对新形势下经济责任审计工作的思考

近年，中办、国办先后出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，为领导干部经济责任审计审什么、怎么审以及如何评价等提供了有力依据。但总的来说，目前经济责任审计制度规范体系还有待进一步完善，特别是在审计评价和定责方面还不够规范。笔者结合经济责任审计工作实践，就贯彻落实经济责任相关规章制度，进一步深化新形势下经济责任审计工作了一些思考。

一、审计重点突出三大源头、三大结果

三大源头是：决策源头、项目源头、资金源头。在经济责任审计对象职权管辖范围内，首先要关注决策、项目、资金，决策是总源头，它决定了其他两项源头的发生。根据目标不同，决策有不同的表现形式：改革型决策、创新型决策、纠错型决策，经济、社会事业发展型决策；风险偏好也不一样，在源头阶段只能是摸清决策的来龙去脉，对决策执行能力、条件的匹配情况和风险进行提示。

三大结果是：政策执行结果、项目实施结果、资金使用结果。党的十八大以来，审计署审计工作重点紧紧围绕政府的中心工作开展，稳增涨、促改革、调结构、惠民生、防风险政策执行情况审计是各级审计机关日常重点工作。重大项目、重要资金使用情况审计，长期以来都是各级审计机关的工作重点。

经济责任审计目标决定了审计重点必须关注决策、项目、资金。领导干部、国有企业领导人员履职尽责情况必然反映在政策执行、项目实施、资金使用结果上。把源头和执行结果分开来讲，因为它是有联系的两个审计阶段：源头形成阶段和结果形成阶段，源头与结果可能跨越任期，本任期作出的决策，在后面几个任期内逐步实施形成结果；前任决策后任执行是常有的事。针对“三大源头三大结果”先要确定“清单”摸清“家底”，决策形成后、执行过程中的必要监督，有利于提前发现和提示风险，及时调整决策和整改执行过程中存在的问题，有利于防止出现重大问题、形成重大损失。损失后再去追究决策责任、执行责任的事后追责对经济社会发展是极其不利的。在强调决策重要性的同时，注重加强执行力建设的评价。

二、审计难点是如何处理好三个矛盾

（一）源头与结果跨期执行的矛盾。重大事项在一个领导人的任期内从源头到执行都有了结果，当然好，但多数情况下就是项目完工了、资金投放到位了，但负面影响不会马上显现出来。 党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，能够最大限度防止用权决策不顾及后果的行为，较好地解决了事后追责难的问题。

（二）显性影响与隐性影响的矛盾。按权责发生制原则能直接确认负面影响和损失当然好，但很多重大决策事项的负面影响隐弊性强，难以确认问题，难以界定责任。要高度关注隐性问题的揭示、隐性风险的预警。

（三）“决策责任”“ 执行责任”推诿扯皮的矛盾。要建立和完善重大决策的台账体系，清晰追责制度，明确责任范围。加强对决策权的监督，从源头防犯腐败问题，遏制滥用决策权力的不正之风。加强对重大决策执行的监督，强调实践过程中对决策不当之处的修正作用，赋予执行权。明确执行者的责任范围，清晰追责。追责应当实事求是，对重大决策进行终身追责，往往是在决策多年后的事情，由于时过境迁，决策时与追责时的情况是不尽相同的，决策实施过程中的情况也比较复杂，当难以追究决策者的责任时，要预防执行责任过多追究到接任者身上的风险。各地各部门不能以怕风险、怕追责为理由，不作为，不执行不发展。科学发展、可持续发展始终是主弦律。

经济责任审计结果、结论，刀切水断是不可能的，完全划分出前后任期的责任界限是较难完成的任务，它只能是可持续发展过程中的一个鉴证，一个阶段性结论、提示或者评价，为长期发展打下一个阶段性基础。

三、审计制度设计要完善三个标准

（一）进点时机的选择要有一个标准。充分考虑各方面因素，合理选择审计进点时机。尽管在法规上有原则性规定，但难以明文规定什么情况下选择任职期间届中审计、先审计后离任、先离任后审计。在审计时机选择上各有优缺点，时效性、整改效率各不相同，但中心目标都是为了可持续发展。各级经济责任审计领导小组内部要有一个规定，有一个标准，大家有章可循。经济责任审计领导小组办公室要发挥主动性作用，制订本地经责审计中短期规划和年度计划草案。

（二）重点审计对象的确定要有一个标准。这里面要分两个层次：一是本级审计机关全部经济责任审计对象按重要性、影响力进行分类要有一个标准；二是对地方党政领导和大型国有企事业单位负责人审计，审什么，重点范围的确定，要有一个标准和前置条件，以免出现选择性审计，影响审计成果的体现。要充分考虑各地方、各部门单位在经济发展中的权重因素，合理选择重点审计对象。年度审计计划所涉及重大事项、热点事项、重大资金使用审计要与经济责任审计计划对接，并将审计成果集中纳入经济责任审计报告。在换届年度因审计力量的不足，对非重点对象，可以提请经济责任审计领导小组同意，采取综合考虑利用其他监督形式的成果进行评价、鉴证。

（三）审计评价要根据审计内容选择评价标准。不同的审计内容要选择不同的评价标准，制订统一标准是很困难的，要因地置宜，因时置宜。中国经济正处于“三期叠加期”，各地经济发展数据统一采用纵向比较肯定是不好评价的；有的地方近几年的工作重心在环境保护、环境治理上，反映在社会效益和环境效益上，如果评价它经济发展数据较差、财政收入快速下降，这是不客观不公平的；供给侧结构性改革任务重的地方，经济发展指标肯定受到影响，在审计重点的选择上要侧重于国家政策落实到位情况，对政策执行结果进行重点评价，确定责任；但也有一些地方的发展与大环境不一致，正处于较好、较快的发展时期；因此，我们要实事求是的反映、评价，而不是机械的套用一些指标作为评价标准。