅游产业；做强区域特色农产品，提高进入和占领市场的实力，带动农户增收。整合各类生产要素，引导组建家庭农场、农民合作社等各类经济合作体，发展规模经营。
（五）创新金融扶贫方式。充分发挥财政扶贫资金的杠杆和引导作用，以信贷资金市场化运作为手段，通过与金融机构联手合作，进一步做大扶贫开发资金总量。借鉴xx经验，在当前互助资金、贴息贷款的基础上，探索实施“金融扶贫富民工程”，支持有生产经营能力的贫困户、农村专业合作社、自主创业贫困人口，以及吸纳贫困人口就业、带动贫困人口脱贫致富的实体发展；借鉴xx经验，鼓励各县区设立贫困户发展产业贷款担保基金，协调金融部门按1:10比例放大贷款规模，为贫困群众发展产业提供资金支持。
（六）放大生态建设效益。将“xx生态建设绿化大行动”与精准扶贫结合起来，实现生态建设产业最大化，多渠道促进农民增收。让贫困人口优先参与植树造林、城市绿化等生态建设活动，赚取劳务费，达到贫困户增收和生态绿化的“双赢”效果。在有条件的地方，按照适度规模、先行试点、逐步发展的建设原则，启动家庭林场建设试点工作，大力发展林业经济，促进贫困人口脱贫。
（七）引导社会力量参与扶贫。建立社会扶贫信息服务平台，构建社会帮扶力量与扶贫对象直接沟通衔接的桥梁和纽带，引导各类社会组织、志愿者参与精准扶贫。鼓励民营企业通过投资兴业、吸纳就业、开发资源等多种方式参与扶贫开发，对于效益较好但又缺乏人才的企业，引导其通过资助学业、提前就业协定等方式结对帮扶。设立社会扶贫资金专户，组织公募扶贫资金，广泛动员社会各界捐款捐物，帮助贫困人口脱贫解困。
（八）发挥支部引领能人带动作用。火车跑得快，全看车头带。村子里有个有本事人，能把全村带活。加强农村基层组织建设，增强村级组织创造力、凝聚力，有效落实精准扶贫工作措施，推动集体、农户生产发展。发挥致富能人脑子活、路子广、基础厚的优势，带动贫困群众发展致富产业，增加收入。
（九）构建“大扶贫”格局。扶贫开发是全社会的共同责任。坚持“整合各方资源、集中力量办事”原则，在用足、用好各级政策和资金的基础上，有效整合政府行政资源以外和重要帮困力量，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体“大扶贫”格局，形成扶贫攻坚强大合力。挖掘各方潜力，精准推进“五个一批”扶贫攻坚计划，确保精准脱贫、稳定脱贫。加强舆论引导，采取多种形式，大力宣传中省和我市的扶贫政策、目标、举措等内容，按时间进度及时表彰先进，在全社会营造关注扶贫、支持扶贫、参与扶贫的良好氛围。
（十）调动贫困人口的积极性。脱贫致富，充分调动贫困地区贫困群众的积极性是根本之计。通过感情交流、教育引导、扶贫成效启迪、技能培训等多种措施，激发贫困群众发家致富的积极性和内生动力，由“要我富”转变为“我要富”，靠自身潜力和勤劳双手谋生发展，在寻找脱贫致富方法中不断提高自我发展能力，不断探索和建立“开发式、造血式”扶贫长效机制。
（十一）挖掘市场优势和潜力。政府、社会力量是扶贫的主体，但毕竟也是有限的，通过组织引导，将市场优势和潜力发挥出来参与扶贫，会产生更大的效益。借鉴xx、xx经验，按照“支部+企业+合作社”“公司+合作社+基地+农户（贫困户）”的模式，企业化经营，市场化运作，合作社借助企业的灵活性发展种植、养殖、农产品加工、文化旅游、休闲娱乐等项目，增加收入，农户通过提供劳动力、参与经营、入股等多种方式分红，推动贫困户脱贫致富。
（十二）优化督查考核机制。扶贫开发要精准，成效考核也要精准。充分发挥考核“指挥棒”作用，在现行《扶贫开发工作考核办法》的基础上，进一步优化完善考评机制，加大督查检查和奖惩力度，让各级领导干部从心底认识到，精准扶贫绝不是“喊口号、搞运动”，做每一件事情必须精准，完成每一项任务必须精准，坚决摒弃搞大水漫灌、走马观花、大而化之，以实实在在的业绩向组织、向人民、向自己交答卷。
