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    2 我国历史街区保护的现况 2.1 我国近年来历史街区保护和整治的成功实例 历史街区保护制度确立以来，我国的历史街区保护工 作取得了可喜的成绩。许多历史街区的保护和整治取得了良好的效果。近年来我国历史街区保护比较成功 的部分实例有： （1）平遥南大街。南大街位于平遥古城中心区，1997 年的整治，将架空电缆和电讯线埋入地下，并 把沥青路面恢复为条石铺砌，鼓励沿街居民开店铺和办民俗展览。经过修整，该街区很好保存了历史风貌， 同时又繁荣了经济、发展了旅游。 （2）丽江。第一批接受国家资助的历史街区，利用这笔资助，丽江对古城街区的排水工程和照明工程 进行改造，促进了古城的保护和经济的发展。 （3）黄山市屯溪老街。在清华大学朱自煊教授的具体指导下进行规划和整治，1995 年被定为建设部 试点保护的历史街区。 政府投资改善基础设施， 居民自已出资整饰店面。 现在屯溪老街的旅游业发展良好， 成为黄山旅游者的必游之处。 （4）临海紫阳街。国家第一批资助保护的历史街区，在同济大学国家历史文化名城研究中心制订的保 护与整治规划的指导下，采取先试点、后推广的方式，使紫阳街得到了很好的保护和利用，成为展示历史 文化名城临海的重要窗口。 （5）桐乡市乌镇古街。乌镇是风貌保存比较完整的江南古镇。1999 年起在同济大学国家历史文化名 城研究中心的指导下，桐乡市组织成立了专门机构，制定一系列政策文件，有步骤地对历史街区进行了环 境和建筑整治，完整地保护恢复了原业的历史风貌和景观。乌镇用旧料来更换修补老屋、老街、老桥的办 法，重现古镇原貌， “三线入地” ，沿街每户设抽水马桶，旅游事业得到很快发展。 （6）扬州东关历史街区。市政府专门成立了东关历史街区工作领导小组，制定了一系列政策文件，对 工程的实施、资金落实和使用、拆迁补偿和安置办法等做出规定，保证了历史街区保护和整治工作的顺利 进行，取得了较好的效果。 （7）泉州中山路。近代形成的骑楼街，长约 2.5km，宽 12m，在泉州市统一规划领导下，采取政府补 助、业主和居民部分出资的方式进行全面整治。根据不同情况用“洗脸”“镶牙”等貌，同时也振兴了街 、 市商业，改善了环境。 2.2 1990 年代以后对历史街区的破坏及原因 20 世纪 90 年代，随着房地产市场的兴起，掀起了旧城地 段的建设开发的高潮。由于许多城市没有重视历史街区的保护，用一般的城市旧区的拆建改造的方式，使 得很大一批历史街区在经济发展大潮的冲击下受到破坏。 以福州市为例，城市总体规划中确定了两个历史街区： 三坊七巷和朱紫坊。1994 年福州市请人做了三坊七巷地区的改建规划，使得历史街区的传统风貌丧失 殆尽。朱紫坊最近也做了完全拆迁居民、拆除旧街巷的规划，这两个历史街区面临被破坏的厄运。又如沈 阳市，几年内就将保留着城市原来的历史风貌、文化遗存和地方风情的旧城区基本拆迁改建完毕，传统风 貌荡然无存。再如徐州的户部山仅留存了几幢保存完好的传统民居，其它房屋全部拆光，却申报为历史街 区。还有昆明，拆除了历史风貌完整的青云街，仅存的历史街区胜利堂文明街也成为房地产商开发争夺的 目标。值得注意的是类似的破坏目前仍在继续，许多历史文化名城，特别是一些较大的城市，至今已难以 找到较为完整的历史街区和历史地段。 这些情况在 1990 年代的出现不是偶然的，有着历史、经济等多方面的原因。1980 年代的城市建设热 潮，主要是以扩大城市规模和建设新的开发区为主，旧区还不是开发的热点。 1990 年代以后，国家针对 1980 年代的开发带来的城市规模过大、开发区过多过滥等问题出台了一系列调控政策，严格控制占用耕地 和开发区的审批。以后城市新区开发的步伐明显放慢，城市管理部门和房地产商就把旧区作为一轮的开发 热点。 我国历史城市是以旧城为中心慢慢发展形成的，城市的旧区一直是城市的生活和经济中心，有着很好 的区位优势，旧城区就是房地产商争夺的黄金地段。许多有影响的国内外投资者在这时期纷纷介入旧城改 建项目。同时，旧区又是居住条件较差的地段，居民有着改建的迫切要求。这种需求和房地产商的对经济
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    效益的追求在这个特定的历史时期中结合在一起形成一股很大的力量，对历史街区的保护提出了严峻的挑 战。 2.3 我国目前对历史街区保护的几个误区 历史街区的保护在我国还是一个比较新的课题，由于许多城 市规划建设部门对这项工作还不是非常熟悉，在历史街区的保护工作中出现了一些错误的理解和做法，这 些错误往往会对历史街区的保护带来无法弥补的损失。 （1）现在流行一个不恰当的说法是“要提倡积极保护，反对消极保护” 。保护就是维护保护对象的原 有价值不受损害，无论对文物建筑还是历史地段，都应该有明确的保护要求。如要利用，一定要符合保护 的前提。提出“积极、消极”说的实质是要降低保护的要求，以满足一些眼前利益的要求。 （2）近年来一些人看到历史街区可以带来旅游收益，将历史街区仅仅看作是旅游资源，而将保护看作 为开发旅游的手段。这从理论上说是本末倒置，在实践上也会带来许多错误的做法。 一种情况是以保护和发展旅游为名拆旧建新，从北京琉璃厂拆除原有传统建筑建新的仿古建筑开始， 全国陆续出现了承德的清代一条街，开封的“宋街” ，沛县的“汉街” ，使许多有价值的历史街区沦为“假 古董” 。其中有些“假古董”在短其内也取得一定的经济效益，以至出现竞相仿效的情况。但后来它们不再 成为人们热衷的对象，旅游收益迅速减少，使得历史文化遗产的保护和旅游开发都误码率入歧途。 这种形 式的开发建设是与文化遗产保护的原真性原则相抵触的，是对真正的历史文化遗产的破坏。 另一种情况是一些地方虽然没有大拆大建，但是提出将历史街区中的居民全部迁出，把民居全部改为 旅游和文娱等设施，这种做法也是不对的。历史街区失去了传统的生活方式和习俗，也就失去了“生活真 实性” 。这种以表演性仿古活动来代替依附在这些历史场所里的真实的人的活动，从某种意义上说是另一种 造假的行为，街区会因此失去原有的历史韵味。 （3）还有一种错误的做法是把历史街区作为房地产开发的项目，用招投标方式的商业运作，以取得效 益和利润。由于房地产开发的目的就是以利润为前提，而不是以保护为目的，因此依靠房地产开发公司去 保护历史遗产是难以奏效的，这也是许多历史街区受到破坏的症结所在。 （4）有一些规划设计单位往往把历史街区保护整治规划等同于一般城市旧区改建或旅游景点的规划设 计，导致了一些规划的欠科学合理，对历史街区的保护造成不可估量的损失。 3 历史街区保护与整治规划 的特点 明确历史街区保护与整治规划的编制特点和编制方法对认真做好历史文化遗产的保护尤为重要。 3.1 保护整治规划在编制阶段上的特点 “编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段进行” 详 ， “ 细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，一般各阶段的编制要求在建设部颁布的《城市规划编制办 法》和《城市规划编制办法实施细则》中都有明确的规定。 保护规划与一般的城市规划不同，它自成一套体系。一般有两个层面，即城市总体层面上的历史文化 名城保护规划和街区层面上的历史街区保护与整治规划。两个层面的规划都有其自身的特点，相当于总规 与详规但又与这两者有差异。 总体层面上的历史文化名城保护规划， 《历史文化名城保护规划编制要求》明确指出“历史文化名城保 护规划就其内容深度讲是总体规划阶段的规划，但对于重点保护的地区要再进行深化” 。规划主要有三个部 分的内容，第一部分是城市整体层次上保护历史文化名城的原则与方针，包括保护框架、保护区的划定、 城市保护功能与结构布局等；第二部分是各级重点文物保护单位的保护范围、建设控制地带以及各类历史 文化保护区的范围界限、高度与视线控制，这部分内容以控制性要求为主；第三部分内容是重点保护地区 的保护措施与整治对策，包括许多修建性的内容。也就是说，历史文化名城保护规划是以总体规划阶段的 要求为主，涵盖了总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划的内容。 对于历史街区保护和整治规划，同济大学国家历史文化名城研究中心近年来在工作中已经形成了一套 较成熟的编制办法并得到业内人士的认可。规划的主要内容包括三个层次。 第一层次是宏观方面的内容， 包括保护范围即核心保护区和环境协调区的具体界线的划定、历史街区用地性质的调整、道路交通规划、 社会生活规划等，这部分内容以提出控制性的要求为主。第二层次是中观方面的内容，包括建筑物、构筑 物的保护与更新模式、建筑高度控制、空间环境整治、小品设施的布置以及各项市政工程设施规划等，这 部分内容深要根据实际对象的具体情况来确定，一般以修建性内容为主。 第三层次是微观方面的内容，针
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    对历史街区的核心保护区的重点地段整治规划，它主要包括两部分内容；第一部分是空间整治和环境整治， 即对规划范围内的具体空间环境布局提出整治方案，确定每个建筑平面的定形、定位和理要节点的设计以 及环境小品的设计和布置等；第二部分是建筑整治，即针对每一幢建筑的立面和门、窗、屋顶、墙体等建 筑度构件提出具体的保护和整治的措施。从一定意义上说，历史街区保护规划与城市设计在规划层次上有 类似之处，都有宏观、中观和微观的内容要求，很难将其归入某个规划阶段。 3.2 保护规划在编制步骤和方法上不同于一般规划历史街区保护规划在规划编制的具体办法和过程上 和一般规划也是显著的差别， 主要一点是规划编制的前期阶段即现状调查阶段的要求大大要高于一般规划。 一般规划的内容主要是布置新的建设项目，在现状调查上只需对规划地块做全面的了解，搞清用地情况、 收集相关基础资料等。而对于历史街区保护规划情况就不同了，必须要充分掌握这个街区的历史遗存情况， 要对每条街巷、每一幢房屋进行细致的调查，做出分析，而调查分析的同时也就提出了保护和整治措施。 需要说明的是，调查要依据于规划人员的专业能力与水平——对历史文化遗产的认识与鉴别，这也是不同 于一般规划的。 历史街区的保护和整治规划的现状调查内容包括三个方面： 第一是历史街区所在城市的基本情况，包括所在城市的历史沿革、自然地理状况、历史文化传统、建 筑特色、历史街区的分布和在城市中的地位和作用等。同时还要调查城市总体规划或者分区规划、历史文 化名城保护规划对该街区的规划要求，相邻地段的建设和规划情况。 第二是历史街区的物质方面情况调查，主要包括： （1）土地使用现状调查，不仅要调查用地性质，而且要深入到每个地块的具体内容。 （2）社会生活现状分析，包括人口、户数、公共设施分布情况及规模，以及居民居住质量与居住环境、 市政设施分布等。 （3）建构筑物现状，不仅包括房屋用途、产权以及建筑的面积和用地面积、高度、质量、风貌、年代、 特征等状况，而且包括对建筑的墙面、屋顶、门、窗、等构件的调查和分析，深度要求能够绘出现状建筑 测绘图。 （4）对街区环境的调查，包括铺地、水体、泊岸、树木、小品等。 （5）文物古迹现状分析。调查中的 内容不仅包括对各级文物保护单位的调查，还要发掘出具有明显地方特色的建构筑物和具有地方特色的精 彩独特的空间景观；另外还包括历史上曾经存在的历史遗迹。在历史街区中一般含有文物保护单位或需要 特别划定的历史文化保护地段，对于这些各级文保单位就必须严格按照《文物保护法》的有关规定保护范 围，并制定有关的保护措施。 （6）道路交通现状分析，包括机动车道和步行街巷的情况以及交通量估测。 （7）各项工程设施及管网现状的内容。 第三是历史街区的非物质方面情况调查，主要包括： （1）街区的历史情况，包括历史街区形成的时期，发展和兴衰的过程及原因等。 （2）名人轶事，指历史上与该历史街区有关的名人以及他们在街区内的活动情况等。 （3）民俗文化，包括地方文艺、民间风俗、传统服饰、饮食文化等。 总之，历史街区保护规划现状调查的内容是非常广泛的，调查的深度要求也非常高。所以，对历史街 区的调查特别需要耐心和毅力，需要很多的人员和时间投入，不可操之过急。 历史街区保护和整治规划的编制方法也不同于一般规划。 一般规划的编制带有一定的主观性，特别是详细规划成果的编制是一个规划人员创作立意的表现，对 于同一块基地可以有截然不同的多种合理方案。对于保护规划情况就不同了，保护规划可以说是在对现状 的调查、研究、分析和判别的基础上直接产生的，规划是在对街区和建筑的价值的深入分析的基础上，认 识历史街区的历史文化内涵，从而提出保护和改进措施。因此历史街区保护规划在很大的程度上是立足于 客观存在的现状情况的，正是由于现状情况的客观性，决定了保护和整治方式有着较为固定的、客观的、 科学的标准。 对于同一个历史街区合理的保护规划，不可能出现截然不同的多种方案，只可能在局部地段 或细部上有所区别。4 历史街区建筑保护和更新措施确定保护和更新模式是本着保护传统空间格局，在充
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    分现状调查和对建筑年代、建筑风貌和建筑质量等因素的综合判定的基础上，对历史街区的每一幢建筑进 行定性和定位，提出保护与更新措施。确定建筑的保护和更新措施要依据文物法的要求，考虑保护历史街 区的风貌完整性、规划实施的可能性和整个历史街区保护的长期要求来综合考虑，这是保证保护规划可操 作性的重要手段。根据大量历史街区保护规划的实践，对于历史街区内的建筑一般有以下几种保护和更新 模式： 保存，既保持原样，以求如实反映历史遗存。 “保存”是针对各级文物保护建筑（文保单位）以及详细 研究后确定的优秀传统建筑属“准文物”的建筑的保护措施，必须遵守《中华人民共和国文物保护法》的 有关规定， “在进行修缮、保养、迁移的时候，必须遵守不改变文物原状的原则” ，以及“核定为文物保护 单位的纪念建筑物和古建筑物，……如果必须作其他用途，……都必须严格遵守不改变文物原状的原则， 负责保护建筑物和附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除” 。这里的“不改变文物原状的原则” 就是“修旧如故” ，就是“保存”的原则。 保护，就是保护建筑的原有风貌，并在保护历史街区风貌完整 性的基础上改善生活条件。 “保护”是针对现状保存完好的、标志性、对构成历史街区的风貌和主要空间界 面有不可替代作用的、代表城市地域特色的或代表某种特定建筑类型的建筑物、构筑物，即建筑质量和建 筑风貌都比较好的建筑。 “保护”的具体做法对于建筑的外立面要求是不可改变原来的特征与基本材料，必 须按照原有特征、使用相同材料进行修复，修旧如故，以存其真：对于建筑的内部设施和空间布局，可以 根据具体情况加以必要的变动，如增加卫生设备、灵活划分室内空间等，以改善生活条件。在有的保护整 治规划中有“改善”这一措施，应包含在这一项内。 整饬， “饬”带有强制性改正的含义，即根据历史街区的风貌特征和要求，对建筑的立面和形体上不符 合历史风貌的部分进行强制性的整饬， 通过整饬恢复建筑的原有风貌或者减小它们与历史街区环境的冲突。 整饬主要针对两类建筑，一类是局部改变但仍然保留部分原有风貌的传统建筑，对于这类建筑严格保护、 修缮其特征部分，并以其原有特征类型特征对其它改变了的部分进行整修、更新、更换和改造，同时重点 对建筑内部加以调整改造，配备卫生设施，改善居民生活质量。另一类是对于可以通过整饬使建筑风貌与 历史街区整体建筑风貌协调的新建筑，这类建筑一般在体量上与传统建筑区别不大，但是由于建筑的材料、 色彩、形式等原因与街区的风貌不协调，如建筑立面贴瓷砖、色彩过于纯艳、平屋顶、铝合金门窗等，可 以通过各种方法如更换建筑构件、加坡屋顶、降低层数等手段，使这些建筑符合整个历史街区的风貌要求。 暂留，即暂时维持现状，特以后条件成熟时拆除、改建。这是指对一些应该拆除的不协调的建筑，由 于种种原因一时无法进行拆除或改建，臂如在低矮的民居中 1980 年代以后建的一些多层、高层建筑。以前 在有的保护规划中使用的是“保留”这个词，由于容易误解成“永久的保留”或“合理保留” ，有的城市就 明确提过“合理保留” 。这种说法是不恰当的，保留不是因为合理，而是在经费等现实条件制约下的无奈之 举，按规划今后要拆除、改建。 “暂留”可以理解为“判处死刑，缓期执行” ，但不能改判，最终要成为完 整的历史风貌。为避免歧义，用“暂留”代替“保留”更确切些。 更新，针对影响传统风貌较大的建筑，采取拆除更新的措施。更新的对象主要针对功能不符、对周边 环境风貌有较大冲突和视觉障碍、有条件拆除的建构筑物。更新的手段有三种，第一种重建，即拆除后根 据历史资料依据历史原貌重建历史上该历史街区中曾经存在的建筑，包括迁建到这里来的传统建筑；第二 种是新建，即拆除后新建在风貌上与历史街区环境较为协调的建筑；第三种是拆除后不再建，根据功能的 要求将空地更新改造为公共空间、环境设施、公共通道或绿化等。 第十三章 城市规划的行政与法制 第一节 城市规划的行政权利与法制建设 一、城市规划与行政权利 无论对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数项开发活动的被动控制，都必然联系到权威的 存在及权利的应用。世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能。城市规划无不与行政权 利相联系。 二、城市规划行政与立法授权 （1） 英国，城市规划作为政府的职能起源于公共卫生和住房政策。从 1909 年至今，英国的城市规划法已
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    多次修改，城市规划方面的法律增加到几十部，法律对地方政府规划行政的授权已经十分详尽。 （2） 美国，从城市规划的发展史看，政府对私人财产实行控制的权利演变是最为关键的因素。自 20 世纪 20 年代以来，区划作为城市土地使用的公共控制方式会城市规划实施的工具得到了广泛的应用和持续的发 展。 （3） 我国《宪法》《城市规划法》和《行政许可法》授权 、 三、城市规划的法制建设 （一）意义 1、 保障城市的整体利益和长远利益。 2、 保护公民、法人、和社会团体的合法权益。 3、 提高规划行政的效率。 4、 推进城市规划工作的民主化和科学合理性。 （二） 、内容 1、 法律规范的制定 2、 法律规范的执行：内容和法、程序合法 3、 法律规范的遵守 4、 确立和完善依法行政的监督机制 第二节 城市规划的行政行为 一、 城市规划行政行为的特征 （一） 、是规划行政主体的行为 （二） 、是规划行政主体对城市规划进行管理的行为 （三） 、是产生法律效果的行为 二、 城市规划行政行为的内容 1、 设定权利和设定义务 设定权利：制定规范性文件、组织编制和审批规划 设定义务：规划行政主体要求相对方为一定行为或为不一定行为 2、 撤销权利和免除义务： 吊销许可证，吊销规划设计资格证书 3、 变更法律地位 资质升降或土地用地兴致转变。 4、 确认法律事实 5、 赋予特定物以某种法律性质 三、 城市规划行政行为合法的条件 （一） 行为的主体合法 （二） 行为的全县合法 （三） 行政行为的内容合法 （四） 行政行为符合法定程序 （五） 行政行为符合法定形式 四、 城市规划行政行为的效力 （一） 确定力 （二） 拘束力 （三） 执行力 第三节 城市规划行政管理中应遵循的性质法制原则 一、 行政合法原则 二、 行政合理原则
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    三、 行政效率原则 四、 行政统一原则 五、 行政公开原则 第四节 城市规划法规体系 城市规划的法源：主要属于行政法的范畴。 一、法源与效力 （一）行政法的法源 1、 宪法 2、 法律 3、 行政法规 4、 地方性法规 5、 条例 6、 行政规章 7、 国际条约和国际协定 8、 与行政法有关的解释 9、 国家的方针政策 （二）行政法的效力等级 1、 宪法和法律 2、 国务院行政法规和地方行政法规 二、城市规划法规体系 1、 城市规划法 2、 城市规划实施性行政法规 3、 地方城市规划法规 4、 城市规划行政规章 5、 城市规划相关的法律法规 6、 城市规划技术标准和技术规范 7、 城市规划文本
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