开展政府投资审计的思考

本站小编 免费考研网/2018-01-13

开展政府投资审计的思考

随着改革攻坚、简政放权的逐步深入,政府投资审计工作面临的形势发生了深刻变化,投资审计已贯穿到各类审计项目,财政审计、经济责任审计已逐步将投资审计成果运用;政府工程投资模式也由单一的政府投资向PPP模式转变。主动适应新常态,与时俱进跟进新形势、新要求,是对政府投资审计人员提出的必然要求。现就新常态下如何做好投资审计谈谈自己的几点思考。

一、政府投资工程建设领域易发多发的典型问题

1.前期审批手续不完善。一是“四证”手续办理未到位,土地证、用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证等四证不齐全。特别是在市县区保障房、还建楼等工程建设中此类现象较为普遍。二是在立项审批环节,大多数建设项目只有项目建议书批复,无可行性研究报告批复和初步设计批复。三是施工图审查环节缺失,有的地方特别是县级建设主管部门根本未设置施工图设计文件审查机构。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(建设部令第13号)明确规定“施工图未经审查合格的,不得使用。”

2.以各种理由规避招标。一是以为加快项目进度为由,用会议形式直接指定项目实施单位。二是先以BT模式确定施工单位,签定BT协议,后又补充招投标程序,签定标准施工合同备案。三是不具备邀请招标条件的项目也采取邀请招标的形式代替公开招标。

3.施工合同签订前后矛盾。一是采用清单招标的工程应签定固定单价合同,但招标后,施工合同却签定为单价按相关定额、费用标准、当期材价据实结算,实为开口合同。二是固定总价合同中合同价虽然是按中标价签定,但在施工合同具体结算方式中却明确为据实结算,前后矛盾。三是主要项目类别虽然是一类,施工合同结算方式中却将室外食堂、道路、绿化等配套工程应降1类的仍然按一类工程结算,多结算费率。

4.项目五大员不到位。在项目施工管理过程中,项目五大员项目经理、施工员、质检员、安全员、预算员均未到现场进行实质性管理。实际由非中标单位人员全权负责整个项目的施工管理、财务开支及处理与项目相关的一切事务。中标单位未按照投标书承诺设立项目管理机构或即使设立了管理机构,但是派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员与投标书人员不符,造成技术力量薄弱,与投标书承诺的技术人员要求差距很大,从而使项目施工质量低下。

5.违规向企业支付利息。一是以BT模式签定施工协议,实际已按工程形象进度付款,还以支付垫资利息为名作为投资回报。二是履约保证金已按约定期限退还,还按递交投标保证金期限以高于银行数倍同期存款利率的方式支付履约保证金利息。

二、产生问题的原因分析

1.前期审批程序复杂。一是“四证”前置条件复杂,与实际工作推进要求不相适应。“四证”是建设单位建设项目重要的法律凭证,但每证都环环相扣,如办理建设工程规划许可证必须具备建设用地规划许可证,办理建设用地规划许可证必须符合经审定的修建性详细规划图,每一个前置条件的具备必须需要一个漫长的过程。但是一个县域经济发展的主战场如工业园区,前期往往缺乏统一的科学规划,后期又必须加快发展,加快基础设施的建设,加快还建楼的建设,这样就造成这些“四证”手续滞后,有的甚至难以办理。二是对项目可研论证、初步设计优化评审及施工图审查的重要性认识不够,认为程序复杂,随意简化程序。实际上组织专家对可行性研究报告的论证是投资决策的重要依据;对初步设计评审和施工图审查有利于优化设计、控制投资、节约资源、避免浪费、提高投资效益。大多数部门认为取得了项目建议书的批复,项目就可以开工建设了,对可行性研究报告的论证和初步设计的批复认为可有可无,有的部门甚至为了应付检查,就请发改部门事后补办。

2.拦标价成为“拦路虎”。拦标价即招标控制价,是招标人在工程招标时能接受投标人报价的最高限价。所有国有资金投资的工程,投标人的投标报价不能高于招标控制价,否则,其投标将被拒绝。在现行政府投资项目中,只要招标都要设定拦标价,限定了投标人超额利益的可能性。因此,大多数建筑企业均不愿意通过招标来限定自己的报价,均希望通过不招标采取实做实结的方式来实现自己的利益最大化。

3.合同备案未经审查。《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》规定,中标人应当将合同送县级以上工程所在地建设行政主管部门备案。但现行法律法规未对建设施工合同备案审查的内容作具体规定。由于对审查的内容没有相关的规定,各地的审查内容也不尽一致。大多数建设行政主管部门对建设工程施工合同采取的是备案制,而未备案审查制。因此,阴阳合同、合同前后矛盾、合同背离招标实质性内容屡见不鲜。

4.建设过程监管较少。目前层层转包、违规分包的现象还较为突出,有些项目还造成严重的质量问题,我国早就制定了《建筑法》和《招标投标法》等法律法规来约束违规转分包行为。但部分建设行政主管部门还真正缺乏的是对建设过程的监管执行力,重审批,轻监管,重视前置管理,忽视事中和事后监管。

5.以垫资为由争利益。采取BT模式签定的施工协议约定先由施工单位全额垫资建设,待项目竣工验收合格经结算审计后分年度付清工程款。但在实际执行合同中施工单位往往以融资难、资金不足等理由要求政府按施工进度支付工程款,并支付按施工进度垫资的高额利息,结算时又要求按BT协议计算投资回报,失去了政府缓解资金困难的意义,助长了政府盲目投资,最后因资金缺口形成“半拉子工程”。

三、做好政府投资审计的建议

1.要以依法审计为基础,实事求是开展问题定性和审计评价。《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》创造性地提出了三个区分审计定性判断的新标准,指出“要严格遵循宪法和基本法律法规,以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准,把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,审慎作出结论和处理”。拿已列入年度财政性投资计划的200万元以下的单个整体打包项目来说,项目的立项需由建设单位提出,主管部门审批,然后再报发改局、财政局提出意见,经区分管领导审批、提意见,最后由常务副区长或区长‘拍板’才能最终批下来,程序较多,办理时间较长。事实上这类项目已列入财政投资计划,几乎都是“非做不可”的项目,再经过重重关卡审批其“必要性”的意义不大。因此,这类项目的立项其实只需要经过发改局审批即可,这样一来审批手续将大大简化,办理时间将大大缩短。如果审计不从客观上分析问题还将其定性为未按程序审批,势必会打击改革创新人员的积极性。如200万元以下的土石方场平工程当地已形成一种普遍低于定额价的市场价格,仍还要求按国家定额编制拦标价并对外公开招投标,势必会抬高价格,外地企业中标也会造成施工协调困难,给建设单位增加协调负担,反而不利于工程建设和节约投资。而审计不从实际出发,不具体分析问题,仍然将其定性为违反规定未公开招投标,势必会给被审计单位扣上帽子无处申冤的感觉,打消被审计单位干事创业的积极性。

2.要坚持“两手抓、两手硬”的基本点,形成新的审计方法常态。审计长刘家义在今年两会“部长通道”说““审计工作将本着适应新常态、践行新理念的原则,坚持两手抓:即一手抓重大违法违纪问题,促进依法行政和科学发展;一手抓重大体制障碍、制度性缺陷,促进深化改革。”在新常态下要更好地做好政府投资审计工作,笔者认为应一方面抓利益输送,查处重大经济犯罪案件。在进行投资审计时,不能只浮面于揭露工程建设程序方面的问题,应对审计的一个项目从投资的层面进行深入剖析,特别是对已结算的工程项目,要从预算价、合同价、结算价等关键环节进行解剖,预算价有无虚高,合同价是否高于预算价,结算价中变更部分是否真实,从而核定造价虚高部分,以此来印证利益输送问题。如笔者对某一已进行结算审计的项目进行抽查复审时经现场实地开挖勘察,发现其隐蔽的变更增加低压电缆通道C20砼包封直埋项目为虚假变更项目,多结算造价104万元。另一方面要揭示工程建设领域中管理漏洞,促进体制、机制、制度改革完善。要从施工合同、项目班子实际管理人员、施工质量等关键因素进行深入剖析,从而揭示建设单位管理漏洞,促进其体制、机制、制度进一步改进。如笔者对某一街道办事处进行政府投资工程管理审计发现,其违规变更施工合同价款调整方式,将原招投标确定的固定总价合同改为固定单价合同并约定按施工期间的材料价格进行调整,造成结算价超原合同价1033万元。根据《**省建筑市场管理条例》第二十八条 “……依法变更合同或者签订补充协议,对合同造价、工期、质量标准、工程款支付方式等实质性条款进行变更的,应当报原备案机关备案。”规定,审计机关及时作出审计决定书,该街道办事处及时按照审计要求,对负责的所有投资项目施工合同进行了清理,并制定了施工合同管理办法,堵塞了施工合同管理漏洞,避免了较大损失。

3.以五大发展理念为指引,大力推进绩效审计。党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,是新时期审计工作的根本遵循,也是审计监督要全力促进和保障落实的重点。对涉及文化、医疗、生态、环保、精准扶贫等方面的重大建设项目要紧紧围绕政策落实、项目落地、资金保障、简政放权、风险防范等方面审查影响项目投资、进度、质量、效益的关键要素,从而推进项目加速进程、规范管理、减少漏洞、节约资金、提高绩效。严肃查处劳民伤财的“形象工程”和脱离实际情况的“政绩工程”。如因配套设施不到位,新建还建楼无法居住;因选址不到位,新建的公益公园较偏远,造成损失浪费;因可行性研究未到位,项目完工不能发挥正常效益;因资金未到位,形成半拉子工程等,这些现象要坚决查处。如笔者在对某区委书记、区长进行经济责任审计时,发现投资8千多万元的某排洪港项目由于可行性研究未到位,下游排洪港口终点设计标高低于泄洪闸口标高3米多,造成新建排洪港洪水无法排泄,导致此项目无法发挥正常效益,形成典型的损失浪费工程。

4.要以强化追责问责为切入点,促进审计整改落实。要建立政府投资项目问责机制,目前,**省出台了《**省领导干部经济责任问责暂行办法》,对经济责任审计整改效果明显。笔者认为,投资审计可以参照上述做法,出台政府投资项目问责办法促进审计整改落实。在政府投资领域中出现的许多问题,如打着公益性项目幌子建设政绩工程,以情况特殊为由规避招标、暗箱操作,物资设备采购中舍近求远、质次价高,工程建设中质量事故频发,项目建成后效益低下等等,对这些问题绝大多数没有追究相关人员和相关单位的责任。责任主体或长期逍遥法外,或问责时避重就轻,或风头过后异地复出,未体现出其应有的惩戒性。目前,无论是从形式上看,还是从实质上,政府投资项目问责机制均存在较严重缺失。积极建立政府投资项目问责机制,成立专门政府投资建设项目审计整改检查、督察小组,狠抓整改落实。严格追责问责,防止类似问题再次发生。


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