提升食药执法能力的调研报告
按照局党组安排，我于20xx年10月17日至21日带领全市34名稽查执法骨干，参加了国家总局高级研修学院举办的第八期食品安全行政执法及稽查实务培训班学习，高层级的学习培训，开阔了视野，警惕了自我，找准了差距，提升了执法水平。现结合全市稽查执法队伍的现状，就如何加强稽查实务培训，提升食药执法能力作如下报告。
一、全市食品药品稽查执法队伍现状
（一）稽查执法力量严重不足。市食品药品稽查执法支队按省政府最低编制要求应配25名，现实际只核定18名，实际到岗17名，个别县（区）人员不增反减。如安居区2013年食药体制改革时核定基层食药监管所23个，区食药监管局、食药稽查大队、基层食药监管所共核定编制94名，该区去年先后两次核减基层食药监管所xx个，核减人员编制34名，实际到位监管人员仅37名，监管人员占人口比例为0.45/万人，比例之低全国罕见。在严重不足的监管人员中，作为监管队伍拳头力量的稽查办案人员更是捉襟见肘，最突出的还是在安居区和两园区，三个地方均仅有两人从事稽查执法工作，特别是对于辖21个乡镇，497个行政村，总人口80.15万人的安居区，仅有两名毫无经验的稽查执法人员，谈何真正监管执法。河东新区、国开区随着经济的迅猛发展，监管对象的飞速增长，与极为有限的食药监管稽查编制的矛盾愈加凸显，守住不发生重大食品药品安全事故底线的风险和压力进一步加大。
（二）稽查执法队伍素质参差不齐。一是思想态度问题。表现在个别地方监管稽查队伍管理人浮于事，遇事推诿扯皮，不想办案、畏惧办案、办不好案。从今年上半年各区县局、园区分局办案数量来看，射洪局立案71件，办结53件；船山局立案64件，办结51件；大英局立案65件，办结41件；安居局立案36件，办结23件；蓬溪局立案19件，办结11件；河东分局立案7件，办结5件，国开分局立案6件，办结3件，案件办理数量和质量极不平衡。这里面虽然有体制机制的原因，但工作态度等主观因素不可忽视，个别地方甚至养成了“逢人便诉苦，遇事就推诿”的毛病，破罐子破摔心理极其严重。二是执法资格问题。表现在部分地方有执法证的人不少，真正稽查执法的人却很少，很少的稽查执法人员中，还有部分执法人员无执法资格。全市65名稽查执法人员和200名基层食药监管所监管人员中，无执法证的就有88名，占比33.2%。安居区仅有的两名执法人员均无执法资格，其余区县也不同程度存在执法人员无执法证的问题，造成执法不合法，让人汗颜。三是专业素质和执法经验问题。新组建的食药监管局人员来自五湖四海，新进人员食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械等法律法规和相应的专业知识缺乏，监管能力水平较为低下，综合素质亟待提升。全市65名稽查执法人员和200名基层食药监管所监管人员中，食品药品专业92人，占比仅34.7%；法律专业36名，占比仅13.6%；有两年以上执法经验的122名，占比仅46.1%。以大英为例，目前稽查大队有工作人员9名，其中两人即将退休，另有3人即将调离，稽查大队从事食品药品稽查工作两年以上的仅有2人。全市55个基层食药所，有办案能力的仅31个，占比56.4%。
（三）稽查执法体制依然不顺。一是两园区体制问题。河东新区、遂宁经济技术开发区基层食药监管所是乡镇（街道）内设机构，经费保障由乡镇（街道）负责，食药监管分局无法调动基层食药监管所人员，这种管理体制导致食药监管分局和乡镇（街道）对食药监管所建设和人员管理相互掣肘、很不协调，食药监管和执法工作难以形成合力，严重影响监管效能。二是稽查支队职级职数问题。市食品药品监督稽查支队作为正科级参公管理事业单位，承担着全市食品药品稽查执法工作、专项整治工作、投诉举报工作等的计划、组织、督导、考评、大要案件查处、重大活动食品安全保障等重大工作任务，目前人员编制18名，而核定的领导职数仅3名（支队长一名，副支队长两名），仅1名副主任科员，因职级职数太少，导致稽查支队许多同志埋头苦干却在晋职晋级上遇到“天花板”，有的同志工作了十多二十年还是一名科员，很大程度限制了稽查支队同志的工作热情。
二、本次稽查实务培训的几点反思
（一）师资水平是决定培训效果的基础。本次培训，由国家总局食品药品研修学院主办，层级最高，师资雄厚，讲课教师既有很高的理论水平，又有丰富的实战经验，让我们感受到强烈的稽查执法“知识风暴”。按照课程安排，我们先后参加了最高人民检察院检察官李忠诚主讲的《渎职案件的特点和规律》，全国知名食品药品监管专家、河北省食品药品监督管理局杨占新主讲的《食品安全法处罚条款的适用》，辽宁省食品药品监督管理局曾经长期分管稽查执法的副局长刘淑妹主讲的《食品药品行政处罚文书范本》和中国人民公安大学教授、食品药品与环境犯罪中心主任李春雷主讲的《食药案件调查取证策略与两法衔接重点问题探讨》等四个课题的培训。课程设置完全针对目前稽查工作的热点和难点，特别是如何做好“两法衔接”工作，既要加大对食品药品安全领域违法犯罪的打击力度，保障人民群众食品药品安全，同时又要懂得如何规避监管执法人员工作风险，保护工作人员工作积极性，因此课程设置合理适用。
（二）履职尽责是防范失职渎职的关键。渎职案件有数量、损害、主体、构成、查处难度、表现形式等六个特点和事发突然内有关联、渎贿共存权钱交换、利益输送国家埋单、手段相似可以照搬、职责交叉认定困难、用活管辖突破关键、关系政权司法底线等七个方面的规律。在渎职案件的特点中，尤其是要注意的是“死亡1人就构成犯罪，恶劣社会影响包括三个方面的内容：一是局部动荡，二是上访、闹访，三是媒体曝光”等内容。我市曾经发生过类似食品安全事件，我们必须时时警醒、尽职履职。前不久，最高检下发了《关于严肃查办和积极预防食品药品监管领域职务犯罪的通知》，要求严肃查办六类食品药品监管领域职务犯罪，食药监人责任重大，稍有不慎，就会失职渎职甚至犯罪，必须积极预防和杜绝，树立依法行政的理念，严格执法、规范执法、阳光执法，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚有据、程序合法，经得起群众、法律和时间的检验。
（三）熟悉法律是搞好稽查执法的前提。涉及食药监管执法的法律规定多如繁星，必须通过多种方式加强培训和学习。比如通过聆听杨占新老师讲解新《食品安全法》，进一步明确了食品安全的概念，不合格的食品不等于是不安全的食品，不安全的食品，一定是不合格的食品，食品问题不等于食品安全问题；风险监测不等于监督抽检，原则上不能作为处罚依据；卫生部目前公布的国家食品安全标准683项，但食品推荐标准和企业标准不能作为处罚依据；《食品安全法》第一百二十三条、一百二十四条的适用上首先要考虑是否达到移送条件，否则很容易产生以罚代刑。
（四）文书制作是规范执法程序的保障。通过系统听取刘淑妹对执法文书的介绍，加深了对正确书写执法文书重要性的认识，同时反思我们的案卷，还存在很多的问题，必须立即着手清理和规范。比如填写《食品药品举报投诉的案源登记表》时，登记时间必须精确到“年、月、日、时、分”；比如在填写《立案审批表》时，注意把握四个立案条件，有明确的当事人、有违法事实、属于我们的法定职责范围、属于本地域管辖。比如填写《涉嫌犯罪案件移送审批表》时，负责人签字“必须是单位正职或主持工作的副局长”，领导同意后必须在24小时内移送，案件移送书不得超过领导审批时间后24小时。比如填写《涉嫌犯罪案件移送书》时，公安局接收移送书起3日内必须给我们一个立案或者不立案的书面通知书。比如在填写《查封（扣押）物品移交通知书》时，一并应制作《查封扣押物品移交告知书》告知涉案当事人。比如在填写《现场检查笔录》时，因现场检查被称为“证据之王”，必须注意的是现场检查的合法性、真实性、准确性、客观性、及时性等，避免“人身分离”。比如在填写《案件调查终结报告》时，要注意六点，即：要把案件事实写清楚，要把相关证据写清楚，要把案件性质写清楚，要把货值金额、违法所得写清楚，要把处罚依据写清楚，要把处罚建议写清楚。总之，执法文书是执法程序规范合法的有效载体，稽查执法人员必须认真书写，卡准每一个时间节点，写好每一句执法用语。
三、对我市稽查执法能力建设的几点建议
（一）持续开展稽查执法实务培训。机构改革后，我市食品药品监管队伍虽然有所增加，但监管任务更繁重，监管风险陡然增大，监管能力与监管工作极不对称，必须持续开展监管能力培训。一要搞好集中培训。可采取“请进来，送出去”等方式进行。“请进来”偏重大规模的全系统的培训，可以采取与国家总局研修学院联合办班的方式，对全市监管人员尤其是基层食药监管所的人员进行基础性食药监管知识培训。“送出去”偏重小规模点对点的培训，将关键科室、关键岗位的业务骨干送出去参加国家层级的某一业务领域的专项培训，提高对四品一械的监管能力和执法水平。二要加强基层食药监督稽查队伍纪律作风建设，增强执法人员自律意识，提高廉洁执法自觉性，要督促稽查执法人员坚持法治思维，树立依法行政的理念，推动稽查执法工作上台阶。三要定期开展稽查办案工作交流会，建议每季度一次，由市局组织各区县局、园区分局稽查执法办案人员和法规科、单位聘用律师，对监管办案过程中存在的问题进行梳理和交流，释疑答惑，在交流中总结经验、提升能力。
（二）及时组织清理规范执法文书。这次培训，感受最深刻的就是执法文书的规范性和合法性，我们办理的案卷还存在诸多大大小小的问题，必须及时清理，让案卷经得起时间的检验。建议由法规科牵头，稽查支队和相关科室配合，利用3个月时间，对前期办理的案卷进行一次“清单式”清理，彻底解决案卷中的遗留问题。
（三）着力理顺稽查执法机制体制。一是督促河东新区、遂宁经济技术开发区理顺食药监管体制，乡镇（街道）食药监所纳入园区分局主管、乡镇（街道）协管，执法人员统一由园区分局派驻，其经费由园区财政列入预算，园区分局和乡镇（街道）加强协调，形成监管合力。二是增加市监督稽查支队职级职数，让政治素质高，业务能力强的同志工作有热情，干事有奔头，让稽查执法这柄利剑真正“亮起来”。三是进一步完善稽查执法考核机制，始终把“多办案、办好案”作为稽查执法考核的核心，对三县两区，要根据人口规模和监管对象数量，科学制定办案基数和目标，对工作突出的区县，以奖代补，充实办案工作经费。对两园区，要把提升“独立办案”能力作为近几年的工作目标，督促其摒弃“大树底下好乘凉”、“办案是稽查支队的事”的思想，改变其“案件办不了，下面管不了”的尴尬位置，真正为所辖区域的食品药品安全担负起应有的职责。四是由市局法规科牵头，成立“遂宁市食品药品专家鉴定委员会”，尽快理顺两法衔接中存在的移交难、移交慢问题
