塘约道路助推大扶贫实施战略的意见

xx市平坝区乐平镇塘约村从2014年起，通过农村综合改革和基层组织建设，尊重市场原则配置资源要素，引领调整产业结构，用不足三年的时间就甩掉“贵州二类贫困村”的帽子，实现整村脱贫、迈向小康，为西部地区农村脱贫攻坚闯出了一条新路。为学习践行“塘约道路”，助推我市“大扶贫”战略实施，使广大农民群众实现抱团发展、共同致富、同步小康，特制定如下意见。

一、重大意义

塘约村从贫困村变成小康村，关键在于抓住了农村改革这个牛鼻子，根本在于有一个好的基层党组织。“村社一体，合股联营”的改革方法，让基层组织为改革方向和经济性质提供了决策保障，让经济组织为资源配置和市场开拓提供了合理平台，全体村民自愿把承包地确权流转到合作社，使承包下去的零散地块重新集中起来，实现产业结构调整和规模化发展，提高了生产的组织化和产业化；“党建引领、村民自治”的治理模式，推行党组织“网格化”、党员“积分式”、村民“红九条”和“黑名单”等管理方法，规范了村庄治理秩序；“市场主导、分工分业”的发展路径，把土地、资金、劳动力、科技等充分融入市场，通过市场来引领产业发展，使土地利用率、劳动生产率不断提高。

毕节市贫困面大、贫困程度深，扶贫攻坚的重点在农村、关键在农民。而贫困的根源在于单打独斗、自给自足，难以抱团发展。学习践行“塘约道路”，就是要推进以经济改革与基层治理为重点的“三农”发展，通过村社一体、合股联营、村民自治、党建引领、改革推动，真正把农村土地和农民集中起来、组织起来，推行土地集约化、规模化经营，在市场中寻找产业生机，进而形成优势产业，农民就地变工人、变股东，最大化获取收入，最终推动数量众多的贫困人口共享发展成果，推动毕节试验区如期完成全面小康和共同富裕的历史任务。

二、总体要求

（一）指导思想

深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要讲话，以及党中央、国务院，省委、省政府系列扶贫工作会议、农村工作会议精神，结合中央、省委深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能、推进农村“三变”改革试点等工作部署，坚持问题导向和试点先行，以决胜脱贫攻坚、同步全面小康为目标，以农村资源资产确权、赋权、易权为基础，以组建村“两委”作为运行主体、推行“两块牌子、一套班子”的合作社为载体，以土地储备、金融支持、市场信息、股份量化、风险防控、监督管理等机制为保障，实现村集体、合作组织、农户等多方合股联营、联产联业、联股联心，最大化实现农民增收、农业增效、农村发展，同步小康。

（二）基本原则

——坚持党建引领。抓住干部队伍建设、组织阵地建设、集体经济建设等关键，对基层组织、村（居）干部、农村党员实施精细化的考核管理，促使基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用得到有效发挥。

——坚持厘清权属。在农民土地集体所有制性质不变、耕地红线不突破的前提下，采取“七权同确”的方式，把农村集体、群众的各类产权明晰下来，厘清个人与个人、个人与集体的财产界限，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”。

——坚持自愿参与。充分尊重新型农业经营主体、村集体和广大群众在土地流转、持股入社、产业选择等方面的意愿，突出自愿参与、自主入股、自由退出，不搞强迫命令、包办代替和“一刀切”。

——坚持村民自治。充分发挥人民群众在农村经济社会发展中的主导作用，通过利益联结、村规民约等方式，推动所有村民成为市场利益的追求者、村庄治理的参与者，走出一条“自我管理、共同自治、共同享受”的村民自治之路。

（三）目标任务

结合毕节实际，全面学习践行“塘约道路”，确保一年见成效、两年大变化、三年上台阶，基层社会治理能力明显增强。力争通过3年努力，初步形成土地所有权、承包权、经营权“三权”分离，经营权有序流转新格局，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。到2020年，农村常住居民人均可支配收入达到13000元以上，全市所有贫困村均有5万元以上集体经济积累和10万元以上集体经济年收入，培育一批集体经济收入超百万元的示范村，全市所有贫困村全部出列、贫困人口全部脱贫，实现百姓富、生态美的有机统一。

三、改革内容

（一）开展“党建引领，村民自治”改革。

1.夯实基层基础。落实好市委、市政府《关于实施“七大工程”进一步加强农村基层组织建设助推脱贫攻坚的实施意见》（毕党发〔2018〕11号），探索建立“村党支部+‘自管委’党小组+‘十户一体’党员中心户”村级党组织领导体系。积极鼓励有条件的行政村建立党总支，探索创新在自然村寨、村民小组、产业链上等建党支部。加大基层一线发展党员工作力度，大力实施“三培养”工程，努力把党员培养成致富能手、把致富能手培养成党员、把党员致富能手培养成村（社区）干部。对基层组织、村（居）干部、农村党员分别采取“星级管理”“考评管理”“积分管理”等管理方式，大力整治后进村党组织和清理“三不党员”，促使基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用得到有效发挥。

2.强化村民自治。创新设置村民委员会领导下的村民自我管理委员会，组建“十户一体”联管小组，形成“村委会+‘自管委’+‘十户一体’”三级自治体系。坚持问题导向，突出发展意愿，借鉴塘约村“红九条”“黑名单”等村民自治经验，结合实际制定村规民约，实行“负面清单”管理。成立由寨老、乡贤、村干部、村民代表等为主体的老年协会，对执行情况进行监督。

（二）开展“村社一体，合股联营”改革。

1.推行“村社一体”。按照与村支部、村委会实行“两块牌子，一套班子”的运行模式，组建村集体合作社，村集体作为合作社运行主体，负责全村土地流转、产业培育、市场开拓等工作。通过基层组织为改革方向和经济性质提供决策保障，让经济组织为资源配置和市场开拓提供合理平台，推动集体所制与市场经济的有机统一，进一步创造新的生产关系。健全合作社章程，完善股东代表大会、理事会、监事会等组织机构和相关管理制度，规范摸清入股资本、选准发展产业、带动农户参与、确定收益对象、协商合作事项、签订合同协议、推进项目实施、抓好验收总结等程序，对合作社成员、组织机构、财务管理、合并、解散、清算、风险防范以及收益分配等内容进行明晰。

2.推动“合股联营”。按照农民参与、农民出资、农民受益的原则，以最大限度提高入社社员占农民的比重和入股社员占社员的比重为方向，鼓励农民自愿将资源、资产、资金、技术管理等投入村集体合作社，成为股东。支持村集体合作社采取控制、参股等方式，与其他村合作社、专业合作社进行合股联营，不断拓宽发展空间。完善股权监督、退出机制，合作期间，农民持有的股权可在集体成员内部转让，合作期满，按照市场规划，在不违反法律法规和合作协议的情况下，由农民自主决定是否退出，集体持有股权退出方式由村民会议按“一事一议”确定。

3.推进“利益联结”。坚持村民利益最大化，按照村民利润分成高于村集体和村合作社的原则，确定村集体、村合作社、村民之间的利润分成比例。要坚持村民利益不受损，按照“不需要造富翁，需要的是消灭贫穷”的原则，对于发展前景好、收入比例高的领域投资，最大限度鼓励和支持村民参与，在条件允许的情况下，限制少数人控股。要建立和完善金融机构、合作社、村集体、农户之间的利益联结机制，实现互助共赢，推动金融机构愿放款，合作社和村民能还款。

4.推开“风险防控”。完善农村政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范机制，鼓励和支持保险机构扩大农产品保险品种，增强农产品抗风险能力。设定土地承包经营权流动年限不得超过承包的最后期限，建立经营主体解散、破产后的处理办法，规避市场风险。探索建立第三方评估机构，对入股各类资源的市场价格进行科学评估，避免资产低估。

（三）开展“明晰权能，量化股份”改革。

1.加快确权。以行政村为单位，摸清资源、资产、资金“三资”底数，分清经营性资产、非经营性资产和资源性资产，进一步摸清集体“三资”的存量、结构、分布和运用情况。在农民土地集体所有制不变、耕地红线不突破的前提下，加快对农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农村集体财产权等农村各类产权进行测量、评估、确认，明晰集体与个人各类产权，然后颁发权证，推动所有权、承包权、经营权“三权分置”。

2.强化赋权。县（区）统筹建立完善土地储备、利益共享、金融支持等政策措施，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及各类产权抵押、担保、继承等权利。搭建农村产权评估平台，对确权后的各类产权进行评估，确定其价值，赋予权利证书持有人在产权期限内按照规定用途依法使用、经营、流转、作价入股或抵押担保权能。

3.推进易权。以乡（镇）或有条件的村为单位，建立土地流转中心、股份合作中心、金融服务中心、营销信息中心等为农村产权流转、抵押、担保、入股等权能提供服务的机构。特别是创新“引金入村”机制，以村集体经济利润为来源，设置村级金融担保资金，创新信贷模式和信贷产品，引导农村经济组织、专业大户、农户等产权主体通过各类产权抵押担保贷款，实现抱团发展、合作共赢。

4.量化股权。以参加第二轮土地承包并健在的村民、将土地承包经营权流转入股的村民、在村民代表大会议定的时限内迁至本村的村民、村委会为持股人，对应设置基础股、土地股、人口股、集体股等类型的股权比例。集体资产、国家财政直接补助、外部捐赠、贷款等资金按照提供生产要素、土地流转、提供劳动力、提供技术服务等进行股权比例量化，收益按股权比例分配后，持不同股权的村民再按所持股权分享收益。探索建立特殊股份机制，投入的财政支农资金，可按一定比例设立优先股，量化给贫困户；投入的扶贫资金，以优先股的形式全部量化给贫困户。

（四）开展“市场主导，分工分业”改革。

1.坚持市场导向。坚持脱贫致富根基在产业，产业发展关键在市场的理念，把土地、资金、劳动力、科技等充分融入市场，通过市场来引领产业发展，使土地利用率、劳动生产率不断提高。特别要坚持“外部有需求，内部有条件”的原则来确定产业、选择项目，因地制宜地采取与其他地方“打时间差”和“拉长产业链”，改变不合理农业供给结构，减少无效供给，扩大有效供给，满足消费者的品质化需求，从而实现更多的收益。

2.注重分工分业。在村合作社内部，按照村民劳动技能和市场需求，组建运输队、建筑队、妇女创业队、劳务队等分工分业的专业市场组织，村民根据自身技能特长自愿加入，成为合作社下属专业市场的员工，在吸引农民工返乡、改善农村劳动力结构的同时，真正推动组织化生产、规模化经营。

四、保障措施

（一）强化组织领导。各级党委、政府要把学习践行“塘约道路”作为当前工作的重中之重，市级层面要成立学习践行“塘约道路”助推“大扶贫”战略改革工作领导小组，领导小组下设办公室在市农委，负责统筹调度，加强指导，有序推进改革工作。县级层面要及时成立领导小组，抓好改革工作落实。各级各有关部门要主动履职尽责，搞好协调配合，积极放权让利、开绿灯、给政策，形成强大合力。

（二）强化示范带动。支持鼓励有条件的地方先行先试、全面推广，其他地方要结合实际全力跟进，逐步形成点面结合、协调推进的改革创新格局。每个县（区）抓好10个试点（百里杜鹃管理区和金海湖新区各抓好2个试点）、每个乡镇抓好1个试点，分县（区）试点和乡镇试点两级开展试点村创建工作。市、县（区）联系乡（镇）的领导要深入试点村全面指导、督促落实，力争在短时间内打造出一批具有引领示范作用的典型试点。

（三）强化宣传引导。各县（区）要结合实际，创造条件办好“讲习所”，组织群众、发动群众，统一思想、凝聚共识，让“塘约道路”落地生根、开花结果。各级宣传部门要组织新闻媒体广泛宣传在践行“塘约道路”改革工作中的好经验、好做法，深入挖掘先进典型人物、典型事迹。各级政研系统、党校系统、社科机构要认真组织研究，为学习践行“塘约道路”指方向、定路径、明方法。

（四）强化督促调度。各级领导小组要定期召开会议研究解决工作中存在的问题，保障改革的顺畅开展。领导小组办公室要“一月一调度，一月一通报”，随时掌握工作进展情况。市、县（区）督办督查部门要将之作为党委政府的重大督查督办事项，采取选点督查和普遍督查、综合督查和分项督查相结合的办法，推动工作落地。